Minister Bijleveld (Defensie) zoekt bescherming tegen de regen, juni 2020.
© ANP/Bart Maat

Defensie onder Bijleveld: steeds minder ruimte voor de militair

Minister Ank Bijleveld zei vorige week in de Tweede Kamer de NAVO-norm van 2 procent ‘los te laten’. Hoewel dat stellig wordt ontkend, is het daadwerkelijke beleid overduidelijk: investeringen in de defensiecapaciteit worden op de lange baan geschoven. Ondertussen zorgt Bijleveld ervoor dat ze via stille reorganisaties en beperkende regels de militaire kritiek binnen de politiek veilige perken houdt.

Dit stuk in 1 minuut
  • Decennialang wordt Defensie geplaagd door twee spoken: uitstel van noodzakelijke investeringen en een continue disbalans tussen civiele en militaire inzichten in de top.
  • Minister Bijleveld (CDA) leek bij het aantreden Rutte III een pretportefeuille te hebben: hoofdpijndossiers als personeel en materieel vallen immers onder staatssecretaris Barbara Visser (VVD). De minister zelf zou zich – met meer geld voor Defensie dan voorheen – vooral bezinnen op de ‘grote lijnen’. Welke lijnen dat precies zijn, is ook in de tweede helft van haar termijn nog volstrekt onduidelijk. 
  • Ondertussen schuift de minister lastige dossiers zo ver mogelijk voor zich uit en is onder haar bewind de onevenwichtigheid tussen civiel en militair alleen maar toegenomen. Grote vervangingsprojecten worden nog steeds op de lange baan geschoven.
  • Terwijl de positie van de militaire top steeds verder wordt ingeperkt, is die van de ambtelijke top versterkt. Opvallend is dat de hoogste ambtelijke post (secretaris-generaal) wordt bekleed door een goede bekende van Bijleveld: oud-collega en topambtenaar Gea van Craaikamp.
  • Van Craaikamp heeft vorige week een nieuwe ‘Aanwijzing’ doen uitgaan waarin de militaire stem nog meer wordt gekneveld: militairen mogen – evenmin als met Kamerleden en met de media – niet meer zomaar met ‘externen’ praten.
Lees verder

Voor minister Ank Bijleveld (CDA) was Defensie geen liefde op het eerste gezicht: ‘Ik was verrast dat ze met die post [minister van Defensie, red.] aankwamen, maar niet verrast dat ik benaderd werd. Ik heb er wel even over nagedacht.’ Vanuit een knusse, rieten stoel aan een bijpassende rieten tafel met waxinelichtjes, benadrukt Bijleveld – die op dat moment afzwaait als Commissaris van de Koning in Overijssel – dat ze ook in haar nieuwe functie aan die provincie blijft denken: ‘Er werken ruim 50.000 mensen bij Defensie, waarvan er ook veel in Overijssel wonen!’

Bijleveld was eerder staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en in 2017 keert ze terug op het Haagse pluche, nu als minister. Een belangrijke overweging is, zo blijkt uit haar afscheidsgesprek met RTV Oost, de mogelijkheid om ‘na jaren van bezuinigingen voor het eerst weer te kunnen investeren met 1,5 miljard euro per jaar extra.’ Verder hoopt ze op Defensie ‘de luiken open te kunnen zetten’. 

Maar al bij de verdeling van de portefeuilles blijkt dat ze niet van plan is haar handen te branden aan de hendels van die luiken. Barbara Visser (VVD), bestuurlijk gezien een benjamin, krijgt als staatssecretaris de lopende – en dus lastige en meest in het oog springende – dossiers. Onder Vissers verantwoordelijkheid valt onder meer het personeel (waar een tekort aan is), het materieel (dat dringend aan vervanging of reparatie toe is) en uiteraard het hete hangijzer van een aanstaande – en impopulaire – verhuizing van de marinierskazerne van Doorn naar Vlissingen. Alleen al met deze opmerkelijke verdeling van taken doet Bijleveld haar reputatie eer aan: een geduldig bestuurder die geen uitglijders zal maken.

‘Een voorzichtig egeltje'

Direct bij haar aantreden roept ze de legertop bij elkaar. ‘Yeeeeees, minister?’, klinkt het op een maandagmorgen door de Haagse Frederikkazerne. De commandanten krijgen een fragment te zien dat is geïnspireerd op de bekende Britse comedyserie over een iets te goedgelovige minister die te maken krijgt met een al veel langer meedraaiende ambtelijke top die feitelijk de touwtjes in handen heeft. Het is overduidelijk niet bedoeld als handleiding voor haar ambtstermijn. 

De meer stekelige kwesties, waarvoor grote knopen moeten worden doorgehakt, benadert ze als een voorzichtig egeltje

Het derde kabinet-Rutte heeft voor Defensie extra geld vrijgemaakt, maar Bijleveld wil wel graag weten waar dat het best naar toe kan. De ‘snelkookpansessie’ met de legertop, zo vertelde ze vorig jaar aan de Groene Amsterdammer, resulteerde in een twintig pagina’s tellende Defensienota. Tussen de infographics, kaartjes en plaatjes wemelt het van buzzwords als ‘transparantie’, ‘vertrouwen’, ‘robuust en wendbaar’. De Defensienota van 2018 ziet er, kortom, fris uit. 

Voormalig GroenLinks-Kamerlid Ineke van Gent kent Bijleveld goed en beschreef haar werkwijze tien jaar geleden in Trouw als ’doortastend, met een koel hoofd en een warm hart’. Maar ‘soms kan Bijleveld als een egeltje zo voorzichtig opereren’. Wie haar optreden als minister observeert, ziet dat Bijleveld haar spontaniteit reserveert voor het goede nieuws. De meer stekelige kwesties, waarvoor een heldere visie nodig is en grote knopen moeten worden doorgehakt, benadert ze – inderdaad – als een voorzichtig egeltje. 


Vakblad Militaire Spectator

"De Defensienota heeft weinig meer om het lijf dan een folder die je uitdeelt op het stationsplein"

Haar shiny Defensienota kreeg dan ook vooral inhoudelijk de nodige kritiek: diepgang, analyse en visie zouden ontbreken. Volgens het vakblad de Militaire Spectator heeft hij dan ook ‘weinig meer om het lijf dan een folder die je uitdeelt op het stationsplein’. De ‘snelkookpansessie’ met de legertop is niet verder gekomen dan de logische conclusie dat met meer geld de krijgsmacht kan worden versterkt, en uiteindelijk kan groeien naar de NAVO-norm van 2 procent. Erg concreet wordt de nota niet, zo merkt ook het Koninklijk Instituut voor Ingenieurs op: Er staat niet in ‘hoe al deze plannen gerealiseerd moeten worden’.

De minister die graag ‘langs lange lijnen’ denkt, zou in de zomer van 2020 uit de doeken doen langs welke lijnen er de afgelopen jaren is gevaren, en waar de organisatie eigenlijk naartoe moet groeien. Maar haar langverwachte visie met diepgang laat op zich wachten tot komend najaar.

Dit uitstel is opvallend voor een minister die zo haar best doet de meer acute beslommeringen te ontwijken. Zo viel het dagblad Trouw op hoe staatssecretaris Visser in oktober 2018 vragen mocht beantwoorden over giftige kruitdampen op de schietbaan van het Korps Commandotroepen, over het ontbreken van winterjassen voor een oefening in Noorwegen, en over een afgewezen cao-voorstel terwijl Bijleveld goede sier maakte met spannend nieuws. In een persconferentie deed ze uitgebreid uit de doeken hoe Russische spionnen op heterdaad waren betrapt en Defensie een hack had weten te voorkomen. Meer recentelijk liet zij haar collega Visser weer de kastanjes uit het vuur halen in de kwestie van de afgeblazen mariniersverhuizing naar Vlissingen. Terwijl, zo bleek vorige week uit berichtgeving van de Volkskrant, Bijleveld wel degelijk actief bij dat besluit betrokken was geweest.

Geruisloos bezuinigen

Aanvankelijk zou Bijlevelds langetermijnvisie – met de titel ‘Herijking Defensienota 2020’ – al in juni naar de Tweede Kamer worden gestuurd, maar volgens haar gooide de coronacrisis roet in het eten. De krijgsmacht wacht er met smart op, in de verwachting dat de ‘herijking’ zorgt voor extra investeringen om sterk verouderd materieel te vervangen. Afgelopen Prinsjesdag werd extra geld voor onder meer de vervanging van multipurposefregatten en luchtverdedigings- en commandofregatten, voor het luchtafweersysteem Goalkeeper en voor onderzeeboten vooruit geschoven naar ‘later dit jaar’. Nu wordt dat: ‘nog later dit jaar’.

Opvallend, want juist het steevast vooruitschuiven, traineren en uitstellen van investeringen bracht Defensie in de afgelopen vijftien jaar steeds in de problemen – zo bleek uit eerder onderzoek van Follow the Money. Vanwaar dan opnieuw zo traag met geld voor nieuw materieel? 

Hoewel het voor Defensie problematisch is op de lange termijn, is een pas op de plaats voor politici (wier horizon mogelijk reikt tot de volgende verkiezing) gunstig op de korte termijn. Immers, door onderhoud, updates of vernieuwingen te vertragen komt er geld vrij waarmee mogelijk andere gaten kunnen worden gedicht. De negatieve effecten zijn niet direct voelbaar: zo merkt de krijgsmacht er nu relatief weinig van dat de M-fregatten die in 2013 waren beloofd er nog lang niet zijn.

Uitstel van investeringen is een snelle, financieel gezien efficiënte en stille methode, en daarom geliefd in Den Haag

Niet alleen komt er zo geld vrij, het is ook ‘geruisloos geld’: de minister hoeft niet eerst met vakbonden om de tafel om een sociaal plan op te stellen, zoals bij ontslagrondes. Het uitstellen van investeringen is een snelle, (financieel gezien) efficiënte en stille methode en daarom geliefd in Den Haag. Een budgettaire maatregel die zeker in tijden van snelgroeiende onvoorziene overheidsuitgaven – zoals nu in de coronacrisis – aantrekkelijk wordt. Hoeveel geld precies vrijkomt met het uitstellen van grote vervangingsprojecten is moeilijk te zeggen: in de jaarrekeningen van Defensie is niet gespecificeerd waarin precies wordt geïnvesteerd.

Ondertussen moeten militairen dus wel werken met steeds ouder wordend materieel, dat vanwege zijn hoge leeftijd ook vaker moet worden opgelapt met reserveonderdelen (waaraan tot voor kort een schrijnend tekort was) door technisch gekwalificeerd personeel (waaraan een schrijnend tekort is). Deze tekorten rezen onder het ministerschap van Jeanine Hennis de pan uit, maar het tij wordt – ondanks alle mooie beloftes – onder Bijleveld en Visser niet bepaald gekeerd.

‘Geen sprake van uitstelstrategie’

Neem bijvoorbeeld de onderzeeboten. De Nederlandse krijgsmacht richt zich al jaren op verdere specialisatie in het verzamelen van inlichtingen. Dit beleid leek Bijleveld in haar Defensienota te onderstrepen: ‘informatiegestuurd optreden’ speelt daarin een belangrijke rol.

Behalve via de gloednieuwe jachtvliegtuigen F-35 verzamelt Nederland ook graag inlichtingen via onderzeeboten. De onderzeeërs die er nu zijn, hebben een voordeel ten opzichte van hun concurrenten: ze kunnen dichtbij de kust en zelfstandig voor langere tijd opereren. Hierdoor kunnen ze ver van huis worden ingezet (bijvoorbeeld voorbij het Suezkanaal) en ook inlichtingen verzamelen in de buurt van het vasteland (bijvoorbeeld in het Caribisch gebied om smokkelroutes in kaart te brengen). Momenteel heeft de Nederlandse marine er vier, die veelvuldig hun werk doen maar ook nodig aan vervanging toe zijn.

Het besluit werd doorgeschoven: als ‘onderzoek’ naar een vraag waarop de minister zelf al antwoord had gegeven

Het besluit om de Walrusklasse-onderzeeërs te vervangen nam toenmalig minister Hennis in 2013: de nieuwe onderzeevloot zou rond 2025 moeten varen. Alleen, er was geen geld voor de miljardenaankoop dus werd het besluit doorgeschoven. Niet openlijk, maar in de vorm van ‘onderzoek’ naar een vraag waarop de minister zelf eigenlijk al antwoord had gegeven, namelijk of Nederland onderzeeboten nodig had. Na twee jaar ‘bomen’ kwam hetzelfde resultaat uit de bus (‘Nederland heeft vier conventionele onderzeeërs nodig’) maar tóch besloot Hennis om oud-Shell-topman Jeroen van der Veer voorzitter te maken van een ‘klankbordgroep’ die alle andere opties moest inventariseren. Conclusie: Nederland heeft vier conventionele onderzeeërs nodig. 

Staatssecretaris Visser was in 2019 – ruim zes jaar na het eerste Haagse visiestuk over het vervangen van onderzeeboten – toch nog niet helemaal overtuigd, maar kon de Tweede Kamer wel íets van voortgang melden. Uit onderzoek van TNO was namelijk gebleken dat een onbemande conventionele onderzeeër geen geschikte keuze zou zijn, dus daarmee was in ieder geval het aantal opties verkleind. Niettemin was de bewindsvrouw nog niet helemaal zeker van haar zaak, dus mochten The Hague Center for Strategic Studies én adviesbureau PriceWaterHouseCoopers (PwC) nóg een keer alle mogelijkheden langs. In december vorig jaar kwam Visser met een verrassende conclusie: Nederland heeft vier conventionele onderzeeërs nodig. 

Hiermee is na zeven jaar het einde van het begin van de onderzoeksfase afgerond, want op dit moment is Defensie ‘in dialoog’ met drie mogelijke fabrikanten. Het contract wordt naar verwachting pas in 2022 afgesloten door een nieuwe regering, ook al wordt hiermee volgens experts de termijn voor productie en levering onhaalbaar.

De onderzeeboten zijn slechts een voorbeeld van het uitstelgedrag van Defensie. Al op Prinsjesdag werd duidelijk dat met name de grotere (en dus politiek gezien risicovollere) investeringen vooruit worden geschoven: naast de M-fregatten is er ook nog geen uitsluitsel over nieuwe Goalkeepers en wordt de vervanging van een ander type fregat (LCF) nog eens vijf jaar uitgesteld.


Jaime Karreman, marineschepen.nl

"Het grote probleem is de trage besluitvorming, die duurt al zeven jaar"

Enkele maanden uitstel hoeft voor de langere termijn – de langverwachte Defensievisie zal reiken tot 2035 – niet per se een bezwaar te zijn. ‘Het grote probleem is de trage besluitvorming, die duurt al zeven jaar. En dat ondanks een duidelijke visie op bijvoorbeeld het belang voor de Nederlandse industrie,’ zegt Jaime Karremann, hoofdredacteur en eigenaar van Marineschepen.nl. ‘Defensie in zijn geheel, en vooral de marine, is nu erg kwetsbaar. Alle schepen (op de Doorman en de patrouilleschepen na) moeten vervangen worden in de periode die de Defensievisie beslaat, en van niet alle schepen is er al een vervangingsprogramma opgestart.’ Karremann wijst erop dat de optelsom van meerdere malen uitstel op den duur grote gevolgen kan hebben. Hij noemt het voorbeeld van de kaasschaaf: ‘Op een gegeven moment is er zo weinig kaas over dat er toch een heel stuk afbreekt, ook al wilde je er alleen maar een plakje vanaf schaven.’ 

Toen minister Bijleveld vorige week haar langverwachte langetermijnvisie vooruitschoof, gingen daarom op de militaire werkvloer de alarmbellen af. Op deze manier blijven de seinen wel erg lang op oranje en gaan de gewenste extra investeringen weer op de lange baan. ‘Het bezuinigingsspook doemt weer op voor Defensie’, kopte De Telegraaf

Onzin, vindt de minister: ‘Ik had ook liever geen coronacrisis gehad, maar nu die er is, kun je het niet negeren. De conclusies die De Telegraaf daaraan verbindt, zijn niet de mijne.’ Sterker nog, volgens de bewindsvrouw ligt het investeringspercentage van Defensie op 23,9 procent en is daarmee ‘hoger dan ooit’. Alleen al daarom kan er volgens haar geen sprake zijn van een uitstelstrategie.

Investeren of herstellen

Het is de vraag wat het uitdrukt, dat fraaie percentage van 23,9 procent. Is het zo hoog omdat de personeelslasten (er zijn 9250 openstaande vacatures) zijn gedaald? Navraag bij het ministerie leert dat er - ondanks de openstaande vacatures - geen geld overblijft: er worden namelijk externen ingehuurd, wervingscampagnes gevoerd en er is sprake van ‘een logistieke schuld’.

Er is een patroon van ministers die het ene investeringsgat vullen met het andere; maar Bijleveld spreekt van ‘zorgvuldig nalopen van aanschafprocessen’

In de jaarrekening is te lezen dat het investeringspercentage onder meer is gestoeld op ‘de eerste F-35 jachtvliegtuigen’, de ‘aanschaf van de MALE UAV (drones)’, de modernisering van Apache-helikopters en de vervanging van ‘fregatten, onderzeeboten en mijnenjagers’.

En het gaat het hier niet om nieuwe investeringen, maar om reeds lopende projecten van vóór Rutte III. De aanschaf van de MALE UAV-drones was het resultaat van een zeven jaar lang uitgesteld proces. En minister Hennis had in een debat van januari 2014 de Kamer al toegezegd dat de Apache-helikopters ‘door een combinatie van maatregelen op orde’ zouden worden gebracht. De beloofde fregatten, onderzeeboten en mijnenjagers zijn dezelfde fregatten, onderzeeboten en mijnenjagers die nu – bij nader inzien – alweer zijn uitgesteld. Hoewel zich hier een patroon ontvouwt van ministers die het ene investeringsgat vullen met het andere, spreekt Bijleveld liever van ‘het zorgvuldig nalopen van de aanschafprocessen’.

Het is overigens lastig om bij Defensie ‘herstel’ en ‘investering’ uit elkaar te trekken. Zo besloot het ministerie bijvoorbeeld om naast een simulator ook voor één miljard euro veertien nieuwe Chinook-transporthelikopters aan te schaffen en er zes te vernieuwen. De investeringen bij het Defensie Helikopter Commando (DHC) op vliegbasis Gilze-Rijen pasten, volgens het Algemeen Dagblad, in een ‘inhaalrace na vele jaren van bezuinigingen op de krijgsmacht’. Wat de vraag opwerpt of er sprake is van herstelgelden (voor wat verloren is gegaan of er sowieso had moeten zijn) of van daadwerkelijke investeringen (voor in de toekomst)? 

Goed nieuws is transparant, slecht nieuws ‘vertrouwelijk’

Uitstel wordt ontkend, maar tegelijkertijd besteedt het ministerie van Defensie al jarenlang minder aan investeringen dan begroot. Hoewel het in 2019 ruim 2,5 miljard euro uitgaf aan investeringen (waarvan 1 miljard aan de nieuwe Chinooks), werd er ruim 300 miljoen euro minder uitgegeven dan de bedoeling was. Volgens de Algemene Rekenkamer is dit al sinds 2014 het geval en kan het een ‘symptoom zijn van onvoldoende functionerende bedrijfsvoering en daarmee een risico vormen voor moderniseren van de krijgsmacht.’

Bron: Algemene Rekenkamer (2020)

Wat precies de gevolgen zijn voor de inzetbaarheid van de krijgsmacht is lastig te zeggen: sinds 2017 bestempelt Bijleveld de mate van paraatheid als ‘vertrouwelijke informatie’ waardoor die niet langer openbaar is. Toevallig genoeg viel het ‘vertrouwelijk verklaren’ van de inzetbaarheid ongeveer samen met een keiharde evaluatie van de internationale oefening Bison Drawsko in Polen. Toen bleek dat essentiële klassieke capaciteiten (geneeskundig, luchtafweer, vuursteun, logistiek) maar ook nieuwe capaciteiten (cyber en artificial intelligence) te wensen overlieten. 

Volgens de Militaire Spectator ontbrak het de Nederlandse landmacht bij de oefening aan ‘de vereiste kennis, ervaring en mindset voor het optreden in gevechtsoperaties met een hoge intensiteit tegen een gelijkwaardige tegenstander’; was 'het niet meer beschikbaar zijn van antitankmijnen een ernstige tekortkoming (...) voor het uitvoeren van een defensieve operatie'; en werd 'pijnlijk zichtbaar dat de beschikbaarheid van de gevechtsondersteuning (Combat Service Support) en de Command & Control onvoldoende is en daardoor kwetsbaar'. Het ministerie van Defensie noemt echter als reden een ‘veranderende veiligheidssituatie’.

Ondertussen is het goede nieuws uiteraard wel openbaar: zo wordt volop geschermd met het percentage van 23,9 procent (waarvan niet direct duidelijk is waarop het is gestoeld) omdat hiermee de investeringsnorm van minimaal 20 procent van de NAVO weer wordt gehaald. Toch is waarín je het geld investeert mogelijk belangrijker dan het feit dát je investeert.

En wat dan precies een investering mag heten, daarover verschillen zelfs de NAVO en Nederland van mening. Zo wijkt de Nederlandse investeringsnorm (waardoor Defensie op het mooie percentage van 23,9% uitkomt) af van die van de NAVO. Het ministerie zegt dat dit komt omdat Nederland ‘investeringen in vastgoed’ meerekent, terwijl de NAVO vastgoed niet meetelt als een investering in militaire capaciteit.

Civiele zandzakken voor de deur

Niet alleen qua informatiepositie, maar ook qua directe medewerkers laat Ank Bijleveld zich niet graag verrassen. Voor Defensie betekent dit dat zij vooral civiele zandzakken – burgercollega’s – voor haar deur heeft geplaatst. Sinds de stille, zomerse introductie van de nieuwe bestuursstructuur – het zogeheten BUT-model – zit de hoogste baas van het leger, Commandant der Strijdkrachten Rob Bauer, als enige militaire afgevaardigde in de Bestuursraad

Anderen in de Bestuursraad zijn de nieuwe directeur-generaal Beleid (Joep Wijnands, vanaf januari 2019), de nieuwe hoofddirecteur Financiën en Control (Ellen Bien, vanaf januari 2019) en de nieuwe secretaris-generaal (Gea van Craaikamp, vanaf januari 2019). Wijnands en Bien zijn gerekruteerd via het ‘topmanagement programma’ van de Algemene Bestuursdienst (ABD), een voorportaal van ABDTOPconsult, de Haagse uitzendbanencarrousel voor oude en duurbetaalde bestuurders die vooral ministers uit de wind houden. 

Secretaris-generaal Van Craaikamp komt niet via het politiek vriendelijke uitzendbureau maar - zo melden meerdere bronnen aan Follow the Money - uit de persoonlijke klapper van minister Bijleveld. Topambtenaar Van Craaikamp werkte eerder als directeur Koninkrijksrelaties op het ministerie van Binnenlandse Zaken, in de tijd dat Bijleveld er staatssecretaris was. Destijds was Van Craaikamp vol lof over haar. Ze prees Bijlevelds ‘onnavolgbaar charme’, en zette haar neer als een bewindsvrouw die ‘altijd positief, opgewekt belangstellend’ is. De ambtenaren liepen voor haar dan ook ‘het vuur uit de sloffen’ en Van Craaikamp waarschuwde via Trouw ‘haar strategisch vermogen niet te onderschatten.’


Guido Enthoven, expert ‘informatierelatie regering en parlement’

"De Aanwijzing is in zekere zin ook bedoeld om kritiek binnenshuis te houden"

Of deze warme werkrelatie een rol speelde in haar aanstelling als secretaris-generaal? Een woordvoerder van het ministerie laat weten dat ‘de benoeming is verlopen conform de selectieprocedure en benoemingsprocedure topambtenaren’. 

Van Craaikamp laat er nu in ieder geval geen gras over groeien om de bewindsvrouwen op Defensie te beschermen: om er zeker van te zijn dat militairen niet te veel onwelgevallige informatie delen met volksvertegenwoordigers, media en ‘externen’, liet zij twee weken geleden een verscherpte ‘Aanwijzing’ uitgaan. Defensiepersoneel mag niet zomaar met Kamerleden praten, moet publicaties of contacten met de media vooraf voorleggen aan de communicatieafdeling, en mag niet met ‘externen’ praten zonder toestemming. Reden: militairen mogen alleen maar optreden ‘namens of ten behoeve van de minister.’ 

Guido Enthoven, expert op het gebied van informatievoorziening aan de Tweede Kamer, ziet er een afschrikwekkende werking van uitgaan richting de werkvloer: ‘De Aanwijzing is in zekere zin ook bedoeld om kritiek binnenshuis te houden. Op dit moment is de dominante opvatting dat dit een goede zaak is. Tegelijkertijd komen relevante overwegingen of argumenten waarover militairen beschikken, niet zo makkelijk meer bij een volksvertegenwoordiger, de media of het publiek.’ 

Diverse militairen laten Follow the Money weten dat de nieuwe Aanwijzing voortvarend wordt toegepast: militairen krijgen expliciet te verstaan dat ze niet met buitenstaanders over defensiezaken mogen praten.

De Oekaze Kok

De ‘Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren’ dateren uit 1998 en zijn in de Haagse wandelgangen bekend als de ‘Oekaze Kok’.

Volgens deze ‘Aanwijzingen’ handelen rijksambtenaren onder het ministeriële gezag. Daarom moeten ze eerst toestemming hebben van een minister alvorens ze contact hebben met leden van de Staten-Generaal.

In 2012 werd deze Aanwijzing voor defensiepersoneel aangescherpt door toenmalig minister Jeanine Hennis, en verbreed naar mediacontacten. Dit leidde tot een motie van D66 met het verzoek deze aanwijzing per direct in te trekken. Ook diverse militair juristen spraken hun ongenoegen uit: voor de Aanwijzingen zou ‘geen wettelijke grond bestaan’ en ze zijn ‘niet op te vatten als een noodzakelijke en te rechtvaardigen beperking van de vrijheid van meningsuiting’. Het zou beter zijn om militairen te controleren ‘op eventuele schending van de geheimhoudingsplicht’ in plaats van eisen dat zij al hun uitingen vooraf voorleggen aan de afdeling communicatie of het bureau van de secretaris-generaal (BSG). 

De nieuwste Aanwijzing van Gea van Craaikamp gaat nog een stukje verder en voegt toe: ‘het delen van informatie over Defensie bij bijeenkomsten en gesprekken met personen die niet in dienst zijn van Defensie’. Volgens Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht, valt de Aanwijzing ‘wel binnen de grondwettelijke lijnen’, al zal het vooral liggen aan hoe streng wordt gehandhaafd: ‘Tot nu toe werd er redelijk soepel mee omgegaan. Dat geeft natuurlijk geen garanties voor de toekomst.’ 

Guido Enthoven, specialist in informatievoorziening tussen regering en parlement, is een stuk kritischer: ‘Die hele Oekaze Kok blijft toch merkwaardig. Kamerleden zouden toegang moeten hebben tot alle kennis die er is, inclusief de kennis van ambtenaren.’ Op lokaal niveau kunnen raadsleden vaak gewoon met ambtenaren bellen. Toch heeft Enthoven begrip voor de neiging om ambtenaren te beperken: ‘Natuurlijk kan ik mij voorstellen dat het niet handig is als een militair zich in een toespraak uitspreekt tegen bijvoorbeeld een lopende missie. Als mensen het echt niet met beleid eens zijn, kan het ook intern aan de kaak worden gesteld.’ 

Lees verder Inklappen

Politiek-organisatorisch zit minister Bijleveld er in ieder geval warmpjes bij. In de nieuwe – door haar bedachte bestuursstructuur – is de enige militaire stem in de defensietop gereduceerd tot die van de Commandant der Strijdkrachten. Hoewel Defensie volhoudt dat de Commandant der Strijdkrachten juist meer verantwoordelijkheden heeft gekregen, wijst oud-luchtmachtkolonel en bestuurskundige Jaap Reijling erop dat het hier gaat om verantwoordelijkheid over ondersteunende onderdelen (waarvan de processen grotendeels zijn ondergebracht in een geautomatiseerd systeem). Wat dus netto géén extra inspraak in beleid betekent. Oftewel: binnen het uitvoerende ministerie is de stem van de uitvoerder gereduceerd tot één persoon. Hierdoor heeft de minister samen met de ambtelijke top (aangevoerd door oud-collega Van Craaikamp) the lead

De militaire stem is gereduceerd tot één persoon, de minister en haar civiele ambtenaren hebben the lead

Oud-officieren Paul van Campen en Pieter Haitsma Mulier concluderen op de website Defensie Platform dat deze structuur ‘in de hand werkt dat zaken rechtstreeks met de secretaris-generaal en de minister worden voorgekookt.’ Zij wijzen erop dat de ratio civiel-militair in Nederland hoger is dan in andere NAVO-landen: binnen de hele krijgsmacht is er 1,5 burger werkzaam per 2 militairen. In de top – waar de beslissingen over diezelfde krijgsmacht worden gemaakt – is die ratio 3 burgers per 2 militairen. 

Kortom: dankzij het BUT-model in de top en een aanscherping van de ‘Oekaze Kok’ heeft minister ‘transparantie’-Bijleveld er stilletjes voor gezorgd dat de militaire stem binnen de organisatie in toenemende mate wordt gekneveld.

Defensietop: politiek, militair en ambtenarij

In 2002 publiceerde de Commissie-Opperbevelhebber onder voorzitter Jan Franssen, de toenmalige Commissaris van de Koningin van Zuid-Holland, een rapport over de toekomstige defensietop.

Franssen pleitte voor een duidelijke balans tussen ambtelijke en militaire aansturing, waarbij de secretaris-generaal op gelijke hoogte zou opereren als de Commandant der Strijdkrachten. Dit advies werd niet overgenomen.

In 2005, na een reorganisatie, werd Dick Berlijn de eerste Commandant der Strijdkrachten (CDS). Voorheen droeg de hoogste militair de titel Chef Defensiestaf, een functie die Berlijn bekleedde van 2004 tot 2005. Als CDS werd hij verantwoordelijkheid voor de militaire planning op de lange termijn, voor de organisatie van de inzet van militairen in binnen- en buitenland, en voor het bevel ter land, ter zee en in de lucht. Tegelijkertijd kwam hij een trapje onder de secretaris-generaal te staan. Het ministerie vaardigde intern een verbod uit om Berlijn ‘opperbevelhebber’ te noemen, uit huiver dat ‘middels een samenballing van bevoegdheden een soort militaire staat binnen de staat ontstaat,’ meldde NRC destijds. Het moest iedereen duidelijk zijn dat het hoogste gezag over de krijgsmacht bij de regering rustte.

Het is evident dat in een democratie Defensie een uitvoerende organisatie is die uitsluitend handelt in opdracht van de politiek. Deze restrictie geldt evenzeer voor het ambtelijk apparaat. Voorzichtigheid is geboden wanneer te veel zeggenschap in handen van ambtenaren terechtkomt, zeker wanneer de ervaring leert dat de ambtelijke top niet uit zichzelf de verantwoordelijkheid voor falen neemt. Na het vernietigende OVV-rapport over het mortierongeluk in Mali waarbij twee militairen omkwamen, traden zowel toenmalig minister Hennis als de Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp af, maar juist niet de secretaris-generaal, die eindverantwoordelijk was.

Trapje lager

Kolonel buiten dienst Jaap Reijling constateerde in zijn proefschrift dat de Bestuursstaf, onder leiding van de secretaris-generaal, moest kunnen optreden als conflictmanager, maar dat dit juist door de verschillende perspectieven binnen de defensietop (waar de ambtelijke en de militaire lijn samenkomen) in de praktijk vaak onmogelijk blijkt. Reijling stelt daarom dat beide perspectieven binnen de organisatie beter in balans moeten worden gebracht. Zolang de CDS onder de secretaris-generaal wordt geplaatst, is er van zo’n evenwicht geen sprake. Binnen het nieuwe bestuursmodel komt de CDS zelfs nog een trapje lager te staan.

In een notendop: met het door minister Bijleveld ingevoerde BUT-besturingsmodel drijft Defensie steeds verder af van de aanbevelingen van de Commissie-Franssen, waarin de drie ‘soorten’ leidingen binnen de defensietop (de politieke, ambtelijke en militaire) in balans zijn.

Lees verder Inklappen

Met het doorschuiven van belangrijke dossiers die mede bepalend zijn voor de toekomst van de krijgsmacht, door alleen transparant zijn over de leuke dingen, door niet helder te zijn over wat er precies wordt verstaan onder ‘investeringen’, door politieke buffers in de defensietop te installeren, en door het beperken van militairen in hun uitingen creëert Bijleveld op het ministerie van Defensie eerder een beeld van potdichte luiken dan van de beloofde ‘frisse wind’.

In een volgend artikel dat woensdag wordt gepubliceerd, neemt Follow the Money het personeelsbeleid – de beleidsprioriteit van de minister en de staatssecretaris – onder de loep.

Dieuwertje Kuijpers
Geopolitiek junkie. Statistiek-pieler. Niet geïnteresseerd in politieke poppetjes, wel in mechanismes die deze voortbrengen.
Gevolgd door 1160 leden