De Nederlandse krijgsmacht is een ‘beggars army’ geworden

Het wordt gekscherend wel eens de Haagse versie van de ‘managersreflex’ genoemd: ministers en hoge ambtenaren die niet verder willen — of vooral durven — kijken dan de eigen regeerperiode en lastige dossiers zo ver mogelijk vooruitschuiven, in de hoop politieke verantwoordelijkheid te ontlopen. Lastige dossiers worden behandeld als blauwe belastingenveloppen: als je ze zo lang mogelijk negeert, dan gaan ze misschien vanzelf weg. Zowel de militaire, politieke als ambtelijke leiding op het ministerie van Defensie heeft hier een handje van. Door drie ontwikkelingen te negeren krijgt het volgende kabinet — en met name de volgende minister — nog een zware dobber aan het überhaupt operationeel inzetbaar houden van onze krijgsmacht.

1: Vliegtuigen op de pof

Defensie liet in de jaarbegroting van 2016 weten dat er binnen het F-35-project (beter bekend onder de naam Joint Strike Fighter of JSF) per saldo een ‘negatiefverschiltussenbudgetenramingvan550miljoeneuro’ is. Op 75 miljoen euro aan btw-kosten na is dit te wijten aan de ongunstige dollarkoers ten opzichte van de euro. Let wel: hoewel het feitelijk gaat om een verkeerde koersinschatting van enkele centen, lopen de kosten hiervan al snel in de miljoenen. (Zie tabel hieronder. Bronnen: Algemene Rekenkamer 2015, 2016; ministerie van Defensie 2015, 2016; OECD 2016.)

Ondanks de waarschuwing van de Algemene Rekenkamer afgelopen januari aan het ministerie dat er onvoldoende inzage wordt gegeven in de gevolgen van de ongunstige dollarkoers voor het F-35-project — maar ook gelet op de (vooralsnog) evenzo ongunstige koers dit jaar — meent de minister van Defensie dat een ‘potje van 250 miljoen’ voldoende zal zijn om dit risico af te dekken. Toch is dit ‘potje’ niet bedoeld om valutarisico’s af te dekken; hiervoor werkt het ministerie van Defensie met zogeheten valutatermijncontracten. Door middel van dergelijke contracten wordt een vaste prijs afgesproken met de leverancier en kan Defensie berekenen hoeveel de transactie zal gaan kosten — ook al vindt deze plaats in de toekomst — zonder al te grote marges te moeten hanteren voor koerswisselingen. Door het handelscontract en valutatermijncontract tegelijkertijd aan te gaan, dekt Defensie zich volledig in tegen transactierisico’s. Op deze manier verzekert het ministerie zich van stabiele in- en uitgaven, omdat ze precies kan berekenen tegen welke wisselkoers de valuta zal worden geruild op het moment dat er moet worden betaald.

Hoewel het feitelijk gaat om een verkeerde koersinschatting van enkele centen, lopen de kosten al snel in de miljoenen

Het probleem bij de F-35 is dat deze niet in één keer wordt aangeschaft, maar in delen. Dit zorgt onherroepelijk voor fluctuaties in het budget, als dit wordt opgesteld voor een periode waarbinnen meerdere valutatermijncontracten worden aangegaan. Desondanks meldde het ministerie van Defensie in 2011 aan de Tweede Kamer: ‘Van een buffer voor de dollarkoers is geen sprake.’ Normaal gesproken wordt Defensie met langdurige investeringsprojecten gecompenseerd voor een verslechterende koers, alleen is dat in dit geval niet toegestaan omdat het kabinet Rutte II het budget taakstellend heeft geformuleerd. Het mag niet meer dan 4,5 miljard euro aan investering kosten, en niet meer dan 270 miljoen euro aan exploitatie.

Dit betekent dus onherroepelijk dat niet alleen de euro-dollarkoers een punt van zorg wordt (door de versnippering in valutatermijncontracten), maar dat gelet op de huidige koers het ministerie rekening moet gaan houden met minder toestellen. Toch zijn 37 toestellen het minimale aantal wat Defensie nodig heeft om de huidige taken uit te kunnen (blijven) voeren.

Ook mag de minister geen gebruik maken van andere ‘potjes’ om valutarisico’s mee af te dekken. Los van de vraag of het mag of niet: de Algemene Rekenkamer (ARK) kon desgevraagd niet bevestigen of dit potje van 250 miljoen daadwerkelijk voldoende zal zijn om het valutarisico af te dekken. Zij monitort financiële verantwoording van ministeries, maar gaat niet ‘voor de troepen uit rekenen’. Toch wijst de woordvoerder van de ARK, Joost Aerts, er op dat het ministerie niet zomaar mag schuiven met potjes die daar niet voor zijn bedoeld.

Afgezien van een poging tot geschuif met potjes, lijkt de minister van Defensie ook graag te schuiven met politieke verantwoordelijkheid. Want hoewel de ongunstige wisselkoers vooral in begrotingsjaar 2017 merkbaar zal worden, zullen in deze kabinetsperiode al de eerste verplichtingen worden aangegaan voor de drie series van acht toestellen. Deze worden geleverd in de jaren waar heteffectvandedollarkoershetgrootstis, namelijk van 2019 tot en met 2021. Kortom: het huidige kabinet schaft de eerste drie series gedeeltelijk op de pof aan.

2: Missies op de pof

Naast materieel worden er ook zo nu en dan missies op de pof uitgevoerd: de missie tegen IS in Irak (en sinds enkele maanden in Oost-Syrië)  is hier een goed voorbeeld van. Zo trok minister Dijsselbloem (Financiën) 150 miljoen euro uit voor de missie in 2014, die destijds volgens de regering maar zes tot twaalf maanden in beslag zou nemen. Het kabinet had destijds echter nog maar 30 miljoen euro te besteden en kwam dus 120 miljoen te kort. Dit tekort werd gedekt, zo bleek uit de Artikel 100 brief van september 2014,  door ‘middelen uit latere jaren naar voren te halen middels een kasschuif’. Het gaat precies om de jaren waarin volgens de Algemene Rekenkamer de negatieve effecten van de dollarkoers op de jaarbegrotingen voelbaar zullen worden: 2017 tot 2019.

De minister mag geen gebruik maken van andere ‘potjes’ om valutarisico’s mee af te dekken

Daarnaast kosten de F-16-vluchten in Irak en Oost-Syrië trainingsuren voor Nederlandse luchtmachtpiloten. Diverse bronnen binnen de Luchtmacht bevestigen echter dat deze problematiek al speelt sinds de Nederlandse deelname aan de missie in Afghanistan, en dat het huidige beleid de bestaande problemen alleen maar verergert. Zo zijn vlieguren naar beneden geschroefd (tot zelfs beneden de geldende NAVO-norm van 180 uur) en is er al enige tijd een zeer beperkt aantal toestellen (soms zelfs niet één toestel) beschikbaar voor training. Hierdoor zijn Nederlandse F16 piloten niet altijd volledig inzetbaar. Zo dient men meerdere taken met hetzelfde vliegtuig uit te kunnen voeren (bijvoorbeeld bombardementen en luchtgevechten) maar door gebrek aan trainingscapaciteit wordt er simpelweg niet altijd meer geoefend.

Toch wil de Nederlandse politiek ondanks de beperkte middelen graag haar steentje bijdragen op internationale missies. Tegelijkertijd zet ze deze missies in om alsnog zoveel mogelijk het minimaal benodigde aantal trainingsuren te halen. Gevolg: cheerleader-operaties. Meevliegen, hooguit boven de actie hangen en zelf sporadisch meedoen. ‘De pompoms gingen nog net niet mee,’ aldus een bezorgde luchtmachtbeambte over de missies in de beginperiode van de Nederlandse inzet in Afghanistan en later Libië. Zo vlogen onze F-16’s gedurende de interventie in Libië alleen mee in de pool voor mogelijke gevechtshandelingen (zogeheten air-to-air-roll). Tot luchtgevechten kwam het echter niet. Het Libische regeringsleger onder leiding van president Khadaffi was immers niet zo gek om zijn weinige jachtvliegtuigen in te zetten tegen de overweldigende Navo-macht. Resultaat: Nederlandse vliegers die zich stierlijk verveelden en coalitiepartners die vooral er voor zorgden dat de Nederlanders ze zo weinig mogelijk ‘voor de voeten vlogen’. Uiteraard werden deze vlieguren wel opgeteld bij de jaarlijkse vlieguren onder het mom van het ‘trainingsprogramma’. Door een extra tekort aan trainingscapaciteit als gevolg van de deelname aan de missie tegen IS in Syrië en Irak (waar wel sprake is van serieuze inzet) raakt de professionele uitholling van de luchtmacht in een stroomversnelling.

3: Loyaliteit op de pof

Intussen hebben militairen de afgelopen jaren op missie vaak te maken gekregen met ontbrekende basisbenodigdheden: schoenen, scherfvesten, overalls in woestijnkleur, jassen — noem het maar op en het ontbreekt. Soms moeten militairen op missie bij de coalitiepartners bedelen om spulletjes. Het levert de Nederlandse krijgsmacht de weinig charmante bijnaam beggars army op. ‘Het speelt echt op het gevoel nu,’ aldus een landmachtofficier. ‘Toen ik begon was ik trots, wilde ik veel geven en werd ik niet alleen betaald in geld maar ook in plezier, trots en plichtsbesef. Nu is het voornamelijk loon. Veel jonge, ambitieuze mensen zie je toch om zich heen kijken naar iets anders.’ ‘Je merkte al tijdens Afghanistan dat een kleine operatie eigenlijk niet vol te houden was, zoals nu ook het geval in Irak en Syrië,’ voegt iemand van de Luchtmacht toe.

Het personeel is gedemotiveerd. Militairen zien op dagelijkse basis dat de krijgsmacht volledig is uitgehold, maar horen ondertussen bezuinigende ministers praten over tekort aan draagvlak voor Defensie. Wie neemt het op voor onze militairen?

De militaire bonden hebben de afgelopen jaren meerdere malen aan de bel getrokken, maar ook zij hebben een flinke klont boter op hun hoofd als het gaat om personeelsexploitatie. De afgelopen jaren hebben zij zich met name ingezet voor loonsverhoging en behoud van gunstige arbeidsvoorwaarden. Ook deze heilige huisjes moeten ergens van worden betaald. Zo mogen militairen vanaf 57 jaar (en burgerpersoneel vanaf 60 jaar) één of twee dagen minder werken, en dit kost hen slechts 5 respectievelijk 10 procent van het loon. Hoewel de pensioenleeftijd is opgeschoven naar 67, is deze leeftijd bij Defensie dus niet meegegaan. Resultaat: in tijden van schaarste stijgen de personeelskosten op sommige vlakken onevenredig. Wat Defensie als organisatie daarvoor terugkrijgt, laat zich raden. Een oudere bovenlaag (met zeer kleine kansen op de arbeidsmarkt) blijft rustig zitten waar ze zit, maar jonge talenten weten niet hoe snel ze moeten wegwezen.

Soms moeten militairen op missie bij de coalitiepartners bedelen om spulletjes

De meeste commandanten trekken hooguit hun mond open over de deplorabele staat van onze krijgsmacht zodra ze vertrekken. Voor hogere officieren is eerder aan de bel trekken niet zo slim, carrière-technisch gezien, aangezien dit vaak betekent dat je kritiek moet geven op je voorganger — je huidige baas. Binnen Defensie staat ‘positief opvallen’ niet zelden gelijk aan ‘zo weinig mogelijk gezeik opleveren’. Hierdoor kiest een deel eieren voor zijn of haar geld en blijft vooral mooi weer spelen. Uitzonderingen op deze regel zijn de huidige Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp, en de commandanten Rob Verkerk (Marine) en Mart de Kruif (destijds Landmacht) die meerdere malen de media hebben opgezocht in een poging de ernst van de situatie ter sprake te brengen. Toch kun je een noodklok niet te vaak luiden, want ook die verliest op een gegeven moment haar kracht.

De minister probeert harde keuzes zo veel mogelijk uit te stellen en hanteert daarbij de zogeheten ‘kaasschaaf-methode’. Overal een beetje vanaf, in de hoop dat zij (of haar opvolger) dit weer kan opbouwen zodra er meer geld naar Defensie gaat. Toch komt ook hier ooit een einde aan: zo is 2017 niet alleen het jaar dat de dollarkoers-kosten van de JSF en de operatie in Irak op de stoep staan, maar tevens het jaar dat er besloten moet worden over vervanging van onderzeeboten en de M-fregatten. Aangezien het ministerie vooral over dit laatste de kaken stijf op elkaar houdt en nog niet de zogeheten ‘behoeftestelling’ heeft geformuleerd (waarin zij uiteenzet wat zij nodig heeft), blijven de M-fregatten wel uit de politieke wind, maar is het vervangingstraject al met een jaar vertraagd voordat het überhaupt begonnen is. De minister heeft al aangegeven op de VVD-lijst voor de volgende verkiezingen te willen, en gaf onlangs aan dat er enkele miljarden bij moeten voor Defensie.

Desalniettemin concurreren ook hier electorale belangen met het belang van onze krijgsmacht. De minister weet als geen ander dat tijdens verkiezingen maar twee zaken belangrijk zijn voor het partijprogramma: het moet CPB-proof zijn (iedereen wil natuurlijk de ‘banenkampioen’ zijn) en KiesWijzer-proof (je past je programma dus qua formuleringen zodanig aan dat je een hogere kans hebt om als stemadvies uit de bus te komen). De crux voor Defensie zit ’m met name in het eerste: Defensie wordt in de berekeningen van het CPB gezien als kostenpost en iets wat ‘banen kost’. Vrede en veiligheid zijn namelijk niet of nauwelijks monetair uit te drukken, dus hiervan draaien de abacus-ambtenaren van van CPB op slot. Gevolg: wil de VVD de verkiezingen winnen als banen wederom de inzet zijn van de campagne, dan wordt het heel verleidelijk om de eis van miljarden extra naar Defensie in te slikken.

De can do-mentaliteit is iets om trots op te zijn tijdens een missie, maar is onverantwoordelijk in aanloop naar een missie

Dat ‘iemand’ ‘iets’ moet doen, zoveel is duidelijk. Dat elkaar verwachtingsvol aankijken niet de beste tactiek is, hebben de afgelopen vijftien jaar wel bewezen. De ambtelijke en militaire bovenlaag binnen de organisatie dient ook de hand in eigen boezem te steken. Door jarenlang missies bij elkaar te ‘MacGyveren’ met een oude stofzuigerzak en een rol plakband, is het beeld ontstaan dat Defensie ook niet meer nodig heeft dan een oude stofzuigerzak en een rol plakband. Die can do-mentaliteit is iets om trots op te zijn tijdens een missie, maar is onverantwoordelijk en onverdedigbaar in aanloop naar een missie. Voor wat betreft de politieke leiding: indien de krijgsmacht, toch een wezenlijk onderdeel van de liberale nachtwakerstaat, de minister en de premier daadwerkelijk aan het hart gaat, dienen zij de ideologische daad bij het electorale woord (‘orde op zaken’) te voegen. Je kunt niet bij de Amerikanen blijven bedelen om jassen en schoenen.