Belastingaangifte doen, geld overmaken, overstappen op een andere zorgverzekeraar: anno 2022 zijn er veel zaken die Nederlanders online kunnen regelen. Nog niet in dat rijtje staat het oprichten van een besloten vennootschap (bv). Daar is nog altijd een fysiek bezoek aan een notaris voor nodig.

Ouderwets, vinden de regeringen van de 27 lidstaten van de Europese Unie. Zij gaan in juni 2019 akkoord met een voorstel van de Europese Commissie om het volledig online oprichten van een bv mogelijk te maken. De landen spreken af dat ze dit uiterlijk 1 augustus 2021 regelen. De landen die meer tijd nodig hebben, mogen een jaar uitstel vragen. Nederland doet dat. Maar ook dat extra jaar blijkt niet genoeg.

De techniek is het probleem niet. De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) heeft een platform ontwikkeld voor notarissen die de digitale oprichting van een bv willen aanbieden. Maar het is regering en parlement niet gelukt om voor de deadline van 1 augustus 2022 het Burgerlijk Wetboek aan te passen. De plenaire behandeling in de Tweede Kamer staat gepland voor februari 2023. ‘Hiermee schuift de invoeringsdatum naar verwachting door naar zomer 2023,’ voorspelt de KNB.

Invloed op leven van alledag

De vertraging in de uitvoering van de richtlijn over deze Europese afspraak staat niet op zichzelf. Nederland heeft een structureel probleem met het op tijd omzetten van Europese richtlijnen naar nationale wetgeving. 

Dat is meer dan een administratieve faux pas: Europese richtlijnen hebben invloed op het leven van alledag. Het recht om binnen veertien dagen je bestelling bij een webshop zonder reden terug te sturen, regels over de veiligheid van speelgoed, dat weggooirietjes niet meer van plastic zijn gemaakt; het komt allemaal voort uit EU-richtlijnen. 

De vrijblijvend klinkende naam – in de Van Dale gedefinieerd als ‘aanwijzing voor te volgen gedrag’ – is bedrieglijk (zie kader ‘Zo oud als het Verdrag van Rome’). Een richtlijn bevat regels die elke EU-lidstaat moet invoeren door nationale wetgeving aan te passen. Nederland ging hier in 1957 mee akkoord door het Verdrag van Rome te tekenen.

Een vertraging in dat proces kan heel concrete gevolgen hebben, zoals bij de te late reactie op de richtlijn over klokkenluiders. Een Nederlandse omzettingswet moet de bestaande Wet Huis voor klokkenluiders vervangen. ‘De [Europese] richtlijn beschermt klokkenluiders beter dan de Nederlandse wet,’ zegt Albert Roele, woordvoerder van het Huis voor klokkenluiders. 

Zo hoeft een klokkenluider die is ontslagen na het melden van een misstand in een gerechtelijke procedure niet meer te bewijzen dat het ontslag het gevolg is van die melding. De werkgever moet juist bewijzen dat het ontslag niets te maken had met de melding. Roele: ‘De bewijslast wordt omgedraaid.’ Verder geeft de richtlijn, eenmaal omgezet, ook bescherming aan onder meer zzp’ers en stagiairs.

Lidstaten moesten de richtlijn uiterlijk 17 december 2021 omzetten. Maar bijna een jaar later zijn Nederland – en nog zestien andere lidstaten – daar nog altijd niet mee klaar. Dat is vooral vervelend voor klokkenluiders in de private sector. Stel: je bent zzp’er, je hebt na december 2021 een misstand bij een opdrachtgever gemeld, die je vervolgens aan de kant zet. In Nederland heb je nu dan gewoon pech, terwijl je in een vergelijkbaar geval in lidstaten als Cyprus of Denemarken, waar de richtlijn wel is omgezet, veel beter beschermd was geweest tegen dergelijke represailles.

57 procent is te laat

De vertraging bij het omzetten van de klokkenluidersrichtlijn is geen uitzondering, blijkt uit overzichten die de minister van Buitenlandse Zaken elke drie maanden naar de Tweede Kamer stuurt. In die kwartaalrapportages staat vermeld van hoeveel richtlijnen Nederland de deadline had gemist.

In 2021 moest Nederland 67 Europese richtlijnen in nationale wetgeving omzetten. Uit een analyse van Follow the Money blijkt dat dit vorig jaar in meer dan de helft van de gevallen (bijna 57 procent) te laat gebeurde. 

Daarmee keren oude tijden terug voor Nederland. Toen Ellen Mastenbroek, thans hoogleraar European Public Policy aan de Radboud Universiteit, in 2007 promoveerde, beschreef ze te late omzetting al als een ‘hardnekkig’ probleem. Ook de Algemene Rekenkamer beschreef het, in 2008, als een ‘continu en al decennia durend probleem’. 

Destijds zag de Rekenkamer nog ‘een lichte verbetering’: het percentage te laat geïmplementeerde richtlijnen was aan het dalen. Het onderzoek van Follow the Money toont echter aan dat die dalende trend niet blijvend was.

Sommige richtlijnen zijn al meer dan een jaar vertraagd, een enkele richtlijn al bijna twee jaar. De grootste vertraging in het afgelopen decennium betrof een richtlijn die vereiste dat Nederland een APK-plicht invoert voor landbouw- en bosbouwtrekkers die sneller dan 40 kilometer per uur kunnen. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat moest de wet uiterlijk in mei 2017 aanpassen, maar slaagde daar pas eind 2020 in: ruim 1200 dagen te laat.

Volgens de meest recente stand van zaken (per 1 oktober 2022) bedraagt de achterstand veertien richtlijnen. Het goede nieuws is dat sinds het kwartaal daarvoor vijf richtlijnen zijn geïmplementeerd, maar het slechte nieuws is dat er weer twee nieuwe overschrijdingen bij zijn gekomen. Daarbij zijn er nieuwe deadlines op komst die gemist dreigen te worden. De komende twee jaar moet Nederland 43 richtlijnen verwerken. Slechts bij vijf ligt het verantwoordelijke ministerie op schema.

Voor elke weggewerkte richtlijn komt er weer een nieuwe overschrijding bij, als een volle inbox die maar niet leeg wil raken

Kabinet na kabinet zegt dat de achterstand terugdringen naar nul het doel is. Als de overheid langdurig treuzelt bij het omzetten van richtlijnen kan het Hof van Justitie boetes en dwangsommen opleggen. Voor Nederland geldt een vaste minimumboete van 3 miljoen euro per richtlijn. Tot nu toe wist Nederland zo’n boete te ontlopen, maar ‘het risico op een boete, mocht een richtlijn niet tijdig geïmplementeerd worden, blijft natuurlijk bestaan,’ zegt het ministerie van Buitenlandse Zaken desgevraagd. 

Follow the Money bekeek alle kwartaalrapporten sinds 2010 en ontdekte dat het de afgelopen twaalf jaar nog geen enkele keer is gelukt om de achterstand helemaal weg te werken. De stapel om te zetten richtlijnen is net een volle inbox die maar niet wil leegraken: telkens wanneer in een kwartaal enkele richtlijnen zijn weggewerkt, zijn er weer nieuwe termijnoverschrijdingen bijgekomen. 

De verwerkte gegevens laten goed zien dat het probleem de afgelopen tijd weer is toegenomen. De kwartalen in 2021 en 2022 behoren tot de slechtste in een decennium.  

Mendeltje van Keulen is lector Changing Role of Europe aan De Haagse Hogeschool en (co-)auteur van boeken over de rol van Nederland in de EU. Van Keulen was van 2011 tot 2018 griffier van de commissie Europese Zaken in de Tweede Kamer. Een belangrijke oorzaak van vertragingen bij richtlijnen is dat de overheid niet goed vooruit plant. De grafiek bevestigt volgens Van Keulen dat er in Brussel rustigere en drukke wetgevende periodes zijn, waarmee ministeries rekening kunnen houden. ‘Er zit echt een golfje in,’ zegt Van Keulen. 

‘Wetgevingsambtenaren in Den Haag hebben vaak geen idee wat er uit Brussel komt’

Een andere oorzaak is een gebrek aan coördinatie tussen de Nederlandse diplomaten die in Brussel aan EU-wetgeving werken, en de ambtenaren die een richtlijn moeten omzetten naar een Nederlandse wet. Van Keulen: ‘Wetgevingsambtenaren in Den Haag hebben vaak geen idee wat er uit Brussel komt. Verrassing – en dus ongeplande aanpassingsdruk – kunnen de vertraging verklaren. Terwijl je zo’n richtlijn drie of vier jaar van tevoren ziet aankomen.’

Inderdaad gaan er vaak meerdere jaren aan onderhandelingen tussen Commissie, Europees Parlement en de lidstaten vooraf. Neem een richtlijn met regels voor financiële dienstverleners, bedoeld om terrorismefinanciering en witwassen te voorkomen. Het ministerie van Financiën moest deze richtlijn uiterlijk op 10 januari 2020 omzetten. Dat lukte pas op 2 mei 2022. Maar deze richtlijn kwam niet pardoes uit de lucht vallen: de Commissie maakte het voorstel al op 5 juli 2016 bekend, vervolgens kwamen er onderhandelingen en sinds 30 mei 2018 staat de definitieve versie van de richtlijn in het Publicatieblad van de EU.

Vier verklaringen

Welke oorzaken zien de ministeries die verantwoordelijk zijn zelf voor de vertragingen? Follow the Money vroeg elk ministerie naar de aanpak van het omzetten van richtlijnen en de redenen van het consequente oponthoud. De ministeries besloten hun reacties op onze vragen te coördineren, waardoor we in meer of mindere mate identieke antwoorden ontvingen. 

Grosso modo komen de ministeries met vier redenen ‘voor het niet halen van de implementatietermijn’, op een rijtje gezet door een woordvoerder van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Opvallend aan de verklaringen van de ministeries is dat het meestal gaat om omstandigheden die Den Haag zelf (mede) heeft veroorzaakt. 

De eerste reden is de lengte van die termijn zelf. Volgens het ministerie kost het maken van een wet gemiddeld 24 maanden en is de termijn voor een richtlijn meestal achttien maanden. Dat klopt niet helemaal, maar zelfs met meer tijd beschikbaar, is dat niet altijd genoeg. EZK had bijvoorbeeld dertig maanden om de richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen om te zetten – deadline 30 juni 2021 – maar slaagde daar alsnog niet in.

De verantwoordelijke ministers hebben zelf ja gezegd tegen de termijnen waarbinnen richtlijnen wetten moeten worden

Bovendien is de lengte van die termijn niet iets dat door een anonieme technocraat wordt opgelegd, maar waar de verantwoordelijke ministers zelf ja tegen hebben gezegd. ‘De lidstaten zijn nauw betrokken bij de totstandkoming van een richtlijn,’ zegt Ton van den Brink, hoogleraar EU wetgevingsvraagstukken aan de Universiteit Utrecht. 

Richtlijnen komen er alleen als een meerderheid van de lidstaten het Commissievoorstel goedkeurt. Lidstaten kunnen de voorgestelde implementatietermijn tijdens de onderhandelingen wijzigen – en dat gebeurt ook. 

De Commissie wilde dat een richtlijn met nieuwe regels voor de elektriciteitsmarkt zou worden omgezet in twaalf maanden; de energieministers maakten daar achttien maanden van. Van den Brink: ‘Als je dan achteraf zegt: het is toch niet gelukt, is dat toch een beetje ongelukkig. Dat is dan een foute inschatting geweest van het werk dat het kost om de richtlijn te implementeren.’

‘Nationale extra’s’ toevoegen

De EU-landen hebben niet alleen invloed op de omzettingsperiode, maar ook op de inhoud.  De tweede genoemde verklaring voor vertragingen – dat richtlijnen die ‘inhoudelijk complex’ zijn, om meer uitwerking en tijd vragen – is dan ook niet echt een goed excuus. Lidstaten zitten er zelf bij wanneer ze over die complexe richtlijnen stemmen.

De derde verklaring uit Den Haag is dat Europese verplichtingen vaak vermengd worden met ‘nationale beleidswensen’. Dan wil een minister of de Tweede Kamer bij de omzetting van een richtlijn ook meteen iets wettelijk regelen dat alleen Nederlandse politici willen. 

Dit heeft het kabinet al sinds 2005 verboden. Het toevoegen van ‘nationale extra’s’ aan wetsvoorstellen waarmee Europese richtlijnen worden omgezet, mag niet. Toch doen ministeries het nog steeds, zoals onlangs met Europese afspraken over verkeersveiligheid. 

Het argument ‘te weinig ambtenaren’ is vreemd, aangezien ministeries zeggen niet bij te houden hoeveel capaciteit het kost om richtlijnen om te zetten

De vierde, laatste verklaring van het ministerie van EZK is dat vertragingen het gevolg zijn van een ‘gebrek aan prioriteit en capaciteit bij departementen en Tweede Kamer’. Volgens EZK komt het voor dat een verantwoordelijk ministerie ‘te weinig ambtelijke capaciteit heeft’ voor de omzetting van richtlijnen. ‘Dit is wel het allerzwakste argument,’ zegt Van den Brink. Nederland heeft immers de Europese verdragen getekend en daar hoort bij dat Europese regels op tijd en degelijk worden overgenomen. 

Tegelijk is het ook een beetje vreemd dat de regering komt met het argument over ‘te weinig ambtenaren’, omdat ministeries tegen Follow the Money óók zeggen dat ze niet bijhouden hoeveel ambtelijke capaciteit het eigenlijk kost om richtlijnen om te zetten. 

Wetgeving duurt langer

Tot slot de opmerking over de Tweede Kamer. Richtlijnen waar een minister in Brussel mee heeft ingestemd, moeten zoals gezegd in nationale wetgeving worden omgezet. Als dat via een Algemene Maatregel van Bestuur gebeurt, kan een ministerie dat zelf, maar als het gaat om een wet, moeten Eerste en Tweede Kamer akkoord gaan. Volgens EZK hebben deze ‘geen standaardreflex dat implementatie [van EU-richtlijnen] een snelle behandeling vergt’.

Oud-griffier Mendeltje van Keulen moet lachen om die formulering. ‘Dat herken ik wel,’ zegt ze. ‘Er is geen mechanisme in de Tweede Kamer dat regelt dat een omzettingswet sneller wordt behandeld dan andere wetgeving.’ 

Tegelijk is het wijzen naar het parlement iets te gemakkelijk. Zie de omzetting van een richtlijn over het in het kader van terrorismebestrijding verzamelen van persoonsgegevens van mensen die met het vliegtuig reizen. Het ministerie van Justitie en Veiligheid stuurde het relevante wetsvoorstel in januari 2018 naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer ging pas in maart 2019 akkoord. Van den Brink: ‘Veertien maanden, dat is wel lang.’ Maar het ministerie was zelf óók laat: het wist al sinds april 2016 dat de richtlijn moest worden omgezet in mei 2018 en stuurde het wetsvoorstel pas vier maanden voor die deadline. 

Oude smoesjes

‘Een beetje gek,’ noemt Van den Brink het, dat de opgesomde redenen nog steeds dezelfde problemen veroorzaken: ‘Dit zijn geen inzichten van 2022, we weten al heel lang dat het zo werkt.’

Mastenbroek schreef al in 2007 in haar promotieonderzoek: ‘Er lijkt door de bank genomen geen echte politieke wil te bestaan om het probleem aan te pakken, al vormen sommige individuele bewindslieden een uitzondering.’ Aan die situatie is anderhalf decennium later weinig veranderd. Onderzoekers Herman Beun en Tibor Hargitai concludeerden onlangs dat het nauwelijks voorkomt dat een minister op het matje wordt geroepen vanwege een richtlijn die te laat wordt omgezet.

Het probleem is al heel oud, de geïdentificeerde oorzaken ook. Het kabinet erkent dat het een probleem is en wil het aantal vertraagde richtlijnen naar nul. Gaat de begin dit jaar aangetreden coalitieregering iets anders doen dan voorgangers?

Het kabinet-Rutte IV heeft ‘geen nieuwe aanpak voor het implementeren van richtlijnen vergeleken met eerdere kabinetten’. Wat het kabinet dan wel heeft gedaan? Het ‘geldende beleid’ is ‘opnieuw onderstreept en intern onder de aandacht gebracht.