Hugo de Jonge tijdens een rondleiding op een bouwplaats in zijn nieuwe functie als minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in kabinet Rutte-IV.

Ruimte is een schaars goed in Nederland. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? Lees meer

We willen natuur en recreatie, maar er moeten ook woonwijken en energiecentrales worden gebouwd. De stikstofcrisis dwingt tot het maken van scherpe keuzes. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? En wie delft het onderspit? In dit dossier trekt Follow the Money het land in om dat te onderzoeken.

In de strijd om openbare ruimte gaat het vaak om ontwikkelingen waar veel (belasting-)geld mee gemoeid is. Bij wie komt dit geld terecht? Wordt het in dienst van de samenleving besteed? Het is regelmatig moeilijk te controleren. Bovendien is de openbare ruimte van ons allemaal: hoe meer die onder druk komt te staan, des te belangrijker het is om een vinger aan de pols te houden hoe deze wordt ingericht.

33 artikelen

Hugo de Jonge tijdens een rondleiding op een bouwplaats in zijn nieuwe functie als minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in kabinet Rutte-IV. © Lex van Lieshout / ANP

Aanpak woningnood op drijfzand: plannen voor 1,2 miljoen nieuwe woningen gebaseerd op wensdenken

Nederlandse gemeenten hebben gezamenlijk plannen voor 1,2 miljoen nieuwe woningen, blijkt uit onderzoek van Cobouw en Follow The Money. Of gemeenten deze woningen ook echt op de ingetekende plaatsen en binnen de vastgelegde tijd kunnen bouwen, is echter zeer de vraag. Hun bouwplannen staan bol van onzekerheden en landelijk overzicht ontbreekt. Dat maakt de aanpak van woningnood door het kabinet Rutte IV wankel.

Dit stuk in 1 minuut
  • Nederlandse gemeenten willen in totaal 1,2 miljoen woningen bijbouwen. Vooral in en rond Amsterdam wordt er de komende decennia veel gebouwd.
  • Den Haag veronderstelt dat deze woningbouwplannen afdoende zijn om aan de toekomstige woningvraag te voldoen. Dat klopt niet, want de data geven een vervormd beeld. 
  • Provincies en gemeenten tellen zonder overeenstemming en op verschillende manieren hun plannen mee. Bovendien dreigt een fors deel van de geplande 1,2 miljoen woningen niet snel genoeg van de grond te komen. 
  • De nieuwe minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), Hugo de Jonge vaart daardoor deels met oogkleppen op. Zijn voorganger, Kajsa Ollongren, sloeg initiatieven voor openbare overzichtskaarten in de wind. 
  • Cobouw, Follow the Money en DataBewijst vroegen alle uitbreidingsplannen van alle Nederlandse gemeenten op om dit landelijk overzicht te maken.
Lees verder

Aan ontwerptafels wordt druk gewerkt aan voldoende woningbouwplannen om het woningtekort in Nederland op te lossen. Om de woningnood op te lossen, zijn de komende jaren bijna een miljoen woningen extra nodig. Om te zien hoeveel woningen gemeenten willen bouwen en waar, vroegen Cobouw, Follow the Money en analisten van DataBewijst alle bouwplannen van alle gemeenten in Nederland voor de komende vijftien jaar op. Hieruit blijkt dat bij elkaar 1,2 miljoen woningen op de planning staan. 

Voor ongeveer een derde van deze woningen, 400.000, bestaan zogenoemde ‘harde plannen’: plannen die min of meer vaststaan. Twee derde van de planning (800.000 woningen) is minder zeker. In absolute aantallen worden de meeste huizen in de grote steden gebouwd, waar al veel mensen wonen en de nood hoog is. 

Het is daarom beter te kijken naar het aantal nieuwbouwplannen in vergelijking met het huidige aantal woningen in de gemeente, oftewel de woningvoorraad. Dan zien we dat er juist ook veel rond de steden wordt gebouwd.

Welke gemeenten breiden, volgens hun eigen plannen althans, relatief gezien het meeste uit? Hoe donkerder de kleur, hoe meer een gemeente bouwt ten opzichte van het bestaande aantal woningen. 

In Noord-Nederland staan de komende vijftien jaar relatief weinig extra woningen gepland. De gemeente Groningen wil de komende vijftien jaar ruim 13.000 woningen bijbouwen, een groei van bijna 12 procent ten opzichte van de huidige woningvoorraad. Smallingerland voorziet een groei van 4,2 procent extra woningen: ruim duizend.

Legenda

In Zuid-Nederland groeien de steden in Brabant aardig door, maar de rest van de provincie breidt minder sterk uit. Eindhoven denkt het aantal huizen met 13,4 procent uit te kunnen breiden tot ongeveer 2035. Best gaat daar met 27 procent overheen. Eersel heeft iets meer dan vierhonderd woningen op de planning staan, zo’n 4 procent van de huidige voorraad.

Aan de oostflank van de metropoolregio rond Amsterdam vindt de komende jaren een enorme bouwspurt plaats in Flevoland. In Lelystad staan nu ruim 33.000 woningen. Daar moeten de komende vijftien jaar 43.000 huizen bijkomen: meer dan een verdubbeling. Almere telt nu meer dan 85.000 woningen. Dat zijn er volgens de bouwplannen over tien jaar ruim 150.000. 

Ten zuiden van de hoofdstad bouwt de gemeente Ouder-Amstel de komende jaren een nieuwe woonwijk (De Nieuwe Kern) tussen station Amsterdam Duivendrecht en de Johan Cruijff Arena. Daarmee komen er in deze gemeente van iets meer dan zesduizend woningen 4500 huizen bij. 

Hoofddorp wil maar liefst 31.746 huizen toevoegen aan de bestaande 64.000. In de noordelijke metropoolregio zullen Beverwijk, Alkmaar en Heerhugowaard flink uitbreiden.

Goed, dat waren de cijfers per gemeente. Waar moeten die huizen concreet komen? Staan ze straks op dat nog lege weiland voor je huiskamerraam?

Hoewel veruit de meeste gemeenten daar geen openheid over geven, zijn voor sommige gebieden wel concrete locaties genoemd. Op deze kaart staan de locaties die het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) vorig jaar heeft verzameld op basis van beschikbare data van provincies. 

Legenda

Ook in dit overzicht valt Flevoland op, met grote bouwlocaties ten oosten en westen van Almere en ten zuiden van Lelystad.

Legenda

Ten westen van Amsterdam, bij het havengebied en in Noord staan tienduizenden huizen gepland. Opvallend is ook het grote aantal geplande woningen rondom Schiphol. 

Hieronder kun je zelf de kaarten doorzoeken.

Volgens de plannen verdubbelen Lelystad, Zuidplas (Zuid-Holland) en Ouder-Amstel in omvang. Sommige kleine gemeenten breiden ook fors uit, zoals het West-Friese Drechterland en de Beemster, dat inmiddels is gefuseerd met de gemeente Purmerend.

Gemeente

Groei tot en met 2035 ten opzichte van huidige voorraad (%)

Ouder-Amstel

130,4

Lelystad

130

Almere

74

Zuidplas

61,8

Beverwijk

59,5

Amsterdam

50,4

Haarlemmermeer

49,5

Drechterland

40,4

Beemster

38,8

Zaanstad

38,8

Ondanks dat in Rotterdam de laatste tijd opvallende woontorens verrijzen, wordt er de komende jaren relatief weinig in de stad gebouwd, het met de mond beleden ‘binnenstedelijk bouwen’ ten spijt. Dat gebeurt meer in nabijgelegen gemeenten als Zuidplas, Zoetermeer, Lansingerland en Delft. In Rotterdam zelf zijn er tot 2030 ruim 47.000 nieuwe woningen gepland, veel minder dan in Amsterdam (200.000). 

Het kabinet-Rutte IV wil de woningbouwproductie opschroeven naar 100.000 nieuwe woningen per jaar. Onderzoek door Cobouw en Follow The Money wijst uit dat van 2021 tot en met 2024 ruim 400.000 huizen op de planning staan. In de vijf jaar daarna staan er minstens 350.000 huizen gepland. 

Niemand heeft een overzicht van welke concrete bouwplannen realistisch zijn, of waar en wanneer woningen gebouwd worden  

Van nog eens 450.000 woningen die in gemeenten zijn gepland, is nog onduidelijk of die voor of na 2030 gebouwd worden. Of het kabinet hiermee de geambieerde aantal nieuwe woningen per jaar haalt is onzeker. In ieder geval lijken de plannen genoeg om de komende jaren fors meer te bouwen.

Toch moet minister Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Hugo de Jonge zich niet rijk rekenen. Hoewel deze data iets zeggen over de ambities van gemeenten, geven ze weinig garantie dat deze huizen er daadwerkelijk komen. Hoe dieper we graven, hoe troebeler de plannen worden. Niemand heeft een overzicht van welke concrete bouwplannen realistisch zijn, of waar en wanneer woningen gebouwd worden.  

Harde plannen, zachte plannen

Om overzicht te houden over het totale aantal woningbouwplannen, vraagt Den Haag de provincies twee keer per jaar de plancapaciteit op een rij te zetten. Elke provincie blijkt deze plannen anders op te tellen. Soms komen de perioden waarover wordt geteld niet overeen. Meestal trekken de provincies de  sloopplannen niet af van het totaal aantal plannen. In Rotterdam bijvoorbeeld gaat dat om duizenden huizen.

Het grootste probleem is dat onduidelijk is hoeveel concrete bouwplannen er zijn: omdat Den Haag en de provincies vage definities hanteren. Om in beeld te krijgen hoeveel woningen de komende jaren gebouwd worden, maken Rijk en provincies onderscheid tussen ‘harde’ en ‘zachte’ plannen. 

Hoe hard een plan ook is, de uitvoering is soms helemaal niet zeker

Harde plannen worden zo goed als zeker uitgevoerd. Zachte plannen niet. 56 procent, of ruim 240.000 van de geplande woningen tot en met 2024 is hard. Of een plan hard of zacht is, is een kwestie van interpretatie: deze begrippen zijn niet eenduidig.

In Noord-Holland denkt men er bijvoorbeeld anders over dan in Overijssel. In Noord-Holland is een plan hard als de gemeenteraad met een bestemmingsplan instemt. In Overijssel betekent ‘hard’ dat het bestemmingsplan onherroepelijk is

Sommige provincies maken zelfs helemaal geen onderscheid tussen tussen hard en zacht, zoals bij gemeenten in Friesland, Groningen, Drenthe, Overijssel en Limburg. 

Hoe hard een plan ook is, de uitvoering is soms helemaal niet zo goed als zeker. Zo stond een bouwplan voor bijna 1300 woningen tot enkele maanden geleden nog als ‘hard’ in de plancapaciteit van de gemeente Heiloo in Noord-Holland. Na jaren van voorbereiding stond oplevering vóór 2025 op de rails. Door een vernietigende uitspraak van de Raad van State is het project inmiddels gedegradeerd tot een zacht plan voor ergens na 2025.

Andersom lijkt het project Rijnenburg, een groot woningbouwplan voor 25.000 woningen bij Utrecht, in sneltreinvaart een hard plan te worden, dankzij een zin in het regeerakkoord van Rutte IV. Daarvoor was het niet eens een zacht plan, dus kwam het ook niet voor in de plannen die wij hebben opgevraagd.

Gemeentelijke beleidsmedewerkers die dagelijks met woningbouwplannen te maken hebben, stoeien met deze definitiekwestie. ‘Ik weet eigenlijk niet eens wat de definities van ‘hard’ precies zijn,’ merkt André Fictoor op, beleidsmedewerker Wonen in de regio rondom Heiloo. Zijn gemeenten tellen niet in alleen ‘harde’ en ‘zachte’ plannen. Dat voorschrift komt van de provincies, vertelt Fictoor. ‘Details over de status en voortgang van een plan kun je niet in dat format kwijt.’

Extra plannen

In Den Haag weten ze uit ervaring dat een deel van de plannen die provincies doorgeven nooit werkelijkheid worden. Van de harde plannen gaat ongeveer een kwart niet door, blijkt uit onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw. Voor zachte plannen ligt dat percentage hoger. Daarom maken de provincies 30 procent extra plannen voor nieuwe woningen dan nodig, om de uitval op te vangen. 

Op papier wordt dat overschot gehaald en komt het aantal woningen uit op de bijna 900.000, die nodig zijn in de periode 2021 tot en met 2030, concludeerde voormalig minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) in december vorig jaar.

‘Die gewilde productie van 100.000 nieuwe woningen per jaar kan nog een hele kluif worden’

Maar er zitten veel tegenvallers in deze plancapaciteit, waarschuwt woningbouwdeskundige Jos Feijtel. Feijtel werkt bij het Expertteam Woningbouw van het ministerie van BZK. Dit team adviseert gemeenten over woningbouwprojecten die in de knel zitten. Feijtel ziet vaak dat gemeenten een ambitieuze ‘boeggolf’ aan nieuwe woningen op de korte termijn plannen. ‘Men onderschat vaak hoe lang deze projecten kunnen duren.’

Hobbels op de weg zoals verontreinigde grond, een tekort aan mensen bij gemeenten, procedures bij de Raad van State en ontwikkelaars die een project niet rendabel krijgen, zorgen vaak voor vertraging. Gevolg: veel kortetermijnplannen schuiven toch naar de lange baan. ‘Die gewilde productie van 100.000 nieuwe woningen per jaar kan nog een hele kluif worden,’ voorspelt Feijtel. 

Feijtel durft het grootste deel van de zachte plannen, te realiseren voor 2025, gerust door te strepen. Dat zijn bijna 190.000 woningen, volgens de opgevraagde cijfers. ‘De werkelijkheid leert dat het vaak langer dan twee jaar duurt voor een plan tot realisatie komt. Als de woningen vóór 2025 gerealiseerd moeten zijn, moet de bouw uiterlijk 2023 starten. Dan blijft er krap een jaar voor de bestemmingsplanprocedure en de vergunningen over. Dat kan gewoon niet. Alleen bij hoge uitzondering verloopt dat vlekkeloos.’ 

Andere beleidsmedewerkers beamen dit. ‘Bij een gemeente met heel veel zachte plannen wordt een fors deel niet tijdig gerealiseerd,’ zegt Fictoor (Heiloo). Haarlem heeft bijvoorbeeld ruim 3400 huizen in zachte plannen opgenomen in de periode 2021-2024. Maar vanwege een tekort aan eigen bouwgrond is de gemeente afhankelijk van de medewerking – en snelheid – van andere grondeigenaren.

Regie losgelaten

Ook al liet voormalig woonminister Kajsa Ollongren de woningbouwplannen in harde en zachte plannen verdelen, het onderscheid vond ze zelf niet heel belangrijk. ‘Zachte plancapaciteit, harde plancapaciteit, uiteindelijk moet het gewoon omgezet worden in woningen. Dat is waar mensen op zitten te wachten,’ sprak ze in 2019 in de Kamer.

De vraag waar die woningen moeten komen, leek haar de eerste jaren als woonminister ook weinig uit te maken. Met de komst van Rutte I verdween ruimtelijke ordening uit het landelijke takenpakket en werd het een ondergeschoven kindje. In de jaren negentig nam de regering nog wel de touwtjes in handen om de woningnood op te lossen. Met de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, oftewel Vinex, werden tientallen grote nieuwbouwwijken uit de grond gestampt. 

Sinds 2004 is met de Nota Ruimte de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening overgeheveld naar provincies en gemeenten. Ook rijksinvesteringen in woningbouw liepen terug. Nog steeds wijst het Rijk geen bouwlocaties aan; het initiatief om te bouwen ligt bij gemeenten. Die maken woningbouwplannen op basis van de verwachte bevolkingsgroei. 

Sommige regio’s gaan echter moedwillig uit van de meest optimistische bevolkingsgroei, bleek eind 2021 uit onderzoek van Cobouw en Follow the Money. Daarmee krikken gemeenten en woonregio’s opportunistisch de woningbehoefte op, zoals te zien is aan het grote aantal bouwplannen in regio Zwolle en in Lelystad.

‘Een volledige plankaart voor Nederland is onontbeerlijk om vooruit te kunnen plannen’

Nu het woningtekort de laatste jaren uit de klauwen loopt, is de aandacht voor regie terug in Den Haag. Anderhalf jaar geleden introduceerde Ollongren de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), waarin het Rijk veertien gebieden aanwees voor grootschalige woningbouw en mobiliteit. Zoals de Metropoolregio Amsterdam, de Metropoolregio Utrecht, de Zuidelijke Randstad en Groningen. Via bouwsubsidies stimuleerde Ollongren deze en andere regio’s waar de woningnood hoog is. 

Echte regie is dit nog niet te noemen. Daarvoor is meer nodig. ‘Een volledige plankaart voor Nederland is onontbeerlijk om vooruit te kunnen plannen en centrale regie is noodzakelijk,’ stellen architect Ben van Berkel en voormalig wethouder van Amsterdam, Carolien Gehrels. Zij maakten vorig jaar een eerste versie van een planningskaart met de ruimtelijke opgaven tot 2050. Zo’n kaart is er nog niet. 

Noord-Holland is de enige provincie die de status van woningbouwplannen en projecten publiekelijk bijhoudt. Verder deed het College van Rijksadviseurs in 2018 ook een aanzet om tot een kaart te komen: De Nieuwe Kaart van Nederland. Die kaart, waarop je kunt inzoomen naar projecten en met gedetailleerde informatie over bouwplannen zoals het soort woningen, werd begin 2021 voor het laatst bijgewerkt. 

Francesco Veenstra, Rijksbouwmeester

De ruimtelijke ordening van Nederland vergt een verdere horizon dan het magische jaartal 2030

Ollongren omarmde deze initiatieven niet, maar kwam in juni 2021 met haar eigen kaart: de Nationale Woningbouwkaart. Op een landkaart ter grootte van een A4’tje geven bolletjes weer hoeveel woningen er ongeveer gebouwd worden per gemeente. Met de kaart monitort ze de voortgang van de woningbouwplannen tot en met 2030, schreef ze in oktober vorig jaar aan de Kamer. Projectontwikkelaars, zoals vereniging Neprom, vonden dat het de kaart aan diepgang ontbrak.

‘Zonde,’ zegt Rijksbouwmeester Francesco Veenstra over de doodbloedende ‘Nieuwe Kaart’ van zijn College van Rijksadviseurs. Met het oog op de groeiende bevolking denken Veenstra en andere architecten dat Nederland wederom niet genoeg plannen in de pijplijn heeft. ‘De ruimtelijke ordening van Nederland vergt een verdere horizon dan vasthouden aan het magische jaartal 2030.’

‘Ons advies is 2 miljoen woningen in te plannen, en in elk geval de planvorming zo op te zetten dat extra groei mogelijk is,’ zeggen architecten Van Berkel en Gehrels. Met een overmaat aan plannen blijf je volgens hen flexibel en kan Nederland blijven groeien.

Te veel eengezinswoningen

Bouwen gemeenten wel de juiste typen woningen? Tot en met 2035 bestaat 51 procent van de plancapaciteit uit eengezinswoningen, volgens onderzoeksbureau ABF Research. Van de huidige woningvoorraad is 64 procent een eengezinswoning. Zoveel eengezinswoningen erbij is te veel, vindt Veenstra. ‘Als we nu niet de goede keuzes maken over wat we gaan bouwen en wáár, zou het best kunnen dat we over een aantal jaar met een woningtekort voor andere doelgroepen kampen.’

1,2 miljoen geplande woningen zijn dus misschien niet genoeg om de toekomstige bevolkingsgroei en het woningtekort op te vangen. Vanwege het gebrek aan landelijk overzicht en de verschillende manieren waarop plannen worden geteld, zijn conclusies hierover onbetrouwbaar. Hugo de Jonge zal in zijn wittebroodsweken bij het ministerie VRO moeite hebben om uit te vogelen hoeveel woningen er precies gebouwd zullen worden.

Zijn de data die we aan het begin van dit verhaal presenteren, en waar je hieronder zelf in kunt grasduinen, dan nutteloos? Zeker niet. Lees ze vooral als een ambitie van je lokale overheid, maar houd in het achterhoofd dat er nog veel kan veranderen. 

Verantwoording

De komende tien jaar (2021 tot en met 2030) moeten er 892.000 woningen gebouwd worden, blijkt uit onderzoek van ABF Research in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken eind 2021. Gemeenten hebben gezamenlijk 1,2 miljoen woningen gepland tot en met 2035, blijkt uit ons onderzoek. Maar welke gemeente bouwt het snelst en welke blijft achter? 

Een landelijk overzicht van de woningbouwopgave is er tot op heden niet. Follow the Money en Cobouw wilden dat met dit onderzoek veranderen. Voor het onderzoek baseren we ons op bouwplannen die we hebben opgevraagd bij gemeenten en provincies. Soms ondervonden we weerstand. Enkele gemeenten wilden de gegevens in eerste instantie niet leveren, omdat projectontwikkelaars zich niet in de kaart wilden laten kijken. Een (dreiging met een) beroep op Wet openbaar bestuur (Wob) was meestal genoeg om ze over te halen. 

De cijfers uit ons onderzoek wijken iets af van de laatste inventarisatie van de plancapaciteit waarover ABF Research in december 2021 publiceerde. Statistisch gezien is er echter geen groot verschil met de cijfers die Follow the Money en Cobouw ophaalden eerder in het jaar. Er zijn in het ABF-onderzoek weliswaar in totaal 83.200 meer woningen gepland, maar volgens de ABF-onderzoekers komt dat met name doordat de eerdere meting een kortere periode betrof (2021 tot en met 2029, in plaats van 2030). Vooral in Noord-Brabant, Noord-Holland, Utrecht en Flevoland leidt die uitbreiding van de inventarisatieperiode volgens ABF tot meer plancapaciteit.

Om te bepalen welke gemeenten opvallend veel bouwplannen hebben, vergelijken we de plannen met het bouwtempo over een vergelijkbare periode. Om die vergelijking zuiver te houden, moesten we een aantal concessies doen. We zijn uitgegaan van de gemeenten van 2020, omdat we daar de meeste data over hebben. De herindelingen sindsdien kunnen we niet betrouwbaar verwerken in de plancapaciteit. Zo is er een gemeente gesplitst en opgegaan in vier buurgemeenten. 

Daarnaast levert het CBS data over de woningvoorraad voor de periode 2012-2020. Die data willen we vergelijken met de periode 2020-2030. We hebben daarom de CBS-data met twee jaar geëxtrapoleerd. Dat is geen ideale methode, maar levert wel een iets eerlijker vergelijking op. 

Op GitHub vind je een uitgebreide verantwoording en maken we de code en data voor dit verhaal beschikbaar.

Lees verder Inklappen

Met medewerking van Remy Koens (FTM), Cédric Broodman en Eline Theunissen (Data Bewijst)