Het lijkt in eerste instantie een schoolvoorbeeld van Europese samenwerking. Op 28 juni 2022 doen meer dan honderd Duitse en Luxemburgse rechercheurs een inval bij acht locaties van de Hyundai Motor Group in Duitsland en Luxemburg. De Zuid-Koreaanse automerken worden verdacht van emissiefraude. 

De Duitse politieagenten en onderzoekers van het Openbaar Ministerie (Staatsanwaltschaft) van Frankfurt am Main werken samen met collega’s van de Luxemburgse Kriminalpolizei. Het contact tussen de instanties ging via het in Den Haag gevestigde Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust).

De speurders nemen ‘communicatiedata, software en planningsdocumenten’ in beslag. Hyundai en Kia – beide onderdeel van de Hyundai Motor Group – zouden volgens het Frankfurtse OM tot 2020 meer dan 210.000 dieselvoertuigen op de markt hebben gebracht met ‘ontoelaatbare manipulatie-instrumenten’. Dat is het type software dat ook Volkswagen gebruikte en in de volksmond ‘sjoemelsoftware’ is gaan heten. Ook autobouwers van andere merken hebben deze sjoemelsoftware gebruikt, maar de Zuid-Koreanen bleven tot nu toe buiten schot.

Als deze auto’s inderdaad sjoemelsoftware bevatten, vervuilen ze de lucht meer dan EU-regels toestaan. De auto’s stoten dan meer stikstofoxiden (NOx) uit, wat schadelijk is voor de volksgezondheid en bijdraagt aan het probleem van stikstofdepositie. Omdat NOx zich niet aan grenzen houdt en auto’s op de grenzeloze Europese markt verhandeld worden, vraagt dit probleem bij uitstek om een Europese aanpak.

Niet geïnformeerd

Terwijl Eurojust vanuit Den Haag de Duitsers en Luxemburgers met elkaar in contact brengt, blijft een andere instantie 20 kilometer verderop in het ongewisse. De in Zoetermeer gehuisveste RDW moet het nieuws via de media vernemen, hoewel het logisch was geweest als de RDW over het onderzoek was geïnformeerd. In de jaren daarvoor keurde de RDW namelijk een deel van de dieselauto’s van Hyundai en Kia goed voor de Europese markt. Bovendien had de RDW al in 2016 en 2017 juist onderzoek gedaan naar het mogelijk gebruik van sjoemelsoftware (zie kader ‘Dieselgate en sjoemelsoftware: hoe zat het ook alweer?’) in dieselauto’s van Hyundai en Kia. Toen luidde de conclusie: er is niet gesjoemeld. 

Het nieuws over de inval in Duitsland en Luxemburg verbaasde Theo Eitjes, after-salesdirecteur van Hyundai Motor Netherlands B.V., dan ook zeer. Zijn bedrijf had vijf jaar geleden toch al uitvoerig aan de RDW uitgelegd dat het soort gesjoemel waar Volkswagen zich mee in had gelaten bij hen niet aan de orde was?

‘Wat er bij Volkswagen gebeurde, is dat de software van de auto zich aanpaste op het moment dat hij op de testbank reed. Daarvan zeggen we met zijn allen: dat kan echt niet,’ zegt Eitjes. ‘Bij ons was daar absoluut geen sprake van. Daar ben ik heilig van overtuigd. Dat past helemaal niet bij het bedrijf, dat doen we niet.’

De RDW was daar aanvankelijk nog niet gerust op. Na de bekentenis van Volkswagen ging de keurmeester op zoek naar mogelijke andere gevallen van sjoemelsoftware bij andere fabrikanten. De RDW selecteerde onder meer de Kia Optima voor een aantal uitgebreide onderzoeken op zijn testcentrum naast Lelystad Airport. Dat model is een sedan met een 1,7 liter viercilinder dieselmotor, in september 2011 door de RDW goedgekeurd voor de Europese markt.

Wanneer de RDW-medewerkers de test bij een lagere temperatuur herhalen, schiet de uitstoot omhoog

Voor deze generatie auto’s geldt een Europese norm van maximaal 180 milligram stikstofoxide per kilometer, maar tijdens een ritje op de testbaan in 2016 meet de RDW gemiddeld 951 milligram per kilometer. Hoe kon de uitstoot van de auto in het laboratorium onder de 180 mg/km blijven, maar was die op de testbaan zeker vijf keer zo hoog? 

De RDW meldt in een tussentijdse conclusie ‘afwijkend emissiegedrag’. Dat geldt niet alleen voor de Kia Optima, maar ook voor twee andere modellen Kia en een Hyundai – allemaal merken van de Hyundai Motor Group. Van deze auto’s gedragen de filtersystemen zich vreemd. 

Meer onderzoek is nodig. In het najaar van 2016 zetten RDW-onderzoekers de Kia Optima en de Kia Sorento op de rollenbank in een laboratorium in Duitsland. Eerst voeren ze de officiële EU-test uit. Ze stoken het laboratorium op tot boven de 25 graden Celsius. De Kia Optima komt uit op een gemiddelde uitstoot van 182 mg/km, een verwaarloosbare 2 mg boven de EU-norm. 

Wanneer de RDW-medewerkers de test herhalen, met als enige verschil dat de temperatuur in het lab onder de 20 graden Celsius is gedaald, schiet de uitstoot omhoog. De onderzoekers meten 1230 mg/km, bijna zeven keer zoveel als de EU-norm.

Verwijzing naar motorbescherming

In december 2016 nodigt de RDW de Hyundai Motor Group uit voor een gesprek op het kantoor in Zoetermeer. After-salesdirecteur Theo Eitjes moet daar met vier technische collega’s van Hyundai allerlei vragen van de RDW beantwoorden: Waarom reageert de auto of de computer op die manier? Wat is de invloed van temperatuur? Wat is de invloed van de rijstijl? Eitjes: ‘Om eerlijk te zijn gaat dat mijn kennis ruimschoots te boven. De ingenieurs die de auto’s hebben ontworpen, legden dat uit aan de technische mensen van de RDW.’

Na ‘meerdere gesprekken’ overtuigt Hyundai de RDW uiteindelijk: hoewel er software in de auto’s zit die de werking van het emissiefiltersysteem aanpast, betekent dit niet dat het bedrijf heeft gesjoemeld. ‘Bij lagere temperaturen zijn de systemen minder effectief,’ vat Eitjes het samen. In de woorden van de RDW: ‘Het systeem is zodanig afgesteld dat deze [sic] binnen een temperatuurbereik van 0 tot 30°C [..] wordt gemoduleerd om de motor te beschermen tegen vervuiling.’

Die verwijzing naar motorbescherming is hun redding. Hoewel de Europese regels stellen dat de uitstoot ‘onder normale gebruiksomstandigheden’ gefilterd moet worden, kent de wet ook een uitzonderingsclausule, die stelt dat het gebruik van een zogeheten manipulatie-instrument is toegestaan als dat nodig is om de motor te beschermen. 

In die tijd accepteren de RDW en andere autoriteiten nog alle gebruik van dergelijke software als aannemelijk is gemaakt dat die nodig is om de motor te beschermen – ook als betere technieken voorhanden zijn. Pas eind 2020 heeft het Hof van Justitie die interpretatie verworpen (zie kader ‘Motorbescherming’).

In de zomer van 2017 is nog geen sprake van nieuwe interpretaties en de RDW sluit het dossier voor Hyundai en Kia. In Seoul kunnen ze opgelucht ademhalen.

Eind juni dit jaar komt, totaal onverwacht, het nieuws uit Duitsland en Luxemburg over de grootschalige inval.

Dat bezorgt niet alleen het Zuid-Koreaanse bedrijf kopzorgen, maar het zet ook de conclusies van de RDW uit 2017 in een ander licht. Heeft de RDW toen een dader door hun vingers laten glippen? Of zijn de Duitsers een ander vergrijp op het spoor gekomen?

De auto’s die manipulatie-instrumenten bevatten zijn volgens het Frankfurtse OM ‘alle’ Hyundai en Kia auto’s met een 1,1, 1,4, 1,6, 1,7, 2 en 2,2 liter dieselmotor. De RDW meldt dat er momenteel 4784 dieselvoertuigen van de merken Kia en Hyundai in Nederland geregistreerd zijn, die voldoen aan die omschrijving. Hoeveel van de 210.000 dieselauto’s met vermeende sjoemelsoftware er in de rest van Europa nog rondrijden, is onbekend. 

Hyundai zegt dat het de aantijgingen onderzoekt, maar kan verder geen commentaar geven. Het beursgenoteerde Zuid-Koreaanse bedrijf wil bijvoorbeeld niet uitleggen waarom er in jaar- en kwartaalverslagen ogenschijnlijk geen voorzieningen zijn opgenomen voor eventuele boetes of terugroepacties. Wel zegt het Zuid-Koreaanse bedrijf dat geen van zijn dieselvoertuigen verplicht is teruggeroepen. Maar dat kan ook alleen als de typegoedkeuringsautoriteit die het certificaat in eerste instantie verstrekte, in actie komt.

Getipt door een organisatie als de RDW

Het Frankfurtse OM zag geen wettelijke grondslag om de RDW te informeren en ook Eurojust verklaart dat het geen mandaat heeft om informatie te delen als daar niet om is gevraagd. Gezien de technische kennis die nodig is om emissiefraude op te sporen, ligt het voor de hand dat het OM is getipt door een typegoedkeuringsautoriteit zoals de RDW. Het Frankfurtse OM bevestigt desgevraagd de betrokkenheid van de Kraftfahrt-Bundesamt (KBA), de Duitse evenknie van de RDW: ‘Voor het huidige onderzoek zijn in het bijzonder de metingen van het KBA van cruciaal belang geweest.’ 

Hoewel de KBA zijn metingen dus met het Frankfurtse OM heeft gedeeld, heeft de KBA zijn zusterorganisatie RDW in het duister laten tasten. Volgens de RDW heeft de KBA die metingen nooit met hen gedeeld. De RDW heeft ‘geen informatie die aangeeft welke manipulatiestrategieën er gebruikt zouden zijn’ en ‘dus ook geen informatie op basis waarvan wij iets anders concluderen’ dan in 2017, toen de onderzochte auto’s van Hyundai en Kia in Zoetermeer sjoemelvrij werden verklaard.

Dat is vreemd, zegt Jan Dornoff. Hij is senior onderzoeker bij de NGO International Council on Clean Transportation (ICCT), de organisatie die met zijn publicaties de Amerikaanse autoriteiten in 2015 op het spoor van het gesjoemel van Volkswagen bracht. Na Dieselgate zijn de Europese regels over toezicht op sjoemelsoftware aangescherpt en was het de bedoeling dat typegoedkeuringsautoriteiten beter met elkaar gingen samenwerken. 

Zo zitten de RDW en KBA samen in een Brusselse overleggroep, bedoeld om het toezicht op motorvoertuigen te coördineren. Een andere getroffen maatregel is het aansluiten van motorvoertuigentoezichthouders op een systeem waarmee ze vertrouwelijk informatie met elkaar kunnen delen. Dat moet volgens de Europese Commissie ervoor zorgen dat toezichthouders zoals de KBA en RDW ‘snel en efficiënt’ elkaar op de hoogte kunnen brengen van relevante toezichtsinformatie. ‘Kennelijk werkt dit nog niet zoals het was bedoeld,’ zegt Dornoff.

‘Geen nader inzicht’

De KBA en RDW spreken elkaar zelfs tegen over wanneer de één de ander informeerde. De KBA zegt op 14 juli dat de KBA de RDW heeft geïnformeerd. Maar die dag weten de Nederlanders naar eigen zeggen nog van niets. Pas op 20 juli – drie weken nadat het OM in Frankfurt het persbericht publiceert – ontvangt de RDW een reactie van KBA. Overigens zocht RDW zelf pas op 18 juli contact met KBA, nadat Follow the Money al op 15 juli had gevraagd of RDW dat reeds had gedaan.

Maar de reactie van de Duitsers helpt de RDW niet verder. ‘Deze is in algemene zin een doorverwijzing naar het “Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main” en geeft geen nader inzicht in de casus.’ 

Ook voor het Zweedse Transportagentschap (STA), dat eveneens Hyundai en Kia auto’s heeft goedgekeurd, zou informatie uit Duitsland relevant geweest zijn. Vorig jaar nog deed het agentschap emissietesten bij Hyundai en Kia, waarbij het geen sjoemelsoftware vond. De STA laat desgevraagd weten door het Frankfurtse OM noch de KBA te zijn geïnformeerd. Naar aanleiding van de vragen van Follow the Money zegt STA een onderzoek te starten ‘om de details met betrekking tot deze aangelegenheid beter te begrijpen en te evalueren’.

Jan Dornoff van de ICCT vindt het niet alleen vreemd dat autoriteiten in andere landen niet zijn geïnformeerd, maar ook dat de KBA nog geen aanstalten maakt Hyundai en Kia te dwingen de sjoemelsoftware uit de auto’s te halen. ‘Onder de huidige regels voor typegoedkeuring zou KBA de fabrikanten kunnen verplichten de auto’s te repareren of ze van de Duitse markt te halen.’

Gevaar voor milieu mag blijven rondrijden

Nog verbaasder is Dornoff als Follow the Money hem een zinnetje uit het persbericht van Eurojust voorleest, waarin staat dat Duitse autoriteiten het onderzoek al openden in juni 2019. Mochten die auto’s dan al die tijd met sjoemelsoftware blijven rondrijden? Dornoff: ‘Het is toch moeilijk te geloven dat een autoriteit een product als een gevaar voor het milieu beschouwt en dat zo lang het onderzoek duurt, drie jaar lang laat rondrijden.’

Wat vindt Brussel hiervan? Voor zover de Europese Commissie weet, zit de KBA nog in de ‘beoordelende fase’. ‘In dat stadium van het proces hoeft de betrokken markttoezichtautoriteit geen andere markttoezichtautoriteiten of de Commissie te informeren,’ aldus een woordvoerder.

Professor Kai Borgeest staat aan het hoofd van het Centrum voor Auto-elektronica en Verbrandingsmotoren, onderdeel van de Hogeschool Aschaffenburg. Hij gaf in 2016 een getuigenverklaring aan de parlementaire enquêtecommissie van het Europees Parlement die het sjoemelschandaal onderzocht.

‘Zelfs rechters kregen geen volledige inzage in documenten van de KBA’ 

Borgeest kan het gedrag van de KBA niet verklaren, maar zegt dat het wel past in het beeld dat hij van de dienst heeft. Tot een aantal jaar geleden schreef de Duitse hoogleraar wel eens een expertrapport op verzoek van rechters. ‘Soms vroeg ik de KBA om informatie, maar ze waren altijd zeer terughoudend om mij die te geven. Ik heb ook wel eens meegemaakt dat zelfs rechters geen volledige inzage kregen in documenten van de KBA.’ 

Volgens Borgeest is het een houding die de KBA heeft overgenomen van de sector waar ze toezicht op moet houden. ‘De auto-industrie houdt altijd alles top secret en de KBA lijkt dezelfde manier van denken te hebben,’ zegt hij. 

Hij herinnert aan een onderzoek van enkele jaren geleden, waarin Handelsblatt meldde dat de openbaar aanklager uit München in 2017 zo gefrustreerd raakte van het feit dat KBA vaker over Dieselgate overlegde met Volkswagen en Audi dan met hem, dat hij het hoofd van de KBA dreigde met een onderzoek naar belemmering van de rechtsgang. In elk geval heeft de KBA wat betreft samenwerking met aanklagers in eigen land het leven enigszins gebeterd. 

In de laatste week van september is het regulier Europees overleg tussen toezichthouders, waar zowel RDW als KBA meestal bij zijn. Tijdens die drie dagen van videoconferenties, elk van 10.00 tot 17.00 uur, komt er vast een gelegenheid voor de RDW om te vragen waarom de communicatie van KBA met collega’s uit andere lidstaten nog zo stroef verloopt.