Woensdag praat de Tweede Kamer over ons geldstelsel, dat volgens velen structureel anders moet worden ingericht. Ideeën zijn er genoeg. Een daarvan is de oprichting van een publieke depositobank, zodat de burger zijn geld zonder risico kwijt kan bij een overheidsinstelling en niet per se vastzit aan een commerciële bank. Volgens een opinieonderzoek van het televisieprogramma Radar is maar liefst 81 procent van de Nederlanders voor de komst van een staatsbank. Een ander idee is de introductie van een digitale munt door De Nederlandsche Bank (DNB), eveneens bedoeld als alternatief voor de gebruikelijke bankrekening.

Zelfs De Nederlandsche Bank is tegenwoordig positief over het invoeren van een risicovrij digitaal betaalmiddel. Dat is opmerkelijk omdat de toezichthouder eerdere initiatieven nogal eens dwarszat. De vraag is nu: waarom maakte De Bank deze draai? En ook: Wat doet de Tweede Kamer? Krijgt ze Wopke Hoekstra, de minister van Financiën, zover om afscheid te nemen van zijn oude, vertrouwde rol als beschermheer van de banken?

In de kredietcrisis van 2008 blijkt dat het omvallen van too-big-to-fail-banken leidt tot ineenstorting van de digitale geldhoeveelheid en betaalinfrastructuur. Overheden kunnen niet veel anders dan banken redden met belastinggeld. Sindsdien is er discussie over hervorming van het monetaire systeem. In de eerste jaren na de bankenredding komen economen met diverse voorstellen met titels als Full reserve banking, Narrow banking, Limited purpose banking en Sovereign money. Allemaal willen ze een geldsysteem dat by design stabiel en veilig is, en dat er bij banken een gezonde balans ontstaat tussen risico en beloning.

Redden met belastinggeld

Politici beperken zich na de financiële crisis tot het streven naar nog meer en ‘betere’ regelgeving. Daarom pogen burgers in diverse landen structurele hervorming op de politieke agenda te krijgen. Zo zijn er het Britse Positive Money (2010), het Zwitserse MoMo (vooral bekend van het Vollgeld Initiative in 2011) en het Nederlandse Ons Geld (2012). Nu zijn er wereldwijd wel dertig van dergelijke campagne-organisaties. 

In 2015 verzamelt het Ons Geld 110.000 steunbetuigingen voor een uitnodiging aan de Tweede Kamer om kritisch te kijken naar ons op schulden gebaseerde geldstelsel. Volgens de initiatiefnemers is een stabieler monetaire systeem nodig, en moet geldschepping alleen mogelijk zijn in het algemeen belang − niet uit commerciële overwegingen. Ze vinden dat de overheid moet zorgen voor een alternatief voor de bankrekening omdat (digitaal) geld daarmee veiliger wordt. En de overheid zou banktegoeden moeten de-monetariseren door het afschaffen van de privileges van banken zoals hun exclusieve toegang tot krediet van de centrale banken en tot het depositogarantiestelsel (DGS).

De overheid zou banktegoeden moeten de-monetariseren door het afschaffen van de privileges van banken

Stichting Full Reserve kiest een pragmatischer koers. Zij wil het systeem verbeteren door de oprichting van een private depositobank, die zich enkel bezighoudt met betaalverkeer en die betaalrekeningen aanbiedt zonder kredietrisico. Het toevertrouwde geld wordt dan dus niet gedekt door leningen, maar voor 100 procent door de reserves van de centrale bank. Zo zou iedereen (met een omweg) toegang krijgen tot veilig digitaal geld en ontstaat een betaalstructuur die nooit too big to fail kan worden.

De Tweede Kamer spreekt in 2016 unaniem steun uit voor een instelling die geld in digitale vorm bewaart. Full Reserve gaat vervolgens – met de Kamermotie onder de arm – in gesprek met de Nederlandsche Bank over de juiste vergunningen voor de oprichting van een private depositobank, maar dat leidt tot niets. De initiatiefnemers worden jarenlang van het kastje naar de muur gestuurd. Van de minister van Financiën naar de Nederlandsche Bank, en van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) weer terug naar de minister van Financiën. Geen van de financiële autoriteiten steekt zijn nek uit voor een depositobank met een gepaste vergunning. Jeroen Dijsselbloem, toen nog de minister, belooft uiteindelijk dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) helderheid gaat scheppen. 

Met die belofte van Dijsselbloem heeft de Raad twee opdrachten voor onderzoek naar het geldstelsel. Een naar de mogelijkheden van een depositobank, en een naar onder meer de geldscheppingswinst van banken en alternatieve geldstelsels, waar de Kamerleden Arnold Merkies (SP) en Pieter Omtzigt (CDA) in 2016 om hadden gevraagd. 

De Raad neemt de tijd. Het onderzoek neemt bijna drie jaar in beslag. In de tussentijd worden twee nieuwe varianten geopperd: een central bank digital currency (CBDC) en een publieke in plaats van private depositobank. Economen van de Bank of England publiceren in 2016 het eerste rapport over digitaal centralebankgeld en in de jaren erna volgen er honderden andere publicaties. Inmiddels zegt 80 procent van de centrale banken met digitale munteenheden bezig te zijn. In de meeste gevallen zouden huishoudens en bedrijven de mogelijkheid krijgen een rekening te openen bij de centrale bank, waardoor ze dus toegang hebben tot publiek digitaal geld. Commerciële banken hebben die toegang al.

Omdat het – ondanks de unanieme steun van de Tweede Kamer – niet lukt met de private depositobank van Full Reserve dient Kamerlid Mahir Alkaya (SP) eind 2018 een initiatiefnota in voor de oprichting van een publieke depositobank. Alkaya vindt het onacceptabel dat Nederlanders niet de mogelijkheid hebben om hun geld risicovrij te bewaren in een digitale vorm. Hij wil dat de overheid haar burgers een digitale kluis aanbiedt, een rekening waarmee ze 100 procent veilig kunnen sparen en betalen. Maar ook zijn poging strandt. Wopke Hoekstra, de minister van Financiën, en de Tweede Kamer geven geen prioriteit aan het bespreken van zijn nota. 

Ruggengraat van de economie

Als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid begin 2019 eindelijk met haar rapport komt, wordt niemand echt wijzer. De Raad noemt een volledige overgang naar een publiek geldsysteem ’een ongewenst experiment met het monetair-financiële systeem, de ruggengraat van de economie.’ Een conclusie die trouwens nauwelijks aansluit op haar eigen analyse want daarin stelt de Raad vast dat er sprake is van ongecontroleerde groei van geld en schuld (omdat de huidige remmen onvoldoende werken) en dat er een publiek-private onbalans is. 

In zijn boek Ontspoord Kapitalisme (2020) kraakt voormalig CDA-minister Bert de Vries de conclusie van de Raad. Het argument van een ongeëvenaard experiment met de ruggengraat van de economie klinkt ‘ongetwijfeld als muziek in de oren van de belanghebbenden bij het huidige systeem,’ schrijft De Vries, maar: ‘Het argument verlies echter aanzienlijk aan overtuigingskracht doordat het juist de zorgen over de huidige staat van die ruggengraat zijn die de aanleiding vormden het alternatief te presenteren.’ 

Paradoxaal genoeg stelt de Raad wel een experiment voor. Ze bepleit de introductie van ‘een veilige haven voor banktegoeden’, want die zou bijdragen aan meer verantwoord gedrag van bankiers, en aan het afremmen van de ongecontroleerde groei van geld en schuld. Maar de Raad geeft geen concrete aanbevelingen, zoals de Dijsselbloem had beloofd. Ze laat in het midden hoe die ‘veilige haven’ er dan uit moet zien: als een private depositobank, als een digital currency van de centrale bank, of als een publieke bewaarinstelling. 

Als de Tweede Kamer in de zomer van 2019 het WRR-rapport in een rondetafelsessie bespreekt, blijken de aanwezige bankiers, wetenschappers en vertegenwoordigers van organisaties als Ons Geld en Full Reserve zich allemaal uit te spreken vóór het ‘veilige alternatief’ dat de Raad aanbeveelt. Alleen de Nederlandsche Bank houdt zich afzijdig. En het kabinet slaat de aanbeveling in de wind.

In een kabinetsreactie schrijft minister Hoekstra dat private partijen ‘binnen de geldende juridische kaders gefaciliteerd dienen te worden.’ Bovendien, meent hij, biedt het huidige systeem ‘aan burgers de mogelijkheid om geld publiek verankerd veilig te stallen via het depositogarantiestelsel.’ Hoekstra gaat zich dus niet inzetten voor een publieke bewaarinstelling. Het kabinet meent dat een private depositobank binnen de bestaande wetten kan worden opgericht. Merkwaardig, want de Nederlandsche Bank zegt dat dit binnen ‘de geldende juridische kaders’ juist niet mogelijk is.

Bijzonder is dat Hoekstra de principes van de markteconomie los lijkt te laten

Eveneens bijzonder is dat Hoekstra de principes van de markteconomie (keuzevrijheid, marktwerking) los lijkt te laten. In plaats daarvan kiest hij voor steeds meer bescherming en meer regulering van banken. Het ministerie (en de Nederlandsche Bank) laadt hiermee de verdenking op zich vooral de belangen te verdedigen van een kleine groep – een oligopolie – van banken. 

De minister besluit zijn reactie met de volgende belofte: ‘Het kabinet heeft het belang van onderzoek bij DNB onder de aandacht gebracht. DNB heeft in reactie hierop aangegeven onderzoek te doen naar digitaal centralebankgeld. Het kabinet kijkt uit naar de uitkomsten hiervan en hoopt deze begin 2020 tegemoet te kunnen zien. Het kabinet zal verder onderzoek en/of vervolgstappen ondersteunen.’ Dit slot doet vermoeden dat de minister en De Nederlandsche Bank in een een-tweetje hebben afgesproken dat digitaal centralebankgeld de gewenste richting is, en niet een private of publieke depositobank. Het is lastig vast te stellen op welke gronden deze achterkamertjeskeuze is gemaakt. 

Radicale draai

En dan neemt De Nederlandsche Bank in haar rapport van april dit jaar een grote stap. Ze hield zich tot nog toe afzijdig in de maatschappelijk discussie over hervorming van het geldstelsel. Maar nu neemt ze ‘een positieve grondhouding’ in tegenover digitaal centralebankgeld. Mocht de Europese Centrale Bank daarmee willen experimenteren dan is De Bank bereid binnen de eurozone een voortrekkersrol op zich te nemen. Dit is een vrij plotse en radicale draai. 

De Bank pleit primair voor behoud van publiek geld voor algemeen gebruik. Digitaal centralebankgeld ziet ze als een alternatief voor contant geld, als een back-up voor privaat giraal geld en als een concurrent voor toekomstige private munten als de Libra (de digitale munt van Facebook). De Bank brengt de behoefte aan een veilige geldhaven dus niet in verband met een gelijker speelveld op de financiële markt, niet met (on)verantwoord gedrag van bankiers, en niet met het beperken van de creatie van geld en schuld, zoals de WRR allemaal wel deed. 

En zoals ook de Zweedse centrale bank dat doet. Gabriela Guibourg, hoofd betalingsbeleid van de Riksbank, ziet de digitale munt e-krona niet als een alternatief voor fysiek geld maar juist als een alternatief voor de bankrekening. Volgens haar zijn banken er zelf verantwoordelijk voor dat ze het vertrouwen van ‘het volk’ niet verliezen. De Riksbank is dus bereid om met haar digitale munt de banken aan marktdiscipline bloot te stellen, waar de Nederlandsche Bank een digitale munt alleen ziet als alternatief voor cashgeld. De Bank denkt bovendien aan een limiet van 3.000 euro. Hierdoor is haar digitale geld dus helemaal geen serieus alternatief voor de bankrekening, en zullen banken echt niet worden gedwongen op zoek te gaan naar financiering op de markt.

DNB beweert maatschappelijk debat van belang te vinden, maar gaat nauwelijks in op dat debat en helemaal niet op de consensus die allang is bereikt 

De doelstellingen van de Nederlandsche Bank zijn dus nogal eng. Dit wordt vooral veroorzaakt door blikvernauwing. In de literatuurlijst van haar rapport staan 59 verwijzingen: 40 naar monetaire instellingen (De Bank zelf, andere centrale banken en internationale monetaire grootheden) en 13 naar wetenschappers (onder wie 2 centrale bankiers). Slechts 3 keer verwijst de literatuurlijst naar maatschappelijke organisaties, en 3 keer naar private partijen. De Bank beweert het maatschappelijk debat van belang te vinden, maar gaat nauwelijks in op dat debat en helemaal niet op de consensus die allang is bereikt – namelijk dat er een veilig alternatief voor de bankrekening nodig is. 

Het rapport kent significante tekortkomingen. Om te beginnen maakt De Bank met een rapport over digitaal centralebankgeld impliciet de keuze voor digitaal centralebankgeld, vermoedelijk daartoe aangezet in het een-tweetje met Hoekstra. Alternatieve manieren om te komen tot veilig digitaal geld − met een private depositobank of met een publieke bewaarinstelling − worden niet eens besproken. Digitaal centralebankgeld lijkt daarnaast ook een aantal (voor de hand liggende) nadelen te hebben: toezicht en uitvoering komen bij één partij te liggen (DNB), wat leidt tot de problematische situatie dat toezichthouder en concurrent één zijn. Een ander nadeel is dat een digitaal centralebankgeld zeer waarschijnlijk veel moeilijker tot stand te brengen is dan een publieke of private depositobank. Dit brengt een belangrijk risico met zich mee: eindeloos gesteggel tussen de Europese en de nationale centrale banken en uitstel van ‘structurele’ hervorming voor nog eens tig jaar. 

En dan is er nog een nadeel, namelijk dat de ontwikkeling van een ‘veilige geldhaven’ wordt onttrokken aan democratische controle, terwijl het gaat om de marktordening: bij uitstek een verantwoordelijkheid van de politiek. Ook gezien de dreiging van digitale munten van techbedrijven, digitale varianten van de Chinese renminbi en de Amerikaanse dollar, is het wenselijk dat Nederlandse en Europese politici er bovenop zitten. 

Een andere tekortkoming van het DNB-rapport is dus dat de doelstellingen van een ‘structurele’ hervorming nogal eng worden gedefinieerd. Hierdoor zal de beoogde metamorfose nauwelijks kunnen bijdragen aan meer keuzevrijheid, meer marktwerking en minder complexiteit. Ook hiermee gaat De Bank voorbij aan wat de maatschappij graag wil. Je zou zelfs kunnen zeggen dat ze tien jaar discussie onder het tapijt veegt. Met haar enge hervormingsdoelen lijkt De Bank de kritiek te bevestigen dat centrale banken vooral bezig zijn met het beschermen van hun eigen positie en die van commerciële banken. Niet met het algemeen belang.

Wopke Hoekstra is aan zet, maar of hij in actie komt is zeer de vraag. De afgelopen acht jaar hebben hij en zijn voorganger Dijsselbloem geen initiatief genomen om wat dan ook ‘structureel te hervormen’. Telkens wanneer er iets fundamenteels op tafel ligt, ligt de bal stil – of wordt die buiten het veld getrapt. Daarom is het zaak dat de Tweede Kamer woensdag in actie komt. 

Fragiel geld

Om te beginnen is er de motie van toen nog Kamerlid Wouter Koolmees, die pleit voor de vrijheid om te kunnen sparen bij een instelling die het geld puur digitaal bewaart. Ze is in 2016 unaniem aangenomen, maar de afgelopen vier jaar is er geen enkele progressie geboekt. 

En dan zijn er de drie alternatieven. Waarvan één, digitaal centralebankgeld, leidt tot onnodige complexiteit, het moeilijkst te realiseren is, en zich ontwikkelt zonder democratische controle. 

Een eenvoudiger, makkelijker en democratischer alternatief buiten de centrale bank om – maar wel onder toezicht van de centrale bank – is realistischer. De Tweede Kamer zou het voorstel voor een ‘publieke bewaarinstelling’ kunnen omarmen – dan neemt ze the lead en komt er druk op Financiën, op de Nederlandsche Bank en op de Europese Centrale Bank.

Ten slotte is er deze vraag: Bepaalt een uitvoerder welke structurele hervormingen nodig zijn of de wetgever? Invoering van een vorm van publiek, digitaal geld betreft de ordening van de markt. Dat is een politieke verantwoordelijkheid, niet die van een centrale bank. Een meer algemene vraag is waarom de minister en de Tweede Kamer zo afwachtend zijn. Het belang van diversiteit en marktwerking in het monetair-financieel systeem wordt inmiddels breed erkend. Een decennium van meer regels heeft vooral geleid tot meer complexiteit en bestendiging van de status quo. 

Een publieke bewaarinstelling is ook de sleutel tot meer keuzevrijheid, meer marktwerking en minder complexiteit

Een publieke bewaarinstelling is zo aantrekkelijk omdat het niet alleen veilig digitaal geld en een veilige digitale betaalinfrastructuur mogelijk maakt (en monetaire stabiliteit verbetert), maar ook de sleutel is tot meer keuzevrijheid, meer marktwerking en minder complexiteit. 

Ruim tien jaar na de financiële crisis – en middenin de coronacrisis – staan we voor een cruciale keuze: doorgaan op het pad van fragiel geld en de bescherming van banken met steeds meer ‘betere’ regels? Het pad naar nog meer complexiteit en ondermijning van marktwerking? Of nemen we een afslag, en kiezen we voor een geleidelijke introductie van veilige betaalrekeningen bij een publieke bewaarinstelling? Daarna kunnen de regels worden versimpeld en garanties worden afgebouwd. Op de financiering van banken kan marktwerking worden toegepast. 

Achter de schermen lijken minister Hoekstra en De Nederlandsche Bank al te hebben gekozen voor het huidige pad. Ze verdedigen vooral de status quo en nemen daarmee het risico dat het vertrouwen in politici, toezichthouders en banken verder afneemt. 

De Tweede Kamer is op 24 juni aan zet. Gaat die de minister en de Nederlandsche Bank naar de goede afslag dirigeren?

Martijn van der Linden onderzoekt de digitalisering van geld. Hij is lector New Finance aan de Haagse Hogeschool, promovendus aan de Technische Universiteit Delft, en voorzitter van Stichting Ons Geld. Voor de liefhebber is een uitgebreide versie van dit artikel met literatuurverwijzingen hier te vinden.