© Birte Schohaus

Hoe slapend toezicht leidt tot een langzame milieuramp

1300 vaten met afgedankt blusschuim verontreinigen de bodem en het grondwater in Doetinchem met PFAS. Na publicaties in de pers komt de gemeente in actie: het schuim moet worden overgepompt, en de terreineigenaar moet ervoor betalen. Dit terwijl de vaten niet van hem zijn. Wat ging hier mis?

Over dit onderzoek
  • Op een bedrijventerrein in Doetinchem staan zo’n 1300 containers brandblusschuim met PFAS: giftige stoffen die vrijwel niet afbreken in het milieu. De vaten lekken, de vloeistof sijpelt in de grond, en in de appels van nabije bomen is het gif al aangetroffen. Hierover schreven we in een eerder artikel.
  • De gemeente Doetinchem wil het blusschuim nu veiligstellen in ‘vloeistofdichte silo’s’. De eigenaar van het terrein moet betalen voor het opruimen, terwijl de vaten niet van hem zijn.
  • Om zicht te krijgen op de rol en het functioneren van toezichthouders en handhavers onderzocht Follow the Money verschillende artikelen en (evaluatie)rapporten over toezicht op natuur en milieu. Ook voerden we uitgebreide gesprekken met zestien mensen die werkten of anders betrokken waren bij omgevingsdiensten. 
  • Deze gesprekken bevestigden de knelpunten die eerder zijn geconstateerd in het CCV-rapport: de diensten zijn nog niet onafhankelijk genoeg van het bevoegde gezag (wie betaalt, bepaalt); de werkdruk is hoog; de budgetten voor controles per gemeente/provincie zijn beperkt. Kortom: adequaat toezicht is er niet.
  • Dit artikel kwam tot stand in samenwerking met De Monitor (KRO/NCRV).
Lees verder

In Doetinchem voltrekt zich een milieuramp in slow motion. Op een bedrijfsterrein zijn binnen tien jaar 1300 vaten giftig PFAS-schuim verzameld. Terreineigenaar Reinoud Arts komt er maar niet vanaf. Rienko Rutgers, de eigenaar van de vaten, is failliet en gaat ze niet opruimen. 

Vorige week publiceerden we ons onderzoek naar deze kwestie. Wat bleek: de Omgevingsdienst Achterhoek, verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op het gebied van milieu, greep pas in toen het al te laat was. Enkele vaten lekken al PFAS-schuim de grond in. Via het grondwater zijn de stoffen vervolgens in de appels van de buren terechtgekomen.

De gemeente Doetinchem, wakker geschrokken door alle berichten in de pers, wil er nu voor zorgen dat de lekkages ophouden. Maar daar moet terreineigenaar Arts wel zélf voor betalen — ondanks dat de vaten niet van hem zijn, en ondanks dat hij zelf als eerste aan de bel trok over de vervuiling.

Op de dag van onze publicatie, 12 oktober, ontving Arts namens de gemeente een brief van de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA). Daarin werd een bestuursdwang aangekondigd: als Arts niet binnen vier weken zou beginnen het schuim over te pompen in ‘deugdelijke’ containers, gaat de gemeente dat doen — op kosten van Arts. Zowel de privépersoon Arts als zijn bedrijf worden door de gemeente aansprakelijk gesteld voor de kosten van het veiligstellen van het blusschuim.

‘Als we als gemeente de vaten weghalen is de kans kleiner dat we de kosten nog op Rutgers of Arts kunnen verhalen’

Deze procedure is overigens in lijn met de wet: daarin staat dat de gemeente de kosten in eerste instantie kan verhalen op de vervuiler. Als bij de vervuiler echter niets te halen valt, is de terreineigenaar — in dit geval dus Arts — aan de beurt. Hij is immers verantwoordelijk voor de grond.

‘Wij kunnen [...] niet toelaten, mede vanwege de in het spel zijnde bodem- en milieubelangen, dat illegale opslag van de IBC's in stand blijft en de bodemverontreiniging/-aantasting blijft voortduren’, schrijven de gemeente en omgevingsdienst in de gezamenlijke brief. 

Maar wat als de twee instanties zelf al die jaren hebben liggen slapen? Ze waren immers al jaren op de hoogte van de overtreding, maar grepen niet op tijd in. Het verhaal over de lekkende vaten is exemplarisch voor de staat van de omgevingsdiensten en milieutoezicht in Nederland. 

Dossier: Gore grond in je gemeente

FTM onderzoekt de ins en outs van bodemvervuiling. Hoe wordt er gesjoemeld met verontreinigde grond, en hoe is het toezicht?

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Eerder schreven we al dat het toezicht onvoldoende en niet onafhankelijk is. De gevolgen hiervan worden duidelijk in Doetinchem: doordat niemand ingreep, is een milieuverontreiniging ontstaan die niet makkelijk is op te lossen en handenvol geld kost. Terwijl de gemeente in een reactie zegt verschillende opties te onderzoeken, heeft de burgemeester alvast gezegd dat filteren van de duizenden liters blusschuim volgens hem een optie is. Het resterende water zou dan geloosd kunnen worden op de IJssel. Dit is veel goedkoper dan verbranden, de andere optie om blusschuim op te ruimen. 

Alleen: ook in gefilterd water blijven restanten PFAS over. Het waterschap is daarom kritisch en burgers zijn geschrokken. Vandaar dat de gemeente benadrukt dat er nog geen definitief besluit is genomen: ‘Pas op het moment dat we een definitieve oplossing hebben gekozen, doen we daarover een mededeling. Uitgangspunt daarbij blijft dat we van mening zijn dat primair de veroorzaker van de schade op de oplossing en de daaraan verbonden kosten moet worden aangesproken.’

Ondertussen probeert de gemeente tijd te kopen door het schuim op te slaan, op kosten van terreineigenaar Arts. Hij moet toestemming geven voor het plaatsen van de silo’s op zijn terrein, maar voelt daar niets voor: hij wil het schuim zo snel mogelijk van zijn terrein af hebben. De gemeente zegt met hem in gesprek te zijn, maar geheel vrijblijvend is dat niet. Ze probeert Arts nu met bestuursdwang te dwingen mee te werken.

De gemeente Doetinchem zegt de milieuvervuiling zo snel mogelijk te willen oplossen, maar er is ook een andere reden om het schuim voorlopig op het terrein te laten, zoals burgemeester Mark Boumans in De Gelderlander verklaarde: ‘Als we als gemeente de vaten weghalen is de kans kleiner dat we de kosten nog op Rutgers of Arts kunnen verhalen.’

Gezien deze nieuwe ontwikkelingen is onze eerdere analyse van de omgevingsdiensten wederom relevant. We hebben er daarom voor gekozen om delen ervan opnieuw te publiceren en de nieuwste gebeurtenissen daarin te verwerken. Wat ging er mis in Doetinchem?

Een ramp nodig

Verschillende toezichthouders van omgevingsdiensten die we voor ons onderzoek spraken zijn het erover eens: niets werkt beter om aandacht te krijgen voor het belang van milieutoezicht, dan een fikse ramp.

Sommige omgevingsdiensten hebben geen eigen mandaat en worden zwaar beïnvloed door de betalende gemeenten en provincies

Zo was de vuurwerkramp in Enschede in 2000 de aanleiding om de milieuhandhaving in Nederland flink om te gooien. Na de ramp bleek namelijk dat bestuur en toezicht in Enschede te dicht op elkaar zaten: soms waren ze zelfs vertegenwoordigd in dezelfde persoon. Van onafhankelijk toezicht was dus geen sprake. Mede daardoor kon S.E. Fireworks er ongestoord een illegale voorraad vuurwerk op nahouden, die ontplofte toen er brand uitbrak.

De toezichthouders moesten dus meer op afstand komen te staan. Daarom werden ze weggehaald bij gemeenten en provincies en samengevoegd in zogenoemde ‘omgevingsdiensten’. Vanuit die omgevingsdiensten werden ze voor hun regio verantwoordelijk voor toezicht, handhaving en vergunningverlening op het gebied van milieu én omgeving.

Anno 2020 zijn er 29 omgevingsdiensten. Soms groot en professioneel georganiseerd, zoals de DCMR, de gezamenlijke milieudienst van de provincie Zuid-Holland, vijftien gemeenten in de regio Rijnmond en Goeree-Overflakkee. Andere worden slechts gedragen door een aantal kleine gemeenten. Ook de bevoegdheden verschillen. Sommige diensten hebben geen eigen mandaat en worden zwaar beïnvloed door de betalende gemeenten en provincies, andere mogen veel onafhankelijker optreden.

Zo vertelt Edwin Lakerveld, hoofd van de opsporingsdienst Inspectie Leefomgeving en Transport: ‘Soms, als zaken niet conform een vergunning verlopen, dan kan een wethouder van een gemeente zeggen: ik zie geen noodzaak om te handhaven. Dat is het mandaat dat een lokale bestuurder heeft. Dan kan een Omgevingsdienst niets ondernemen. Ik vind dat een wethouder die tegen het onafhankelijk oordeel van een Omgevingsdienst in gaat, zich daar altijd over zou moeten verantwoorden richting — in dit voorbeeld — een gemeenteraad. Zo werkt het ook bij een minister richting de Tweede Kamer als hij/zij wil dat een rijksinspectie afwijkt van een oordeel.’

Niet onafhankelijk

Het milieutoezicht mag dan formeel buiten de gemeenten en provincies zijn ondergebracht, geheel onafhankelijk zijn de omgevingsdiensten dus niet. Al bij de oprichting bleek dat gemeente- en provinciebesturen de diensten niet op te veel afstand wilden hebben. Ingeborg Koopmans, officier van justitie bij het Openbaar Ministerie en deskundige op het gebied van milieucriminaliteit, vertelt: ‘Een commissie gaf toen aan: “We moeten toezicht volledig loskoppelen van het bevoegd gezag.” Dat is nooit helemaal gelukt. Een typische polderoplossing.’ 

Het gevolg: twintig jaar na de vuurwerkramp in Enschede hebben bestuurders nog altijd sterke invloed op milieutoezicht en -handhaving. ‘De belangenverstrengeling is nog steeds groot', zegt een toezichthouder van een middelgrote omgevingsdienst. ‘Door de invoering van de omgevingsdiensten werden de ambtenaren bij de gemeenten overtollig, dus een groot aantal is door de omgevingsdiensten overgenomen. De sterke band met de gemeenten is daardoor gebleven.’

‘De meeste toezichthouders praten er wel met elkaar over, maar durven nooit op te staan’

Maar die band kan ook te ver gaan. Een bron onthult: ‘Bij een BRZO-bedrijf in een kleine gemeente is de brief van de toezichthouder betreffende opslag gevaarlijke stoffen door de burgemeester na een gesprek met de directie van het bedrijf niet verzonden. In de praktijk betekent dat dat de overtreding al bijna tien jaar bestaat, en nog steeds voortduurt. Gelukkig is er geen ongeluk gebeurd. Daarnaast is het bedrijf niet stilgelegd, terwijl de toenmalige burgemeester dat eerst wel voornemens was naar aanleiding van een brief van de toezichthouder. Helaas merk ik in de praktijk dat de meeste toezichthouders er wel met elkaar over praten maar nooit durven op te staan. Ze hebben een goed salaris en thuis kinderen, een vrouw en een hypotheek.’

Ook tussen de gemeente Doetinchem en de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA) is de band hecht. In de zaak van de lekkende vaten heeft de ODA geen zelfstandige rol. De dienst mag niet met de pers praten, alle communicatie loopt via de gemeente. In brieven afkomstig van de ODA staan zinnen als ‘wij als college…’, kortom: de ODA is hier het doorgeefluik van de gemeente. GroenLinks-wethouder Frans Langeveld, die bestuurlijk verantwoordelijk is voor het toezicht op milieu, is bovendien ook nog eens lid van het algemeen bestuur van de ODA. De lijntjes tussen bestuur en toezicht zijn dus extra kort en de belangen lopen door elkaar. 

Zachte hand

Provinciale en lokale overheden willen niet altijd hard optreden. Er heerst, volgens de toezichthouders die wij spraken, een cultuur van oplossingen zoeken. Bedrijven die zich misdragen, worden zelden tot nooit ‘uit de markt gehaald’. Het zijn vaak belangrijke werkgevers in de regio, en een overheid kan bij een mogelijk faillissement zelf verantwoordelijk worden gesteld voor het opruimen en herstellen van de schade.

Een zachte hand van toezicht kan ook voortvloeien uit een vermeend positieve bijdrage van een bedrijf op milieugebied (recycling) of in het bieden van banen. Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) stelt het zo: ‘De milieusector is een significant onderdeel van de economie. Het is ‘big business’ en biedt veel werkgelegenheid. Deelnemers uit al deze branches worden over het algemeen door de buitenwereld aangemerkt als respectabele ondernemers die vaak ook positief bijdragen aan de lokale gemeenschap en goed zijn ingevoerd in regionale en soms bovenregionale of internationale netwerken.’

Een geïnterviewde in het CCV-rapport: ‘Met milieuovertredingen worden ook problemen opgelost waar diezelfde overheid – die moet handhaven – mee worstelt. We moeten het kunstgras, de bodemas, het plastic etcetera toch kwijt. Deze maatschappelijke problemen zijn echt en de overheden zijn al lang blij als dat is ‘opgelost’.’

Rienko Rutgers, eigenaar van de lekkende vaten in Doetinchem, was tot voor kort zo’n respectabele ondernemer. Hij hielp mensen met afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk, en zorgde ervoor dat een belangrijk afvalprobleem (blusschuim) opgelost zou worden. 

"Eén gemeente kreeg in september te horen dat het geld om klachten te behandelen bij de omgevingsdienst op was"

Ook nu nog wordt Rutgers met zachte hand terecht gewezen. Hoewel hij zich niet hield aan de afgesproken termijnen om het blusschuim te verwijderen, adviseerde een bezwarencommissie om hem nogmaals tien weken de tijd te geven om tot een definitieve oplossing te komen. De gemeente zit met dit advies in haar maag: ‘ De vraag is: wat schiet je op met extra tijd? Wil je tien weken wachten op een failliet bedrijf? We gaan nu doorzetten, maar willen ook graag met alle partijen tot een goede oplossing komen, daarom zijn we nog steeds in gesprek, met de heer Arts, maar ook met de heer Rutgers.’

Druk

Een reden waarom de ODA niet ingreep in Doetinchem, is dat de toezichthouder ervan uitging dat de vaten slechts water met zeep bevatten. Die misvatting is waarschijnlijk mede ontstaan doordat de omgevingsdiensten verantwoordelijk zijn voor ontzettend veel controles, en volgens de toezichthouders niet overal de tijd krijgen om uitgebreid onderzoek te doen. Aan het begin van elk jaar krijgen de omgevingsdiensten van gemeenten, provincies (en soms ook van waterschappen) namelijk prestatiedoelstellingen opgelegd. Die hebben effect op de werkdruk.

Een toezichthouder: ‘Gemeenten betalen omgevingsdiensten om milieutaken uit te voeren, maar vaak weten ze niet wat het werk inhoudt, welke bedrijven er zitten en wat er moet gebeuren om goed toezicht te houden. Met de oprichting van de omgevingsdiensten is de kennis voor een groot deel bij de gemeenten verdwenen. Ze kunnen dan wel makkelijk zeggen: kunnen jullie meer doen voor minder?’

Dit concluderen ook de onderzoekers van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. De manier van financiering en het bedrijfsmatige werken leidt ‘niet tot een voldoende borging van de benodigde capaciteit om milieucriminaliteit effectief aan te pakken.’ Andere financiële verplichtingen gaan voor, stelt de organisatie in het rapport ‘De markt de baas’. ‘De financiële druk op de jeugdzorg bijvoorbeeld, concurreert met de financiering van de omgevingsdiensten.’

De prestatiedoelen stroken vaak niet met de kleine budgetten. Gemeenten zijn verplicht om de omgevingsdiensten in te huren. Is het budget evenwel klein, dan kiezen gemeenten ervoor om het minimale aantal uren en controles af te nemen. Dit is vaak te weinig om alle bedrijven te kunnen controleren, blijkt uit de gesprekken die we voerden. Een toezichthouder vertelt: ‘Een gemeente kreeg vorig jaar in september te horen dat het geld voor de te behandelen klachten op was bij de omgevingsdienst. Slechts 42 procent van de controles die uitgevoerd hadden moeten worden, waren ook echt uitgevoerd.’

Officier van justitie Ingeborg Koopmans: ‘Aan het begin van het jaar wordt door het bevoegd gezag een lijst met te controleren bedrijven opgesteld. Als een bedrijf op dat moment niet bestaat, wordt het niet in die lijst opgenomen.’ Bedrijven die pas later worden opgericht of ontdekt, worden dus in dat jaar niet gecontroleerd.

‘Het is een illusie te denken dat toezichthouders altijd alles zien en kunnen oplossen’

Als gevolg van de beperkte budgetten werken toezichthouders risicogestuurd. Ze controleren de meest riskante bedrijven of gaan af op meldingen van overtredingen. ‘Het komt voor dat er maar één persoon is die buitencontroles op bodemgebied doet voor meerdere gemeenten,’ vertelt een toezichthouder. ‘Dat is een enorm werkgebied. Dus dan ga je eigenlijk alleen af op meldingen, risicogestuurd, dat is de enige manier om het te doen.’

Minder urgente zaken blijven daardoor liggen. ‘Soms wordt bijvoorbeeld grond tijdelijk opgeslagen. Dat mag maar voor een termijn van maximaal drie jaar, maar dat wordt dan niet bijgehouden. Het idee is: het ligt daar veilig, dus het heeft geen prioriteit. Dat soort cases belanden vaak onder in de la.’

In Doetinchem controleerde de ODA bijvoorbeeld alleen op papier wat er in de vaten zat. Daaruit kwam de foutieve conclusie: water met zeep. ‘Het is in Nederland zo geregeld dat de controle wordt uitgevoerd door middel van controle van de certificaten die de ondernemer aan de omgevingsdienst overhandigt’, zegt de gemeente Doetinchem hierover in een reactie.

Opmerkelijk genoeg kondigt een toezichthouder een deel van zijn controles vooraf aan. Voor toezichthouders is dat om praktische redenen de normaalste zaak van de wereld: het te controleren bedrijf heeft zo vooraf alle papieren verzameld, de juiste personen paraat, en de toezichthouder weet zeker dat hij toegang krijgt. Zo kan er sneller gewerkt worden.

Die aanpak kan echter ook nadelen hebben. Een oud-medewerker van de Inspectie Leefomgeving en Transport: ‘Bij een leerlooierij in Lichtenvoorde waren meerdere inspectiediensten van verschillende ministeries, gemeenten en brandweer betrokken bij het toezicht. Wanneer een toezichthouder zich van tevoren meldde, verdwenen alle gevaarlijke stoffen in een verborgen kelder. Dat weten we uit een getuigenverklaring nadat we na grondig strafrechtelijk onderzoek bij het bedrijf zijn binnengevallen.’

Situatie wel verbeterd

Toezichthouders zijn bij bedrijven niet graag gezien. Bij rampen wordt al snel met de vinger naar ze gewezen, en ook voor bestuurders kunnen ze weinig goed doen. Zo zegt een toezichthouder: ‘Het is een illusie te denken dat toezichthouders altijd alles zien en kunnen oplossen. Ik vind het heel belangrijk om te noemen dat bedrijven ook een eigen verantwoordelijkheid hebben.’

 Die wethouder zei: “Daar ga je niet controleren, dat is een vriend van mij”

‘Bij Chemie-Pack zei de directeur: “Ik heb altijd gedaan wat de toezichthouder me vroeg”’, stelt een andere medewerker van de omgevingsdiensten. ‘Maar je hebt als bedrijf ook een eigen verantwoordelijkheid om te voorkomen dat er iets misgaat, en als dat dan toch gebeurt, het te herstellen.’

Daar komt bij dat de situatie door de komst van de omgevingsdiensten is verbeterd. Er is nog veel werk aan de winkel, zeggen onze bronnen, maar zo erg als vroeger is het zeker niet meer. Sinds de vuurwerkramp in Enschede delen omgevingsdiensten en andere instanties steeds meer informatie met elkaar. Digitalisering en risicogestuurd toezicht hebben, volgens de toezichthouders die we spraken, bijgedragen aan een effectievere handhaving. De verstrengeling tussen bestuur en toezicht is sinds 2010 een minder groot probleem.

‘Ik doe dit werk al dertig jaar,’ zegt een toezichthouder. ‘Vroeger waren er kleine gemeenten met maar één persoon die alle milieutaken uitvoerde. En dan was er een wethouder bevriend met de eigenaar van een bedrijf. Dat heb ik echt meegemaakt. Die wethouder zei: “Daar ga je niet controleren, dat is een vriend van mij.” Gemeenten kunnen zo nu niet meer sturen.’

Toch is er nog altijd sprake van sterke afhankelijkheid en belangenverstrengeling, zoals de casus in Doetinchem laat zien. Daar zit terreineigenaar Arts nu met het dwangbevel in zijn maag. ‘Ondanks dat ik graag het milieu wil beschermen, wil ik ook mijn pensioen veilig stellen. Als ik de hele opruim moet betalen, ga ik failliet.’

De gemeente zegt in gesprek te willen blijven met alle partijen: ‘Nadat we de opdracht hebben gegeven voor het overpompen van het blusschuim, gaan we verder met de langetermijnoplossing en starten we een onderzoek naar hoe het zo ver heeft kunnen komen. We willen – samen met andere betrokken partijen - leren van deze casus.’

Inmiddels hebben de lekkende vaten een politiek slachtoffer geëist. De gemoederen in Doetinchem zijn zo hoog opgelopen dat gemeenteraadslid Karen Kamps, die steeds aandacht vroeg voor deze zaak in de media, uit de GroenLinks-fractie is gezet. Eerder was de GroenLinks-fractie al verzocht om tijdelijk niet meer met de pers te praten, ‘ter voorkoming van schade aan de afdeling GroenLinks Doetinchem e.o.’ De wethouder die verantwoordelijk was voor handhaving zit namelijk in die fractie. Kamps hield zich niet aan dit verzoek en vertelde uitgebreid over de gang van zaken in Doetinchem. Reden voor haar fractie om het vertrouwen in haar op te zeggen. 

Wat was de reden waarom het raadslid zich niet aan de ‘communicatiepauze’ hield? Kamps: ‘Bescherming van het milieu zit in het DNA van GroenLinks. Je kunt niet om de vraag heen waarom de milieudienst 9 jaar lang niet heeft gehandhaafd op milieu. Je bent volksvertegenwoordiger en je hebt een controlerende taak. Je bent dienstbaar aan de samenleving, niet andersom. Afgezien van schade aan het milieu, de natuur, en risico’s voor de volksgezondheid is er ook een financiële strop die kan oplopen tot in de miljoenen. De Doetinchemse bevolking heeft recht op antwoorden. Voor die verantwoordelijkheid kun je niet weglopen, omdat het toevallig even niet uitkomt.’

Aan de burgemeester liet Kamps weten haar zetel in de raad op te geven. ‘Vanzelfsprekend’, vindt ze dat: ‘Mensen hebben niet alleen op mij gestemd, maar ook op GroenLinks. Ik wil die twee niet van elkaar scheiden.’ Wat betreft haar toekomstplannen toont Kamps zich optimistisch. ‘Uit ervaring weet ik dat je buiten de gemeenteraad ook invloed kunt hebben. Het weerhoudt me dus niet. Ik ben voor mijn raadslidmaatschap altijd maatschappelijk betrokken geweest, dat gaat niet veranderen.’

Dit artikel kwam tot stand in samenwerking met De Monitor (KRO/NCRV).

Birte Schohaus
Birte Schohaus
Academia-dissident en Groninger at heart. Schrijft over media, politiek en alles ertussen.
Gevolgd door 468 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren
Mira Sys
Mira Sys
Volgt voor FTM het gevecht om ons milieu, van bodemvervuiling tot milieuwetgeving.
Gevolgd door 2524 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren