5 juni 2014. Plaats van handeling: de Malietoren in Den Haag, het hoofdkantoor van werkgeversvereniging VNO-NCW. Terwijl het verkeer op de Utrechtsebaan onder ze door raast, zitten voorzitter Bernard Wientjes, minister van Handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen en Randstad-ceo Hans Zwarts aan de vergadertafel.

Gastheer Wientjes, volgens de Volkskrant de invloedrijkste man van Nederland, is aan het woord. Hij geeft aan — zo valt te lezen in de via een Wob-verzoek openbaar gemaakte notulen — ‘zich zorgen te maken om het vestigingsklimaat in Nederland, onder meer het belastingklimaat en de maatregelen ten aanzien van expats.’

De zorgen van Wientjes betreffen voornamelijk de toenemende internationale belastingconcurrentie. Die staat sinds enkele jaren nadrukkelijk in de belangstelling van vakbonden, politici en media. Sinds toenmalig president Barack Obama Nederland in 2009 voor het oog van de wereld een belastingparadijs noemde, neemt de druk op ons land toe om op te treden tegen onze rol als spil in internationale belastingontwijking.

Keer op keer is gebleken dat Nederland een voorname spil is in belastingontwijking

Een paar jaar eerder is er in het Verenigd Koninkrijk een storm van kritiek ontstaan op koffieconcern Starbucks: het bedrijf bleek over een omzet van 3 miljard pond slechts 8,3 miljoen pond belasting te betalen, onder andere dankzij financiële constructies via Nederland. Sindsdien hebben verschillende media grote onthullingen gedaan, waar keer op keer uit is gebleken dat Nederland een zeer voorname spil is in internationale belastingontwijking.

Nederland trekt talloze hoofdkantoren van multinationale ondernemingen aan, die met de hulp van trustkantoren op grote schaal hun belastingdruk weten te verlagen. Blijkbaar kan het gras echter altijd groener: in april 2014 besluit Starbucks haar hoofdkantoor van Amsterdam naar Londen te verhuizen. Naar eigen zeggen om tegemoet te komen aan de kritiek die was ontstaan, maar volgens the Guardian heeft de verhuizing vooral te maken met de belastingverlagingen die minister van Financiën George Osborne begin 2014 doorvoerde.

In de Malietoren laat Wientjes zijn gasten weten dat Nederland de handschoen moet oppakken. Hij roept ‘de DTIB leden op dit onderwerp goed te bewaken’ en ‘het [Nederlandse] vestigingsklimaat aantrekkelijk te houden in vergelijking met andere landen.’

Werkgroep Vestigingsklimaat

Uit de via een Wob-verzoek verkregen documenten blijkt dat kort na de vergadering in de Malietoren een nieuwe DTIB-werkgroep wordt ingesteld. In deze ‘werkgroep Vestigingsklimaat’ zullen thema’s worden besproken als het aantrekken van internationaal talent, het functioneren van de internationale scholen in Nederland en vooral: een breed scala aan fiscale maatregelen.

De nieuwe werkgroep krijgt als taak om ‘de relevante knelpunten’ in het Nederlandse vestigingsklimaat te signaleren en deze in te steken op ‘het juiste niveau’. Aan tafel zitten onder meer de Nederlandse Vereniging van Banken, het VNO-NCW, MKB Nederland, het Netherlands Foreign Investment Agency en de Amerikaanse Kamer van Koophandel (American Chamber of Commerce, afgekort AmCham).

De AmCham is een invloedrijke lobbyorganisatie voor het Amerikaanse bedrijfsleven die in de praktijk heel anders functioneert dan de Nederlandse KvK. De Kamer van Koophandel in Nederland is een bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de (verplichte) registratie van in Nederland gevestigde bedrijven; lidmaatschap van de AmCham is vrijwillig. Ook is de organisatie geen onderdeel van de Amerikaanse overheid. Haar aanwezigheid in de DTIB lijkt op het eerste gezicht vreemd, maar de AmCham heeft een lange geschiedenis van lobbyen in Nederland. Het is een gevolg van de grootschalige aanwezigheid hier van Amerikaanse bedrijven en hun dochterondernemingen – vooral om fiscale redenen.

Opvallend is verder dat er maar liefst vijf verschillende ministeries vertegenwoordigd zijn in de werkgroep: Buitenlandse Zaken, Economische Zaken, Financiën, Veiligheid en Justitie, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Two-pager

Een van de eerste acties van de nieuwe werkgroep is het opstellen, van een zogenaamde ‘two-pager’ die zal worden ingediend bij de ministerraad, het hoogste politieke overleg van Nederland. Elke vrijdag bespreken de ministers daar het regeringsbeleid en bepalen zij het standpunt van het kabinet over tal van dringende zaken.

De precieze inhoud van de two-pager is niet te achterhalen; de notulen van de ministerraad worden pas na 20 jaar publiek gemaakt. Uit de notulen blijkt echter dat het gaat om een ‘stuk over de urgentie van het belang van het vestigingsklimaat voor buitenlandse bedrijven i.v.m. de druk op een aantal vestigingsklimaatfactoren als gevolg van toenemende concurrentie’: ‘Het moet een positief en enthousiasmerend stuk worden.’ Daarbij gaat het met name om ‘feiten, imago en branding’. Het VNO-NCW schrijft mee aan de two-pager, in samenwerking met de ministeries van Buitenlandse en Economische Zaken. Voordat het stuk wordt ingediend, mag ook de rest van de DTIB-leden nog commentaar leveren.

Ook duikt de two-pager op in een Wob-verzoek van Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO), een ngo uit Amsterdam die al jaren onderzoek doet naar de rol van Nederland op het gebied van internationale belastingontwijking. In een document ter advisering van staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes wordt de two-pager gebruikt als ‘aanzet van de eerste gedachtevorming’ rondom de zogeheten BEPS-projecten, een serie aankomende Europese maatregelen tegen agressieve belastingontwijking van multinationals. De ambtenaar die het document heeft opgesteld, lijkt zich niet bewust van het feit dat VNO-NCW heeft meegeschreven aan de two-pager: in hetzelfde document is terug te lezen dat ‘VNO-NCW input [heeft] aangekondigd, maar deze is tot op heden niet ontvangen.’

Marketing

Uit de DTIB-stukken blijkt hoe er intern tegen ‘de feiten, het imago en de branding’ van het Nederlandse belastingklimaat wordt aangekeken.

Een discussie over voors en tegens van een concurrerend vestigingsklimaat blijft achterwege

Waar het die laatste twee — imago en branding — betreft, gaat het de DTIB er vooral om hoe de publieke opinie over het belastingklimaat kan worden veranderd. Zo zegt één van de aanwezigen tijdens een vergadering in september 2014 dat ‘de maatschappelijke en politieke waardering voor een concurrerend en stabiel vestigingsklimaat zou moeten worden verhoogd’ (eigen cursivering); ‘negatieve publiciteit telt in Nederland als klein land zwaar’.

‘Marketing is een belangrijke factor,’ gaat de vergadering van september 2014 verder. ‘Gepleit wordt om de marketing te versterken rondom waar we sterk in zijn.’

Dan de ‘feiten’. Tijdens dezelfde vergadering worden de ‘sterke troeven’ van het Nederlandse vestigingsklimaat door de werkgroep opgesomd: ‘het Nederlandse verdragennetwerk (zowel belasting als investeringsverdragen), een concurrerend fiscaal klimaat voor bedrijven, het innovatie-instrumentarium (inclusief de 30 procent-regeling) en de uitvoering door de Belastingdienst (bijv. rulings en horizontaal toezicht).’

Waarom deze maatregelen ‘sterke troeven’ zijn, wordt door de werkgroep niet verder onderbouwd. Ook een discussie tussen overheid en bedrijfsleven over voors en tegens van een concurrerend vestigingsklimaat blijft achterwege — dit ondanks de aanwezigheid van vijf verschillende ministeries. Essentiële vragen over de kosten van een concurrerend fiscaal klimaat en of deze opwegen tegen de baten, worden niet gesteld. 

Er is genoeg op deze ‘troeven’ aan te merken

En dat is vreemd, want er is genoeg op deze ‘troeven’ aan te merken. 

Zo komen de investeringsverdragen opnieuw aan de orde in de hoogoplopende discussies over TTIP die vanaf 2013 ontstaan. In 2015 meldt Nieuwsuur dat de meer dan honderd investeringsverdragen die Nederland heeft afgesloten, de reden zijn dat Nederland koploper is wat betreft het aantal ISDS-zaken dat wordt aangespannen tegen met name ontwikkelingslanden. Dit ISDS, dat staat voor Investor State Dispute Settlement, is het door TTIP berucht geworden mechanisme waarmee bedrijven overheden kunnen aanklagen wanneer deze beleid invoeren dat de inkomsten van de bedrijven beperkt. ISDS is een vast onderdeel van veel investeringsverdragen en voor veel buitenlandse bedrijven een reden om zich in Nederland te vestigen. Zo vallen zij onder de voorzieningen in de door Nederland gesloten verdragen.

Ook de vele belastingverdragen van Nederland — op dit moment zijn dat er 95 — zijn niet alleen maar goed nieuws. Oorspronkelijk zijn deze verdragen bedoeld om te voorkomen dat bedrijven in twee landen belasting moeten betalen over dezelfde inkomsten. Volgens het Centraal Planbureau (CPB) hebben ze echter als bijkomend effect dat ze van Nederland een ‘doorsluisland ten behoeve van de belastingplanning door multinationale ondernemingen’ hebben gemaakt.

Het innovatie-instrumentarium op zijn beurt kost belastingbetalers miljarden: zo berekende Het Financieele Dagblad vorig jaar juli dat de lage vennootschapsbelasting op innovaties — 7 procent in plaats van 20-25 procent — alleen al zo’n 1,3 miljard kost. En aan de projecten voor innovatie binnen het kader van het topsectorenbeleid zat in 2015 alleen al een prijskaartje van 510 miljoen euro.

Ondanks deze subsidiestroom blijven grootschalige innovaties uit. Naar aanleiding van de evaluatie van het topsectorenbeleid dat afgelopen zomer uitkwam, schrijft Het Financieele Dagblad: ‘de projecten dienen vooral de bestaande belangen van bedrijven, niet het oplossen van maatschappelijke problemen.’ 

En dan is er nog de uitvoering van de Belastingdienst: de rulings en horizontaal toezicht. De laatste houdt in dat de belastingdienst na een initiële keuring de belastingopgave van een bedrijf, stopt met het controleren van de boeken; een systeem dat gebaseerd is op het vertrouwen dat een bedrijf eerlijk is over zijn aangifte. Het gevolg, zo melden onderzoeksjournalisten van Investico: van een kwart van de Nederlandse grote bedrijven wordt de aangifte niet meer gecontroleerd. In de Volkskrant geven medewerkers van de Belastingdienst aan dat door de afwezigheid van controles niet precies gezegd kan worden hoeveel geld de schatkist hierdoor misloopt. Ze schatten dat het jaarlijks om enkele miljarden euro gaat.

Illegale staatssteun

Zelfs wanneer de Europese Commissie in oktober 2015 oordeelt dat de ruling tussen Starbucks en de Nederlandse staat zó gunstig is voor de Amerikaanse koffieketen dat er sprake was van illegale staatssteun, komt er in de DTIB geen discussie op gang over de vraag of een dergelijke maatregel wel wenselijk is. Dat blijkt uit de notulen van een bijeenkomst in november 2015, waarin over het oordeel wordt gesproken.De leden van de DTIB vrezen vooral dat ook andere rulings van de Belastingdienst door het oordeel van de commissie in gevaar zullen komen. De wenselijkheid van deze belastingafspraken is voor de DTIB en de werkgroep echter boven alle twijfel verheven.

Tijdens de vergadering beklagen sommige leden van de werkgroep zich over het ogenschijnlijke gebrek aan verzet vanuit het kabinet tegen het besluit van de Commissie: ‘Een aantal leden van de werkgroep gaf het signaal af dat de uitspraak en het uitblijven van een standpunt van het kabinet tot zeer veel onrust leidt in het veld,’ zo staat in de notulen te lezen. ‘Er is nu al sprake van dat investeringsbeslissingen worden uitgesteld.’ De bedrijven voelen zich niet voldoende gesteund door de overheid: ‘het gevoel dat bij bedrijven heerst [is] of je nog wel kan vertrouwen op de afspraken die je met de NL overheid maakt.’ 

De onderbouwing heeft überhaupt nooit plaatsgevonden

Een weerwoord van de publieke kant blijft uit, of is niet in de notulen opgenomen. Dat het kabinet luistert naar de wensen van het bedrijfsleven, blijkt evenwel wanneer minister van Handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen op 12 november 2015 de DTIB toezegt dat ze ‘zal bezien hoe communicatie met de buitenwereld rondom arbitrage-tax ruling/starbucks case kan worden opgepakt.’ Iets meer dan twee weken later, op 27 november 2015, gaat de Nederlandse overheid officieel tegen de uitspraak van de Europese Commissie in beroep. Tevergeefs, want in maart 20017 oordeelt de Europese Commissie dat de Nederlandse afspraak met Starbucks nog steeds een vorm van illegale staatssteun is.

30-procent regeling

De 30-procent of kenniswerkersregeling is ander een voorbeeld van een dure maatregel, die zonder feitelijke onderbouwing door de DTIB wordt gesteund. Deze regeling is opgezet om hoogopgeleide expats aan te trekken; het houdt in dat werkgevers van buitenlandse werknemers met een loon boven de 37.000 euro per jaar 30 procent van het loon onbelast mogen uitkeren. Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de extra kosten die deze buitenlandse werknemers maken: denk bijvoorbeeld aan heen en weer reizen naar familie in het land van herkomst.

De werkgroep Vestigingsklimaat en de leden van de grote DTIB zijn enthousiast over de 30 procent-regeling: in november 2015 wordt deze tijdens de vergadering nog aangehaald als ‘een regeling die positief uitwerkt voor het vestigingsklimaat’. Een uitspraak die door de leden van de commissie niet verder wordt onderbouwd.

Enkele maanden later wordt duidelijk waarom: een onderbouwing van de 30 procent-regeling heeft überhaupt nooit plaatsgevonden. In 2016 meldt de Algemene Rekenkamer dat nooit is aangetoond of de regeling haar doel bereikt en inderdaad buitenlandse werknemers aantrekt die anders niet naar Nederland waren gekomen. Het Financieele Dagblad schrijft dat de enige onderbouwing die de Rekenkamer daarvoor vanuit Financiën kreeg, luidde ‘dat belanghebbenden de regeling waarderen en graag behouden’.

De 30 procent-regeling blijkt 800 miljoen te kosten

Hierop laat staatssecretaris Wiebes een evaluatie van de regeling uitvoeren door onderzoeksbureau Dialogic. Daaruit blijkt dat deze regeling in 2015 zo’n 800 miljoen euro kostte en dat dit bedrag de afgelopen jaren met gemiddeld 7,5 procent per jaar steeg. De uitkomst van de evaluatie is nochtans overwegend positief: de regeling wordt in het rapport ‘doeltreffend’ genoemd wat betreft het aantrekkelijk houden van het Nederlandse vestigingsklimaat en het aantrekken van internationaal talent.

Toch plaatsen de onderzoekers enkele kanttekeningen: ‘het exacte effect van de 30 procent-regeling is niet (kwantitatief) vast te stellen en veel gesproken experts [hebben] tevens baat bij de regeling’. De Rekenkamer is dan ook niet overtuigd door de onderzoeksresultaten van Dialogic: zij vindt dat er in het onderzoek met te veel aannames en schattingen is gewerkt en dat daardoor ‘de conclusies over de doeltreffendheid van de maatregel te stellig zijn’. Het is volgens de Rekenkamer nog steeds niet duidelijk of deze jaarlijks 800 miljoen euro kostende maatregel wel zin heeft. 

Uit de evaluatie van Dialogic komt ook een ander interessant punt naar voren: een groot deel van de 30 procent-regeling gaat naar een relatief kleine groep rijke kenniswerkers. De 1 procent rijkste kenniswerkers kostte de schatkist in 2015 zo’n 104 miljoen euro, oftewel 16 procent van het totaal; dat is per kenniswerker bijna 190.000 euro belastingsubsidie. Let wel: het gaat hier om mensen die meer dan een half miljoen euro per jaar verdienen. De armste helft van de 56.000 kenniswerkers was ondertussen verantwoordelijk voor slechts 16 procent van de kosten.

In een op hetzelfde moment uitgevoerd onderzoek naar de toepassing van de 30 procent-regeling van de Erasmus Universiteit, blijkt daarnaast dat veel werkgevers misbruik maken van de regeling. Iets meer dan de helft, 31 van de 60 ondervraagde bedrijven, geeft in deze studie aan het uitgekeerde loon te verlagen, soms zelfs tot het punt dat de expat evenveel verdient als wanneer de regeling niet had bestaan. In vakterminologie heet dat tax equalization: de korting die bedoeld is voor de werknemer, komt zo op de rekening van de werkgever terecht.

Brief aan de informateur 

Het enthousiasme van de DTIB voor deze regeling wordt in het geheel niet door de onderzoeksresultaten getemperd. Integendeel: er moet actie worden ondernomen om te voorkomen dat de kritiek vanuit de Rekenkamer zich vertaalt in het afschaffen van de regeling. Tijdens de afgelopen kabinetsformatie stuurt DTIB voorzitter Thecla Bodewes een brief naar informateur Schippers, waarin ze lobbyt voor het behoud van de regeling.   

Bij de brief van de DTIB-voorzitter Bodewes is het in het vorige FTM-artikel besproken rapport ‘Team NL: samen sterker in de wereld’ opgenomen. Dit rapport is geschreven onder leiding van Chris Buijink, de voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB), en pleit voor tal van steunmaatregelen die de concurrentiepositie van Nederland ‘substantieel’ zouden verbeteren. In de financiële paragraaf worden de hiermee samenhangende kosten opgesomd. Bijvoorbeeld 25 miljoen euro voor het versterken van het ambassadenetwerk en het internationale beurzenprogramma, of het marketen van het ‘topmerk Nederland’ (kosten 5 miljoen euro + 1 miljoen euro jaarlijks). De kosten voor de kenniswerkersregeling ontbreken echter.

Bodewes geeft aan dat zij onze vraag niet kan beantwoorden

Gevraagd naar de reden hiervoor, en of zo niet een onrealistisch beeld wordt gegeven van de daadwerkelijke kosten van een aantrekkelijk vestigingsklimaat, geeft Bodewes aan dat zij deze vraag niet kan beantwoorden: ‘Het betreft hier een rapport dat in opdracht van de DTIB is opgesteld, en waar ik geen inhoudelijke bijdrage aan heb geleverd’. ‘Het advies om het vestigingsklimaat van Nederland nog sterker te maken, voor met name innovatieve bedrijven werd in hoofdlijnen onderschreven door de DTIB. Vpb [vennootschapsbelasting, red.] en 30 procent-regeling vormen hierbij een mogelijk middel.’

In reactie op de kritiek op de regeling van de Rekenkamer, en over de onevenredige verdeling van de kosten — 104 miljoen euro voor de rijkste 1 procent kenniswerkers — verwijst Bodewes slechts naar haar eerdere, hier bovenstaande antwoord.

Chris Buijink, eindverantwoordelijke voor het rapport, heeft wél een duidelijk antwoord: hij geeft aan dat de 30 procent-regeling al onderdeel is van de Rijksbegroting en dus niet opgenomen hoefde te worden in de financiële paragraaf van het Team NL-rapport. Ook wijst de NVB-voorman op het gegeven dat de regeling ook buiten het bedrijfsleven kan worden toegepast. ‘Bijvoorbeeld op universiteiten en andere culturele instellingen. Dat kan een belangrijke factor zijn om je hier te vestigen.’

Andere landen zijn de regeling juist aan het versterken, vervolgt Buijink, ‘dus de oproep hier en in het rapport is dat het belangrijk is om dat op peil te houden.’ We hoeven niet te vrezen voor een fiscale race naar de bodem, aldus Buijink: ‘Het is meer een race naar de top. De best place willen zijn.’

Het zou volgens Buijink te ingewikkeld zijn om de kosten van een aantrekkelijk Nederlands vestigingsklimaat over de breedte aan te geven: ‘Dat zou gaan over de fysieke infrastructuur in het land tot excellent onderwijs en een bruisende culturele sector en ga zo maar door.’

Buijink en de DTIB weten dat het verhaal landt in de politiek

‘Laten we het omdraaien’, stelt Buijink voor: ‘Zouden we géén aandacht moeten hebben voor die factoren die Nederland aantrekkelijk maken voor internationale investeringen?’

Buijink en de DTIB weten dat het verhaal landt in de politiek. De aandacht voor internationale investeringen zit in de ‘diepste vezels’ van kabinet-Rutte III. Tijdens de kabinetsformatie wordt besloten de regeling te behouden. Wel wordt de looptijd van de regeling vanaf 2019 teruggebracht van acht naar vijf jaar. Dit levert een besparing op van 284 miljoen euro. 

Inhoudelijke kritiek op de regeling wordt verder genegeerd. Zo wordt er geen inkomensgrens ingevoerd, waardoor de hoogste inkomens het meeste zullen blijven profiteren van de regeling. Menno Snel, staatssecretaris van Financiën, geeft als reden hiervoor in de officiële kabinetsreactie dat ‘iedere vorm van verbijzondering [van de regeling] leidt tot complexiteit of andere ongewenste effecten’. Over het aanpakken van werkgevers die de korting niet aan de werknemer doorrekenen maar voor zichzelf behouden, spreekt Snel met geen woord. 

Het VNO-NCW laat in een reactie op het besluit om de looptijd van de regeling te verkorten weten dat het vestigingsklimaat ‘toch weer wat wat minder aantrekkelijk’ is geworden. 

De schaduwzijde van de polder

Het gebrek aan discussie of onderbouwing van dure (fiscale) maatregelen in de DTIB en de werkgroep Vestigingsklimaat is een rode draad die in de notulen valt te ontwaren. 

Maar dit gebrek is niet alleen beperkt tot lobbyclubs als de DTIB. Volgens Bas Jacobs, hoogleraar economie en openbare financiën aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, geldt dit voor veel (fiscaal) beleid dat in Nederland wordt ingevoerd. ‘Het afschaffen van de dividendbelasting is een voorbeeld bij uitstek,’ aldus Jacobs, die zich uitvoerig heeft gemengd in het debat hieromtrent, ‘maar het ontbreken van een degelijke financieel-economische onderbouwing zie je terug bij heel veel beleid dat in Nederland wordt ingevoerd’. De in dit artikel beschreven manier van werken door de DTIB is volgens Jacobs typerend voor de Nederlandse bestuurscultuur. ‘Men is zelden geïnteresseerd in de vraag of beleid werkt of niet.’ 

Dit is de schaduwzijde van de Nederlandse polder. Wat Jacobs betreft moet hier meer aandacht aan worden besteed: ‘Aan de ene kant zorgt de betrokkenheid van belanghebbenden in Nederland er voor dat dit toch een redelijk goed georganiseerd land is,’ aldus de hoogleraar, ‘maar aan de andere kant zijn er overal clubs die lobbyen en invloed uitoefenen op beleid zonder enig democratisch mandaat’. Kortom, ze hebben wel invloed, maar hoeven geen verantwoording af te leggen. ‘Dat zorgt denk ik ook voor veel onvrede onder Nederlandse burgers: het is niet duidelijk op basis waarvan politieke beslissingen tot stand komen.’

Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door SOMO, TNI en stichting Muckracker.