Alle partijen waren het erover eens. Ze zouden de woningnood eindelijk oplossen en vóór 2030 gezamenlijk jaarlijks zo’n 100.000 woningen bouwen, waarvan 30 procent in het sociale huursegment. 

Binnenlandse Zaken, de provincies, de gemeenten, de grote aannemers, de ontwikkelaars, de institutionele beleggers en de corporaties deden allemaal mee. Ze ondertekenden in februari 2021 de Actieagenda Wonen waarin ze hun voornemens vastlegden. Aedes, de belangenbehartiger van de corporaties, stelde zich garant voor de bouw van woningen in de sociale sector.

Vijf maanden later staat iedereen nog steeds achter de plannen, maar zit er een serieuze kink in de kabel. 

Corporaties klagen over de dure grond in regio’s waar de woningnood het hoogst is. De grondprijs maakt verantwoorde exploitatie volgens hen steeds moeilijker. Ze zijn gewend nieuwe woningen te verhuren met verlies, en het tekort bij te passen met de inkomsten uit oudere woningen. Maar daar zit volgens Aedes-directeur Jeroen Pepers wel een grens aan, en daar botsen ze nu vaker tegenop.

Utrecht is zo’n stad waar corporaties in botsing komen met de grondprijs én met projectontwikkelaars. De gemeente wil er in de Merwedekanaalzone een stadswijk gebouwd zien, met 6000 woningen waarvan 30 procent in het sociale segment. Al snel bleek dat de projectontwikkelaar daar helemaal niet op zat te wachten. 

Marchanderen

Een partij die anoniem wenst te blijven, maar nauw betrokken was bij de onderhandelingen, onthult dat het er stevig aan toe is gegaan tussen de corporaties enerzijds en het grondbedrijf BPD en de projectontwikkelaar Janssen en De Jong anderzijds.

De eerste strategie was om te proberen het percentage ‘sociaal’ terug te dringen. Want volgens het grondbedrijf en de ontwikkelaar kon de zone daarmee niet renderend worden bebouwd. Omdat het een eis was van de gemeente viel er echter niet mee te marchanderen.

De ontwikkelaar zou toen hebben voorgesteld 600 studentenkamers van 20 vierkante meter te bouwen en die als sociale eenheden mee te laten tellen. Voor de echte sociale woningen had de ontwikkelaar een gemiddeld vloeroppervlak van 45 vierkante meter in gedachten. De corporaties wisten het beoogde gemiddelde op te krikken naar 65 vierkante meter en het aantal studentenkamers te beperken tot 300 stuks. De 1500 sociale woningen die er nu komen vormen 25 procent van de geplande 6000 woningen – dus niet 30 procent.

Ontwikkelaars proberen zo krap mogelijk aan de eisen te voldoen, om aan het sociale huursegment zo weinig mogelijk grond te ‘verspillen’

Dit verschijnsel treedt overal in het land op. Projectontwikkelaars proberen zo krap mogelijk te voldoen aan gemeentelijke eisen qua sociale huur, teneinde aan dat segment zo weinig mogelijk grond te hoeven ‘verspillen’. 

Vaak lukt dat ook: gemeentelijke woonakkoorden blijken vaak niet specifiek genoeg in de definiëring van ‘sociale eenheid’. Onderhandelaars van woningcorporaties moeten dan alle zeilen bijzetten om toch een aanvaardbaar aantal eenheden van de juiste omvang te kunnen realiseren. 

Sociaal is meer dan goedkoop

De gemeente Utrecht wil de verhitte gang van zaken tijdens de onderhandelingen over de Merwedekanaalzone niet bevestigen omdat er een geheimhoudingsplicht op rust. Ook Henk Peter Kip, directievoorzitter van Mitros, een Utrechtse corporatie met ruim 28.000 woningen, is niet bereid er inhoudelijk op in te gaan. ‘Wij hebben een overeenkomst getekend die het ons niet toestaat over het verloop van de onderhandelingen naar buiten te treden.’

Dat de hoge grondprijzen woningcorporaties in het nauw drijven, zegt Kip wel te herkennen. Van collega-bestuurders hoort hij geregeld over gevallen waarin corporaties moeten concluderen dat de uiteindelijk koopprijs van appartementen te hoog voor ze is. ‘Als ze er echt niet uitkomen, verkoopt zo’n ontwikkelaar die appartementen aan een belegger. Die verhuurt ze vervolgens binnen het gereguleerde segment.’ 

Kip wijst erop dat de positie van een belegger die verhuurt in het gereguleerde segment (met een huurprijs tot 752 euro) onvergelijkbaar is met die van een woningcorporatie. ‘Onze opgave is om sociale woningen te bouwen en te verhuren, en dat is meer dan het neerzetten en uitbaten van redelijk goedkope woningen. We moeten ze ook passend kunnen toewijzen in verband met het recht op huurtoeslag. We moeten allerlei kwetsbare groepen en statushouders huisvesten. Ook de kwaliteit van een wijk is voor ons belangrijk. Voor een corporatie is een sociale huurwoning niet alleen een woning met een lage huurprijs, maar onderdeel van een heel pakket.’

Mes op tafel

Een belegger met woningen in het sociale segment heeft alleen een financieel motief. Die gaat, volgens Kip, voor de hoogste prijs die haalbaar is op grond van de puntentelling van het Woningwaarderingsstelsel. In de praktijk krijgen die woningen vaak een huurprijs tegen het maximum van 752 euro per maand. Kip: ‘Ze hoeven dan ook geen statushouders of maatschappelijk kwetsbare groepen te huisvesten.’

Gemeenten gaan er blijkbaar van uit dat het voldoende is om in de woonvisie – hun document met de lokale bouw- en sloopplannen – op te nemen dat 30 procent van de nieuwbouw bestemd moet zijn voor het sociale segment. Ontwikkelaars gaan nogal eens op zoek naar de grenzen van die eis. 

Ze doen er ten eerste van alles aan om er procenten vanaf te knabbelen: minder sociaal is meer ruimte voor commercieel. Daarnaast proberen ze de sociale woningen te realiseren op zo weinig mogelijk grond – en naarmate die duurder wordt, worden de onderhandelingen harder. Deze praktijk wordt door meerdere corporatiebestuurders bevestigd, maar ze zijn te huiverig om dat met naam en toenaam te doen, omdat ze hun relaties met projectontwikkelaars niet onder druk willen zetten.

‘Beleggers hoeven dan ook geen statushouders of maatschappelijk kwetsbare groepen te huisvesten’

Overigens zijn niet alleen de ontwikkelaars de kwade pier. Gemeenten willen zelf eigenlijk ook liever dure dan sociale woningen. Koopwoningen en vrijesectorwoningen leveren de projectontwikkelaar een hogere grondprijs op (zie kader hierboven) maar de gemeente profiteert mee omdat ze een deel daarvan opeist voor de infrastructuur en voorzieningen in een nieuwe wijk. Dat voordeel kleeft niet aan sociale woningbouw.

Mitros-bestuurder Kip geeft een voorbeeld van hoe een gemeente de bouw van gereguleerd woningen volgens hem níet moet aanpakken: Een aantal jaren terug wilde de gemeente Utrecht 500 studio-eenheden van 20 tot 30 vierkante meter laten bouwen en schreef daarvoor een tender uit die werd gewonnen door Change=, een projectontwikkelaar in Almere die is gespecialiseerd in studio’s voor jongvolwassenen en er al duizenden van neerzette in Amsterdam Nieuw-West, Amsterdam Zuidoost en de Utrechtse wijk Leidsche Rijn. 

Kip: ‘Natuurlijk levert zo’n deal met een commerciële partij een veel betere grondopbrengst op dan wanneer je als gemeente in zee gaat met een woningcorporatie. Ik verwacht alleen dat als je 500 van dergelijke studio’s bij elkaar zet, je op termijn een veel minder leefbare buurt krijgt. Wat zijn dan de maatschappelijke kosten? Hoe vaak moet de politie uitrukken, hoe veel zorgverleners worden daar kind aan huis?’

Dure grond en sociaal bouwen vormen een schijnbaar onmogelijke combinatie. Toch leven er in de corporatiesector ideeën over hoe de problemen zijn aan te pakken. Kip vindt bijvoorbeeld dat gemeenten af moeten van het diepgewortelde idee dat de grondexploitatie op nul moet uitkomen. Wat hem betreft is het onzinnig om te verwachten dat uit de grondopbrengst ook de infrastructuur, de school, de bibliotheek en het buurtcentrum moeten worden betaald. 

‘Dure grond en sociaal bouwen vormen een schijnbaar onmogelijke combinatie’

Kip: ‘Bij grotere projecten kun je zo niet denken. Stel dat je hier in Utrecht de polder Rijnenburg wilt ontwikkelen. Dan moeten er bij een snelweg een afslag en een oprit komen en een sneltramverbinding. De reflex van de gemeente is om dan minder sociaal te bouwen, want de opbrengsten van commerciële woningen zijn veel hoger. Sociaal bouwen maakt het lastiger om al die noodzakelijke investeringen te doen.’ 

Een oplossing, zegt Kip, is een nieuwbouwwijk te zien als een dijk, een vliegveld of een haven: ‘Niemand zegt dat de opbrengst van de grond waarop de dijk staat hoog genoeg moet zijn om de aanleg van de dijk betalen.’

Overheid zal bijspringen

Gemeenten streven ernaar om de grondexploitatie kostendekkend te laten zijn. De uitgaven aan het bouwrijp maken van de grond, en aan het aanleggen van de infrastructuur, moeten gefinancierd worden uit de exploitatieopbrengsten. Dat maakt het bouwen van sociale huurwoningen minder interessant voor een gemeente. Die leveren bij een residuele waardeberekening – die rekening houdt met de opbrengsten van de uiteindelijke bebouwing – een veel lagere grondprijs op.

Kip: ‘Ik vind het idee dat je geen geld mag verliezen op de grondexploitatie te beperkt. Zo’n wijk heeft sowieso allerlei inverdieneffecten. Denk alleen al aan de onroerendezaakbelasting. Als je als overheid zo op kostendekkende exploitatie stuurt, dan was het spoor ook nooit aangelegd. Door dat postzegeldenken stagneert de sociale woningbouw.’

Meteen naar een belegger

Botsingen met ontwikkelaars komen voor in alle schaarstegebieden. Dat zijn vooral de Randstad, Arnhem-Nijmegen, de vier grotere Brabantse steden en universiteitssteden als Groningen en Maastricht. 

Christoffel Klap, directeur-bestuurder van woningcorporatie Ons Doel in Leiden, kent het ook uit zijn gemeente: ‘Op het moment zijn er moeizame onderhandelingen gaande met de ontwikkelaars van projecten achter station Lammenschans en op de Willem de Zwijgerlaan.’ 

Door dat postzegeldenken stagneert de sociale woningbouw

De grootste tegenvaller beleefde de Leidse corporatiesector in de wijk Hoge Mors. Daar werden in opdracht van belegger Altera Vastgoed door projectontwikkelaar De Nijs nieuwe woningen gebouwd op het terrein van een gesloopt verzorgingshuis.

Corporatiedirecteur Klap: ‘De gemeente eiste 30 procent sociale woningbouw. Er kwamen appartementjes van iets meer dan 40 vierkante meter. Er is niet eens onderhandeld met een van de Leidse corporaties. De appartementen in het gereguleerde segment zijn meteen naar Altera gegaan, die worden nu geloof ik voor de hoogste toegestane huurprijs van 752 euro verhuurd.’ Altera Vastgoed is een middelgrote belegger met een portefeuille van circa 4700 woningen. Het bedrijf vindt dat de 24 gereguleerde huurwoningen in Hoge Mors daar uitstekend bij passen.

Klap maakt zich zorgen over deze trend. Marktpartijen snoepen de kapitaalkrachtiger sociale huurders weg en corporaties blijven zitten met de meest kwetsbare huurders.

Aedes, de belangenbehartiger van de corporatiesector, zegt dat de meeste aangesloten leden vergelijkbare problemen hebben met projectontwikkelaars. Directeur Jeroen Pepers: ‘Vroeger verkochten de gemeenten grond met korting aan de corporaties. Het stimuleren van een gezonde sociale huursector werd gezien als een belangrijke opdracht. Iedere gemeente had een grondbedrijf, en dat verwierf grond om de gemeente te kunnen uitbreiden.’ 

Tijdens de recessie die volgde op de kredietcrisis van 2008 zijn enorme verliezen geleden op gemeentelijke grondposities. Consultancyfirma Deloitte schat dat in de periode 2010-2013 zeker 7 miljard euro verloren ging van oorspronkelijk 11 miljard euro. De waarde was opeens meer dan gehalveerd en dus moesten grondposities in de boeken worden afgewaardeerd.

‘Marktpartijen snoepen de kapitaalkrachtiger sociale huurders weg, corporaties blijven zitten met de meest kwetsbare huurders’

Vanaf dat moment werden grondspeculaties opeens gezien als te riskant en begonnen gemeenten grond af te stoten. Projectontwikkelaars, die een langere financiële adem hebben, namen de interessante stukken over. 

Aedes-directeur Pepers stelt vast dat gemeenten sindsdien nauwelijks nog bouwgrond hebben om te verkopen aan corporaties. ‘In de gevallen dat een gemeente die nog wel heeft, is de verleiding heel groot om zoveel mogelijk te verkopen aan projectontwikkelaars, want die betalen veel meer voor de grond dan corporaties.’

Te duur voor sociale huur

Pepers hoort van veel corporaties dat de hoge grondprijs echt een probleem begint te worden, omdat het daardoor lastiger is om rendabele sociale woningen te bouwen. 

Gemeenten doen volgens hem tegenwoordig vooral zaken met projectontwikkelaars – in de verwachting dat een plaatselijke corporatie de sociale woningen in een project van de ontwikkelaar overneemt. Pepers: ‘Maar het staat een ontwikkelaar ook vrij om ze aan een vastgoedbelegger te verkopen.’ En dan vissen de plaatselijke corporaties achter het net.

Volgens Peper is het voor projectontwikkelaars veel gunstiger om in zee te gaan met beleggers – ook voor woningen in het gereguleerde huursegment. Beleggers doen minder moeilijk over de prijs. Ze kunnen de maximaal toegestane huurprijs vragen en weten dat de verplichting om sociale huurwoningen aan te bieden na twintig jaar vervalt. Zodra zo’n woning vrijkomt kan deze worden verkocht of verhuurd in de vrije sector, daarvoor hebben ze op grond van het Woningwaarderingsstelsel meestal genoeg punten.

‘Het onzinnig om te verwachten dat uit de grondopbrengst ook de school en de bibliotheek moeten worden betaald’

In de veelbesproken Actieagenda Wonen, waarin sinds februari 33 partijen gezamenlijk optrekken tegen de woningnood, is afgesproken dat gemeenten en projectontwikkelaars passende grondprijzen hanteren – ook voor woningen in het sociale- en middensegment. 

Alle partijen hebben elkaar toegezegd om de kosten zoveel mogelijk te beheersen en over en weer inzicht te bieden in hun financiële onderbouwingen. In geval van nood zou het Rijk moeten bijspringen. Die toezeggingen zijn echter een zaak van goed vertrouwen. Er zijn geen sancties als een partij verzaakt.

Aedes-directeur Pepers vreest dat de grondprijs een belemmering wordt voor de veertien aangewezen grootstedelijke bouwlocaties waar voor 2040 zo’n 440.000 woningen moeten verrijzen.

Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Kajsa Ollongren, die als demissionair minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is voor woningbouw, liet de Tweede Kamer op 21 juni echter per brief weten dat haar ministerie twintig jaar lang jaarlijks 1 miljard euro bij zal passen voor de totstandkoming van de veertien stadsuitbreidingen. 

De verwachting is dat de grondprijs hiermee een minder grote barrière opwerpt, omdat de landelijke overheid meebetaalt aan de aanleg van infrastructuur. Díe kosten hoeven gemeenten dan niet meer in zijn geheel af te dekken met hun grondprijzen.

De bouw van sociale woningen is in elk geval enorm achtergebleven bij de behoefte. De problemen met te dure grond waren minder groot geweest als de regering ten tijde van de kredietcrisis en de jaren daarna corporaties de financiële ruimte had geboden om op volle kracht door te bouwen. 

Dat was niet nodig, luidde destijds de verklaring van de regering. Het gestegen opleidingsniveau zou de behoefte aan sociale woningen enorm terugdringen. Zeno Winkels, directeur van de Woonbond, de belangenbehartiger van huurders: ‘Dat van die kleinere behoefte aan sociale woningen was een misrekening. In een economie met veel immigratie, veel gedwongen zzp’ers en veel mensen op tijdelijke contracten blijft de behoefte aan sociale woningen onverminderd groot.’

Bij dit artikel staan foto’s uit de serie 'This Land is Your Land, This Land is My Land' van WassinkLundgren: stukken grond uit verschillende straten bij de Zuidas in Amsterdam. De fotografen trokken de klonten aarde – die in waarde variëren van 40 euro per vierkante meter tot 15.250 euro per vierkante meter – uit hun originele context en fotografeerden ze in een steriele ruimte om de verschillen te benadrukken tussen de materiële en de monetaire waarde van bouwgrond.