Vivek Murthy was de hoogste medisch ambtenaar van het ministerie van Volksgezondheid die enkele maanden na de inauguratie van Donald Trump ontslag nam. Onlangs deed hij in een interview met NRC Handelsblad daarover twee belangwekkende uitspraken. Over zijn ontslagname zegt hij: ‘Ik wilde de regering niet naar de mond praten en daarbij de waarheid geweld aan doen.’ En over zijn rol als medisch topambtenaar: ‘Als ambtenaar ligt je loyaliteit bij de waarheid en bij de Amerikaanse bevolking.’

Daarmee zet Murthy een belangrijk beginsel neer in ons maatschappelijk bestel: dat de ambtenaar ondergeschikt is aan de politiek, in de zin dat hij of zij geen eigen politieke doelstellingen mag nastreven maar onafhankelijk moet adviseren. De ambtenaar moet dus gebruikmaken van de bestaande kennis en daarnaast waarheidsvinding bevorderen ten behoeve van de beleidsvorming en besluitvorming.

Waarheidsvinding 

Waarheid – het is een groot en beladen woord. Over wat de waarheid is, en met welke methode je de waarheid moet trachten te benaderen, bestaat ook binnen de wetenschap veel onenigheid. Toch vinden de meeste wetenschappers zich tegenwoordig in een aan normen van zorgvuldigheid gebonden open proces van waarheidsvinding. Hoe resultaten worden verkregen en conclusies worden afgeleid, moet controleerbaar zijn. In principe moet dat hele empirische, open proces zelfs herhaalbaar zijn voor collega-wetenschappers.

Kennis is geldig tot nieuwe inzichten aantoonbaar beter zijn dan oude

Dat transparante proces van waarheidsvinding – zelf spreek ik liever van kennisvermeerdering – brengt met zich mee dat alle kennis tijdelijk is. Kennis is geldig tot nieuwe inzichten aantoonbaar beter zijn dan oude. Dat maakt wetenschap bij het grote publiek ook kwetsbaar, zeker in tijden van crisis. 

Als ook wetenschappelijke uitkomsten geen zekerheid bieden, als over die uitkomsten debat ontstaat, dan kunnen mensen gaan denken dat ook wetenschappelijke inzichten slechts meningen zijn. Dat stelt het vertrouwen in wetenschap en wetenschappelijke kennis bij het grote publiek op de proef. Maar twijfel is nu juist de motor van de wetenschap.

Open samenleving

Die visie is op een zeer prikkelende manier uitgewerkt door de Oostenrijks-Britse wetenschapsfilosoof sir Karl Popper (1902-1994), grondlegger van het kritisch rationalisme. Volgens Popper moesten wetenschappers niet zozeer streven naar bevestiging van hun theorieën, maar juist op zoek gaan naar weerlegging ervan. Dat staat bekend als het falsificatieprincipe. Interessant is hoe hij de uitgangspunten daarvan vertaalde naar een visie op de samenleving en politiek in zijn klassieker The Open Society and Its Enemies uit 1945. De twee dikke boekdelen schreef hij tijdens de Tweede Wereldoorlog. Popper rekent daarin af met het absolutistische denken in de filosofie, wetenschap én politiek. Dat is volgens hem een gevaar voor een open samenleving en (liberale) democratie. De krachten en de gevaren van dat absolutistische denken zijn nog steeds actueel.

Het verband dat Popper legt tussen enerzijds een open benadering in de wetenschap en anderzijds een open samenleving trek ik door naar de rechtsstaat. Het vertrouwen in de rechtsstaat staat op een vergelijkbare manier onder druk als het vertrouwen in de wetenschap. In de rechtsstaat is de overheid aan de wet en aan zorgvuldigheidsnormen gebonden. Zo moet zij niet alleen goed onderzoek doen – dus feiten en kennis verzamelen – voordat zij vergunningen toekent of weigert. De overheid moet ook zorgvuldig belangen afwegen alvorens zij een publiek belang vaststelt en gezaghebbende beslissingen neemt. Denk bijvoorbeeld aan wegenaanleg, aanleg van windmolenparken, gaswinning en dijkverhogingen.

In een democratische rechtsstaat wordt dat publieke belang – als het goed is – steeds weer in een openlijke en voor discussie vatbare afweging van belangen en risico’s vastgesteld. Zelden krijgt iemand, of een groep, geheel zijn zin. Een rechtsstaat vereist dus een open mind en biedt geen zekerheid vooraf over uitkomsten – en daar ontstaat dus een open eind. Daarin lijkt de rechtsstaat op de wereld van wetenschap en Popperiaanse kennisvermeerdering: ook in de wetenschap vergt het empirische proces van kennisverzameling een open geest, waarin alle concurrerende en verantwoord verzamelde kennis serieus wordt meegewogen. De wetenschap biedt evenmin absolute zekerheid, ook daarin is het eind open.

Heldere rolverdeling vereist

Het bepalen van het publieke belang in een democratische rechtsstaat en het proces van onafhankelijke wetenschappelijke kennisverwerving vertonen dus parallellen. Gezagsdragers met rechtsstatelijk besef nemen de bestaande en erkende kennis serieus, mét de onzekerheden daarin. De omgang met kennis over corona laat evenwel opvallende verschillen zien. Het verschil in aanpak tussen landen als Wit-Rusland (Belarus), Brazilië en Amerika en de aanpak in West-Duitsland en Nederland is markant. In Wit-Rusland, Brazilië en Amerika zagen we bij de presidenten vooral ontkenning, mystificatie en verdachtmaking van deskundigen en hun kennis. In West-Duitsland en bij ons zijn kennis en deskundigheid serieus genomen en risico’s en onzekerheden openlijk erkend.

De vermenging van politieke besluitvorming en wetenschap schaadt het publieke vertrouwen

Essentieel daarbij is wél het handhaven van een goede en heldere rolverdeling tussen politieke en wetenschappelijke verantwoordelijkheden. Daar lijkt bij ons in de latere fasen van de crisis het een en ander mis te zijn gegaan. De deskundigen van het Outbreak Management Team (OMT) – een crisisstructuur die onderdeel is van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) – zijn te veel op de stoel van de politieke besluitvormers gezet of gaan zitten. Advisering en politieke besluitvorming lopen daardoor te veel door elkaar – en dat is slecht voor de kwaliteit van zowel de besluitvorming als de advisering die minder onafhankelijk wordt. Bovendien schaadt die vermenging het publieke vertrouwen. Een voorbeeld daarvan is een uitzending van Nieuwsuur die liet zien dat in kwesties rond de mondkapjes en het testen, medisch wetenschappelijke adviezen zijn vervormd door rekening te houden met de toen bestaande politieke keuzeproblemen met betrekking tot schaarste en beperkte capaciteit. 

Die vermenging van politieke en onafhankelijke deskundigheid heeft er mede toe geleid dat de behandeling van concurrerende inzichten niet altijd even serieus en in openlijke uitwisseling gedaan is. Dat gaf aanleiding tot georganiseerde tegenspraak  door wetenschappers en deskundigen, van wie een aantal zich inmiddels verenigd heeft in het zogeheten Red Team.

Onafhankelijkheid en kennisdeling 

Die gebrekkige rolverdeling moet snel worden hersteld. Bij verstoring van de onafhankelijkheid en het open proces van kennisvergaring komt het vertrouwen in de wetenschap onder druk te staan. De wetenschappers in dienst van het RIVM – ambtenaren dus – zijn tegen die spanning aangelopen. Maar ook op universiteiten treedt die spanning voortdurend op. Bij onderzoek in opdracht van derden, bijvoorbeeld, wordt nogal eens stille of openlijke druk uitgeoefend om tot bepaalde resultaten te komen of ongewenste uitkomsten weg te laten. Onafhankelijkheid volhouden onder druk is voor iedereen moeilijk, ook voor wetenschappers. Maar geen enkele maatschappelijke activiteit of instelling kan alleen zichzelf controleren, ook de wetenschap niet. Daarom vervult onafhankelijke onderzoeksjournalistiek in deze tijden van crisis zo’n enorm belangrijke rol die bijvoorbeeld belangenverstrengeling en gebrek aan openlijke kennisdeling aan de kaak kan stellen.

Gerechtvaardigd en voldoende vertrouwen     

Als er straks – na noeste wetenschappelijke arbeid en testprocedures – een vaccin beschikbaar komt tegen corona, dan is er over de risico’s én de werking ervan een behoorlijke mate van wetenschappelijke overeenstemming. Een zorgvuldige en open testpraktijk is van wezenlijk belang. Niet alleen vanuit medisch oogpunt, maar ook om zo een grote mate van gerechtvaardigd vertrouwen bij het publiek te bewerkstelligen.

Vervolgens zullen er vragen komen. Welke groepen moeten als eerste worden gevaccineerd? Hoe hoog moet de vaccinatiegraad zijn om voldoende bescherming van de bevolking tegen het virus te krijgen? Wat als de wetenschappelijk aangegeven minimale vaccinatiegraad voor deze ziekte niet wordt bereikt? Mag de overheid met dwingende voorschriften komen? Mogen burgerlijke vrijheden dan worden beperkt, vanwege het publieke belang van de volksgezondheid?

We zijn het al bijna vergeten, maar vergelijkbare vragen speelden eind 2019 ook in óns land, kort voor de coronacrisis. Toen ging het over de mazelen. Voor de mazelen wordt 95 procent als veilige vaccinatiegraad aangenomen, dan zal de ziekte zich volgens het RIVM niet epidemisch verspreiden. Het RIVM waarschuwde dat de vaccinatiegraad was afgenomen van 95 procent (in 2014) tot 90,2 procent in 2017 en zich dus in de gevarenzone bevond. Een kinderdagverblijf in Edam weigerde daarom kinderen op te nemen die niet zijn ingeënt. Op initiatief van D66 is deze weigeringsgrond begin dit jaar wettelijk geregeld.

We zouden mensen met principiële en godsdienstige bezwaren tegen inenten zonder al te grote risico’s voor de volksgezondheid alle ruimte kunnen laten, mits het vertrouwen in wetenschappelijk onderbouwde kennis niet in toenemende mate cynisch zou worden ondermijnd. Zodra er een vaccin tegen corona is, zal deze rechtsstatelijke kwestie vermoedelijk hard terugkomen. Hoe groot zal dan de stemmingmakerij tegen deze wetenschappelijke prestatie zijn? Als die stemmingmakerij een kritisch niveau bereikt, kan de rechtsstaat die dan aan? Kan het zo ver komen dat de overheid uit belang voor de gezondheid van ons allemaal zich gedwongen ziet burgerlijke vrijheidsrechten verder te beperken? Mogelijk vergt corona een lagere vaccinatiegraad en blijft ons deze spanning bespaard.

De kwestie laat hoe dan ook zien wat het belang van vertrouwen in kennis is voor onze rechtsstaat en onze samenleving. De volksvertegenwoordigers en bestuurders in ons land zouden hier in de toekomst extra aandacht aan moeten geven. Het belang van vertrouwen legt een zware verantwoordelijkheid bij alle kennisinstituten. Het laat ook zien hoe belangrijk het is dat deze instituten, óók die van de overheid zoals het RIVM, een écht onafhankelijke positie krijgen. En misschien nog wezenlijker: het vereist dat de deskundigen – de ambtenaren incluis – onafhankelijkheid en openheid als professionele kernwaarden in de praktijk kunnen brengen.

Verbinding

Stel, er is een vaccin tegen corona dat uitvoerig en zorgvuldig op de risico’s en werking getest is. Dan zal er geen algehele maar wel grote wetenschappelijke consensus over bestaan. Staat de rechtsstaat dan machteloos tegen sceptici en nihilisten die geen enkele aanspraak van de wetenschap willen erkennen?

Het rechtsstatelijk belang om algemeen erkende kennis serieus te nemen vond ik onlangs ook terug in een arrest van onze hoogste rechter. De Hoge Raad heeft in cassatie een uitspraak gedaan in de zogenaamde Urgenda-zaak, die ging over het klimaatbeleid. De cassatie betrof de eerdere uitspraak van het gerechtshof dat de Nederlandse overheid de uitstoot van CO2 met 25 procent in 2020 moet verminderen ten opzichte van 1990. Tegen die rechterlijke bemoeienis kwam nogal wat verzet. Velen – onder wie ook volksvertegenwoordigers – vonden dat de rechter (ook) in dit geval teveel op de stoel van het bestuur ging zitten. De Hoge Raad rechtvaardigde het rechterlijk optreden met de stelling dat de normen die zijn vastgelegd in door Nederland erkende internationale verdragen een serieuze zorgplicht voor de overheid met zich meebrengen. De rechter mag die toetsen.

Voor mijn betoog hier is interessant dat dit arrest ook stelt dat de overheid algemeen erkende wetenschappelijke uitkomsten serieus moet nemen bij de risico-inschatting. Algemeen erkende kennis schept dus verplichtingen voor de overheid. Voor de burgers ook, zou ik zeggen, maar dan niet in juridische zin. Ik introduceer het hier graag als een waarde van goed burgerschap.

De rechtstaat en onafhankelijke kennisverwerving zijn, kortom, aan elkaar verbonden. Zonder de open uitwisseling van en controle op kennis zal het vertrouwen in de wetenschap, in onafhankelijke kennisverwerving, wegvallen. Dan zal een rechtsstatelijke publieke belangenbehartiging – die  algemeen erkende kennis over mogelijkheden en risico’s serieus neemt – niet meer mogelijk zijn. Andersom geldt die verbinding tussen rechtsstaat en onafhankelijke kennisverwerving ook. Als er veel ongerechtvaardigde ongelijkheden bestaan in een samenleving en de overheid onzorgvuldig of achteloos met die verschillen omgaat, dan zal de publieke draagkracht om met onzekerheden om te gaan verder afnemen.