Ruimte is een schaars goed in Nederland. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? Lees meer

We willen natuur en recreatie, maar er moeten ook woonwijken en energiecentrales worden gebouwd. De stikstofcrisis dwingt tot het maken van scherpe keuzes. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? En wie delft het onderspit? In dit dossier trekt Follow the Money het land in om dat te onderzoeken.

In de strijd om openbare ruimte gaat het vaak om ontwikkelingen waar veel (belasting-)geld mee gemoeid is. Bij wie komt dit geld terecht? Wordt het in dienst van de samenleving besteed? Het is regelmatig moeilijk te controleren. Bovendien is de openbare ruimte van ons allemaal: hoe meer die onder druk komt te staan, des te belangrijker het is om een vinger aan de pols te houden hoe deze wordt ingericht.

30 artikelen

Beeld © Follow the Money

Overheid deed nooit onderzoek naar nut miljarden kostende Omgevingswet: ‘Een stuurloos project’

De overheid heeft nooit onderzoek gedaan naar de noodzaak van de nieuwe Omgevingswet, een megawet die 26 wetten over de leefomgeving moet vervangen. Dat zeggen toonaangevende juristen tegen Follow the Money. De regering negeerde stelselmatig belangrijke adviezen over de wet.

Dit stuk in 1 minuut
  • De overheid wil alle wetgeving over de fysieke leefomgeving vervangen door één Omgevingswet. De invoering daarvan zal naar schatting 1,3 tot 1,9 miljard euro kosten.
  • De Raad van State adviseerde in 2012 juist om de wet in stukken op te knippen: de hele megawet in één keer bouwen en invoeren zou een onmogelijke opgave zijn. De belofte om de wet modulair op te bouwen is niet nagekomen.
  • Het advies was ook om eerst te onderzoeken of zo’n grote en dure nieuwe wet eigenlijk wel nodig was. Juridisch experts vertellen Follow the Money dat zo’n analyse nooit uitgevoerd is: dat de wet er zou komen stond al vast.
  • Ook bij het digitale stelsel waar de nieuwe wet op leunt valt de overheid in valkuilen die al lang bekend waren. De IT-adviseur van de rijksoverheid drong er vanaf het begin op aan het systeem simpel te houden en in stukken op te bouwen. Het hoofd van dat adviseringscollege zegt tegen Follow the Money dat daar niets van terecht is gekomen.
  • De wet zou oorspronkelijk in januari 2019 ingaan, maar werd vorige maand voor de vierde keer uitgesteld. Minister De Jonge van Ruimtelijke Ordening (CDA) mikt nu op januari 2023.
Lees verder

Het is winter 1625, en koning Gustaaf II Adolf van Zweden is verwikkeld in een langdurige oorlog met Polen. Hij wil daarvoor graag een nieuw schip laten bouwen door een Hollandse architect. En niet zomaar een. Het moet een van de sterkste oorlogsschepen van zijn tijd worden. Maar de koning wil meer en zwaardere kanonnen dan het schip aan kan.

Dat blijkt al snel wanneer bemanningsleden op het dek heen en weer lopen om de stabiliteit te testen. Maar de koning drukt door. Wanneer het schip uiteindelijk de haven kan verlaten, op 10 augustus 1628, kapseist het op nog geen mijl van de haven. Tussen de dertig en vijftig bemanningsleden zinken met het schip mee naar de bodem.

Juridisch onderzoeker Henk Gierveld vindt het verhaal van de Zweedse koning vergelijkbaar met hoe de Nederlandse overheid op dit moment aan de gang gaat met de nieuwe Omgevingswet. Hij schrijft er aan de Universiteit Utrecht een proefschrift over.

Die megawet – een samenvoeging van 26 andere wetten – moet binnenkort alles over de fysieke leefomgeving in Nederland gaan regelen. Waar de nieuwe waterstofleidingen mogen komen, hoe ver een huis van een stinkende varkensstal mag staan en hoeveel stikstof bedrijven uit mogen stoten.

Gierveld waarschuwt dat de Omgevingswet zo groot is dat die onuitvoerbaar wordt

Maar Gierveld is niet enthousiast over deze megawet, die minister Hugo de Jonge van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (CDA) in februari voor de vierde keer uitstelde, van juli 2022 naar januari 2023. In zijn opinieartikelen waarschuwt Gierveld dat de wet zo groot is dat die onuitvoerbaar wordt. En dat had de overheid volgens hem kunnen voorkomen door te luisteren naar belangrijke adviezen. Gierveld is niet de enige met kritiek. Volgens een aantal toonaangevende critici is nooit onderzocht of de Omgevingswet nuttig dan wel nodig is.

Omgevingswet

De Omgevingswet is op zijn zachtst gezegd een ambitieus project: de Raad van State noemt het ‘wat omvang betreft vergelijkbaar met de totstandkoming van het Burgerlijk Wetboek’, waar in 1948 het eerste voorstel voor werd gedaan maar dat pas in 1992 volledig was ingevoerd. 

De nieuwe wet is ook kostbaar. KPMG schat dat alle overheden samen in de periode 2016-2029 tussen de 1,3 à 1,9 miljard euro zullen uitgeven aan de invoering.

Het meeste geld gaat naar het voorbereiden van ambtenaren op de Omgevingswet: naar schatting 780 miljoen. Duizenden van hen krijgen met de wet te maken – van juristen tot handhavers – en moeten ermee leren werken. Ze kunnen voor colleges en seminars terecht bij een loket van het ministerie van BZK en bij commerciële partijen als advocatenkantoren en adviesbureaus.

Nut en noodzaak

Ga voor je het omgevingsrecht compleet omgooit eerst eens goed onderbouwen wat die ommezwaai moet oplossen: doe een analyse van het nut en de noodzaak. Dat antwoordde de adviesafdeling van de Raad van State toen minister Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu (VVD) in 2012 om advies vroeg.

De raad voerde gesprekken met mensen die met het omgevingsrecht werken en concludeerde dat zij het als ‘complex’ ervaren, dat ze procedures lang vinden duren en de uitkomst onvoorspelbaar. Maar dat betekent nog niet dat een nieuwe megawet al die problemen zomaar oplost. 

De raad wilde dat eerst ‘de oorzaken van die problemen voldoende worden onderzocht’, schrijft ze in het advies. Nog voor er een letter van de wet op papier stond, voorspelde de raad in 2012 dat ‘ook een nieuwe Omgevingswet’ niet gaat zorgen voor ‘een eenvoudige en transparante wettelijke regeling waarmee elke gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan worden gerealiseerd.’ Beoordelen wat mag in een klein, dichtbevolkt land is nu eenmaal ingewikkeld.

Het ministerie wilde helemaal niet bespreken óf die wet er kwam: dat leek al vast te staan

Het ministerie wijst in een reactie op vragen van Follow the Money erop dat in de tien jaar na dat belangrijke advies talloze onderzoeken, adviezen, internetconsultaties, deskundigenbijeenkomsten en parlementaire debatten zijn gehouden. Dat ‘brede totstandkomingsproces’ zou aantonen dat er behoefte is aan deze wet.

Jurist Tijn Kortmann werd als omgevingsrechtdeskundige van advocatenkantoor Stibbe al vroeg uitgenodigd voor zo’n expertmeeting in 2012. ‘Ik heb toen gezegd: voor we het over de Omgevingswet hebben, moeten we de vraag beantwoorden of die wet er eigenlijk moet komen.’ Maar die vraag wilde het ministerie helemaal niet bespreken: dat de wet er kwam, leek al vast te staan. ‘Het werd me denk ik niet in dank afgenomen: ze hebben me daarna niet meer uitgenodigd.’

Onderzoeken of een wet nuttig dan wel nodig is, is een basisvereiste van wetgeven, vindt Henk Gierveld. Hij verwijst naar de eisen die de overheid zelf stelt aan nieuwe wetten. Een wet voorstellen mag pas nadat uit onderzoek blijkt dat er een maatschappelijk probleem is, dat niet met een makkelijker of goedkoper alternatief opgelost kan worden – bijvoorbeeld met aanpassingen in de bestaande wetgeving.

‘Het ministerie doet alsof ze met de wet in een keer alle problemen kan aanpakken. Dat kan natuurlijk nooit’

‘Er is helemaal geen analyse gedaan,’ zegt Jan Struiksma, gepensioneerd hoogleraar bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam met specialisatie omgevingsrecht, tegen Follow the Money. Tijdens een deskundigenoverleg in de Eerste Kamer trok hij eind vorig jaar al fel van leer tegen de wet. Verschillende Eerste Kamerleden hoorden een tikje beduusd aan hoe Struiksma zei te ‘schrikken van wat er tot nu toe ligt’ en de wet realistisch pas zag ingaan ‘over drie jaar’.

Nu zegt hij: ‘Wat zijn de gebreken van het huidige stelsel, en hoe gaan we die oplossen? We vroegen dat al vanaf het begin vanuit de wetenschap, in vakbladen.’ Die oproep kreeg geen gehoor, en daardoor is de Omgevingswet volgens Struiksma nu ‘een stuurloos project’.

‘Het is onduidelijk welke richting het ministerie ermee uit wil. Het ministerie doet alsof ze met de wet in een keer alle problemen kan aanpakken. Dat kan natuurlijk nooit.’


Hans Verkruijsse, Adviescollege ICT-toetsing

"Ik vergelijk het met het tv-programma ‘Help, mijn man is klusser’: dan moet er dit nog bij en dat nog bij en uiteindelijk leidt het tot enorme planningsproblemen"

Help, mijn man is klusser

Om de nieuwe regels voor zowel vakmensen als burgers makkelijk hanteerbaar te maken – bijvoorbeeld voor als je wil weten waar je een woning kan bouwen – zet de overheid een digitaal stelsel in elkaar. Daarin komen ook alle plannen en regels van Rijk, provincie, gemeente en waterschap. In de infographics van het ministerie van BZK is dat stelsel de fundering onder het ‘gebouw’ Omgevingswet. Maar dit digitale project loopt niet van een leien dakje, beschreef Follow the Money eerder al.

‘Als het vergunningenproces niet goed gaat, kunnen mensen straks geen huizen meer bouwen’

Het Adviescollege ICT-toetsing, dat dit soort grote digitale overheidsprojecten beoordeelt, is kritisch over de gang van zaken bij het digitale stelsel. Al vanaf de eerste beoordeling schrijft de ICT-waakhond dat het project vanaf het begin te complex en ambitieus is opgezet. Dat kan beter in stukjes, stap voor stap. ‘Dat las je al in ons vervolgadvies in 2020, daar is niet voldoende naar geluisterd,’ zegt collegevoorzitter Hans Verkruijsse tegen Follow the Money.

Verkruijsse geeft aan dat dat geen uitzondering is. Bij de Rijksoverheid of in het bedrijfsleven worden dit soort projecten vaak te groot en te complex. ‘Dan denken de initiatiefnemers: “Als we nou toch bezig zijn, laten we er dan nog maar wat aan toevoegen.” Ik vergelijk het weleens met het tv-programma Help, mijn man is klusser: dan moet er dit nog bij en dat nog bij en uiteindelijk leidt het tot enorme planningsproblemen.’

In het laatste advies, op 14 februari dit jaar, zegt het Adviescollege ICT-toetsing dat de werkbaarheid van het systeem nog steeds niet voldoende is aangetoond. Verkruijsse: ‘Je ziet in onze rapporten dat we nog steeds grote zorgen hebben, met name ook over de complexiteit. Het verbaast me ook niet dat zoiets complex vier keer is uitgesteld. Van mijn leermeester ken ik de gouden regel voor complexe projecten: ze kosten twee keer zoveel als begroot, duren twee keer zo lang als gepland en je moet er dan nog voor waken niet slechts de helft van je eisen te realiseren.’

‘Je krijgt meer aanzien als je zelf een heel nieuw systeem maakt. Tenminste, als het werkt’ 

Het college verwacht dat alles in orde krijgen na 1 juli 2022 nog minstens zes maanden vergt. Daarvoor is een hele goede planning nodig, wil het kans van slagen hebben op 1 juli 2023. Verkruijsse: ‘Wat wij vaak zeggen: ga nou even achteroverleunen, neem tijd voor behoorlijke reflectie. Het kost veel geld, dus denk steeds na: zitten we op het goede pad? Maak een goede planning, stel prioriteiten en zorg ervoor dat die aan het eind van de rit leiden tot een werkend systeem. De vraag is of dat bij de nieuwe planning van Hugo de Jonge – 1 januari 2023 – zo is gebeurd. Zijn brief kwam ongeveer gelijktijdig met ons advies. Zo’n planning is wel nodig wil je 2023 halen.’

Als van tevoren was gekeken welke stukjes nog bruikbaar waren uit het huidige systeem, en dat stapsgewijs was verbeterd, was het digitale stelsel al veel eerder klaar, vermoedt softwareleverancier Lieuwe Koopmans van Tercera. Hij is vanaf het begin betrokken bij het digitale stelsel van de Omgevingswet, en heeft alle provincies en veel gemeenten als klant. ‘Maar je krijgt meer aanzien als je zelf een heel nieuw systeem maakt. Tenminste, als het werkt.’

Ook wet moest in delen

De opgave opknippen, dat had het ministerie ook met de Omgevingswet zelf moeten doen als het aan de Raad van State lag. Die adviseerde in 2012: voer de Omgevingswet stukje voor stukje in. ‘Het totstandbrengen van één nieuwe Omgevingswet lijkt een te complexe operatie om in een keer te volbrengen.’

‘Daaraan is gevolg gegeven,’ zegt het ministerie van BZK desgevraagd tegen FTM. Het nieuwe stelsel bestaat uit verschillende onderdelen die in verschillende ‘sporen’ zijn opgebouwd. ‘De wetgeving is op die manier stapsgewijs tot stand gekomen.’

‘Op één datum treedt deze hele wet in werking en ben je al het omgevingsrecht dat in vijftig jaar is opgebouwd, in een keer kwijt’

Maar de RvS liet in 2012 duidelijk weten wat ze bedoelde: ‘tranches’, losstaande wetsdelen die op elkaar gestapeld kunnen worden tot een geheel. In 2012 beloofde de toenmalige minister Melanie Schultz van Haegen (VVD) dat ook.

Die belofte is niet nagekomen, zegt Gierveld op basis van zijn onderzoek. ‘De wet bestaat wel uit onderdelen, maar die zijn zo geschreven dat ze allemaal van elkaar afhankelijk zijn.’ Zelfs als de minister en de parlementen willen, kunnen ze de wet niet in delen invoeren. De delen moeten allemaal tegelijk van kracht worden.

‘Op één datum treedt deze hele wet in werking en ben je al het omgevingsrecht dat in vijftig jaar is opgebouwd, in een keer kwijt’, zegt hij. Precies wat de RvS wilde voorkomen.