Voor lobby-onderzoeker Emilia Korkea-aho is er een periode vóór de Uber Files en één erna.

Vóór de onthullingen van internationale media, aangesloten bij het International Consortium of Investigative Journalists, wist vrijwel niemand van het bestaan van het zogeheten Onafhankelijk Ethisch Comité. Korkea-aho, als hoogleraar Europees recht verbonden aan de Universiteit van Oost-Finland, onderzoekt dit obscure Brusselse clubje, dat ‘zelfs de meest toegewijde EU-nerds nauwelijks kenden’. Tot voor kort, dan.

Na de ICIJ-publicaties, door veertig media in 29 landen, staat het Onafhankelijk Ethisch Comité stevig op de kaart. Dit comité vertelde Neelie Kroes namelijk dat zij te snel na haar aftreden als Eurocommissaris Digitale Zaken voor het Amerikaanse techbedrijf Uber wilde lobbyen. Het comité adviseerde de Commissie Kroes’ verzoek af te wijzen – advies dat de Commissie ook opvolgde. Kroes negeerde die afwijzing en stapte vrolijk door wat in de Brusselse bubbel de revolving doors wordt genoemd, de draaideur.

Het draaideurschandaal laat het haperende morele kompas van de Nederlandse VVD-mastodont zien. ‘Het schokkende was dat haar werd verteld om tijdens haar afkoelperiode niet te lobbyen, maar dat ze uitdrukkelijk besloot de regels te overtreden en Uber toch te helpen,’ zegt Emilia Korkea-aho vanuit Helsinki in een videogesprek met Follow the Money.

Maar de kwestie roept bij Korkea-aho ook vragen op over de rol van de Europese Commissie en het comité dat zij onderzoekt.

Nee, het was geen meisjesdroom van Emilia Korkea-aho, afkomstig uit een klein dorp in het noorden van Finland, om onderzoeker te worden met als specialisatie lobbyen in een Europese context. Het heeft zelfs enige tijd geduurd voordat ze zich realiseerde dat lobbyen haar overkoepelend thema was.

Aanvankelijk richtte jurist Korkea-aho zich in haar studie op het fenomeen ‘soft law’ – de invloed van aanbevelingen en richtlijnen – maar na haar doctoraal onderzoek had ze daar wel genoeg van gezien. Haar postdoctorale onderzoek ging over hoe landen die geen lid van de EU zijn het Europees beleid over toelating van chemicaliën probeerden te beïnvloeden. 

In 2013 gaf ze daar een presentatie over. ‘Toen zei iemand in het publiek: waarom gebruik je niet gewoon het woord lobbyen?’ Korkea-aho stond even met haar mond vol tanden: tot dat moment besefte ze niet dat wat zij onderzocht, onder lobbyen viel. ‘Ik wou dat ik me kon herinneren wie de vrouw in het publiek was, want haar opmerking hielp echt mijn carrière vorm te geven. Onder rechtsgeleerden is lobbyen geen populair onderzoeksthema, dat is meer iets voor politicologen.’

Nu vermijdt Korkea-aho het woord lobbyen soms nog steeds, maar dan bewust, omdat het woord bij velen toch een negatieve connotatie heeft. ‘Je kan lobbyen of draaideuren niet onderzoeken zonder met de lobbyisten en de belobbyden te praten. Maar ik heb al vroeg geleerd dat ik in mijn introductie-mails het woord lobbyen niet moet gebruiken.’ Pas als een geïnterviewde in het gesprek zelf het woord gebruikt, concludeert Korkea-aho dat de term voor die persoon geen beladen klank heeft.

Ondanks de interessante inhoud brengt de publicatie van de Uber Files Korkea-aho misschien wel in moeilijkheden. Samen met de Franse politicoloog Lola Avril onderzoekt zij het werk van het Onafhankelijk Ethisch Comité, dat Kroes afraadde voor Uber te werken. ‘We willen heel graag de huidige en voormalige leden van het Onafhankelijk Ethisch Comité interviewen. Voor de Uber Files hadden zij waarschijnlijk met plezier over hun werk willen praten. Nu ligt het onderwerp een stuk gevoeliger.’

Het comité komt in actie zodra de Europese Commissie om advies vraagt wanneer een oud-Eurocommissaris toestemming vraagt voor een nieuwe functie. Het EU-verdrag bepaalt immers dat een Eurocommissaris als Neelie Kroes zich niet alleen tijdens haar termijn onafhankelijk en integer moet gedragen, maar dat ze ook na het aftreden niets mag doen wat het ambt kan schaden.

De Commissie kan het comité vragen te onderzoeken of een nieuwe functie verenigbaar is met die integriteitseisen, met name als een Eurocommissaris gaat werken in een sector waar zij eerder verantwoordelijkheid voor droeg. 

Het comité bestaat uit drie leden, aangesteld door de Europese Commissie: sinds 20 juli zijn dat een Finse voormalige rechter aan het Hof van Justitie, een Franse oud-Europarlementariër en een Poolse voormalige topambtenaar van de Commissie. Hun oordeel is niet-bindend. Ze kunnen alleen handelen als de Commissie daar om vraagt.

Korkea-aho en haar collega Avril onderzoeken tachtig besluiten van de Europese Commissie over verzoeken van oud-Eurocommissarissen die een nieuwe functie willen aannemen. Tot nu toe hebben ze zestig besluiten geanalyseerd. ‘De resultaten zijn dus voorlopig,’ benadrukt hoogleraar Korkea-aho. De meeste zaken gaan over oud-leden van de Commissie-Juncker (2014-2019), aangevuld met enkelen uit de periode Barroso II (2010-2014).

‘De leden van het comité zijn in wezen gewoon aan het googlen zoals jij en ik dat zouden doen’

Wat zijn die voorlopige resultaten?

‘Opvallend is dat de Commissie in slechts achttien van de zestig geanalyseerde gevallen een oordeel van het comité heeft gevraagd. Wanneer ze het comité niet om advies heeft gevraagd, geeft de Commissie daar meestal geen verklaring voor. Als ze wel uitleg geeft, dan zegt ze dat de nieuwe betrekking geen relatie heeft met de voormalige portfolio, of dat het een academische activiteit betrof. Maar we vonden inconsistenties: de Commissie heeft bij nieuwe academische activiteiten soms wel om een advies van het comité gevraagd, en soms niet.’

Hoe staat het met de onderzoekscapaciteiten van het comité?

‘Het comité lijkt nauwelijks gebruik te maken van haar bevoegdheid om informatie die is aangeleverd door oud-Commissarissen te controleren door meer vragen stellen. De leden vullen die informatie aan met openbare bronnen, maar in wezen zijn ze gewoon aan het googlen zoals jij en ik dat zouden doen. Die zwakte wordt soms benadrukt door een zin als “voor zover het comité weet”.’

Welke verschillen zijn er tussen het advies van het comité en het uiteindelijke oordeel van de Commissie?

‘De Commissie baseert zich op dezelfde bronnen en volgt systematisch het oordeel van het comité. Slechts in enkele gevallen zagen we dat de toon van de Commissie iets strenger lijkt dan die van het comité, maar dat zouden cosmetische verschillen kunnen zijn. Zowel het comité als de Commissie lijken heel terughoudend in stellen dat een nieuwe baan onverenigbaar is met het vorige werk als Eurocommissaris. Stempel erop en klaar, die uitstraling heeft de toetsing.

Dat leidt tot de vraag of het comité de nieuwe activiteiten van oud-Eurocommissarissen niet zozeer controleert, maar legitimeert. Soms krijgen we het ketterse idee dat het comité misschien overbodig is.’

Laten we die ketterse gedachte afmaken: kan het Onafhankelijk Ethisch Comité net zo goed worden afgeschaft?

‘Dat zou ik zo stevig niet willen zeggen. We zijn nog bezig met ons onderzoek.’

Laat ik het anders zeggen: heeft u een toegevoegde waarde van het comité gevonden?

‘Nee, die hebben we nog niet gevonden. Ambtenaren van de Europese Commissie zouden dit werk ook kunnen doen.’

Was u verbaasd dat Kroes tijdens haar afkoelperiode en zonder toestemming al voor Uber lobbyde?

‘De zaak-Kroes laat zien hoe grandioos het systeem faalt. Er is geen geloofwaardige monitoring of handhaving. Zonder dit lek hadden we nooit geweten dat Kroes de regels overtrad.’

Het negatieve advies van het Onafhankelijk Ethisch Comité is inderdaad nooit gepubliceerd op de website van de Commissie. 

‘Dit is de eerste keer dat we horen dat het comité tot een negatief advies is gekomen, dus het was verrassend dat de Commissie dat advies niet had gepubliceerd. Misschien zijn er nog wel andere negatieve adviezen niet gepubliceerd. Dat gaan we de Commissie vragen.’

Een woordvoerder van de Commissie bevestigt aan Follow the Money dat Kroes in september 2015 de Commissie had gevraagd om voor Uber te werken, maar dat Kroes dat verzoek in december van dat jaar introk. ‘Aangezien mevrouw Kroes haar aanmelding had ingetrokken, was er geen noodzaak en rechtvaardiging voor een besluit van de Commissie of een openbare aankondiging,’ aldus de woordvoerder.

Pas na doorvragen blijkt waarom Kroes haar verzoek had ingetrokken: Commissievoorzitter Juncker informeerde Kroes dat het comité adviseerde om geen toestemming te verlenen en vroeg haar om haar verzoek in te trekken.

Waarom zou Juncker Kroes adviseren om haar verzoek in te trekken?

‘Ik heb geen idee. Ik begrijp het niet. De Commissie zou een stuk strenger ogen als tussen al die toestemmingen af en toe ook een afwijzing zou staan. Nu lijkt het alsof ze elk verzoek van oud-Eurocommissarissen kritiekloos goedkeuren.’

Voor verschillende Europarlementariërs is het schandaal met Kroes een argument om nu snel een nieuwe waakhond – een ‘onafhankelijk EU-orgaan voor ethiek’ in EU-jargon – op te richten. Die waakhond zou niet alleen de Europese Commissie, maar ook andere EU-instellingen moeten controleren. Wat vindt u daarvan?

‘Ik ben eerlijk gezegd tegen het oprichten van een nieuw ethisch orgaan zonder eerst meer onderzoek te doen naar het fenomeen van de draaideur. Dat zeg ik niet alleen omdat ik zulk onderzoek doe, maar vooral omdat we het probleem gewoon nog niet genoeg begrijpen. Er is heel weinig academisch onderzoek naar gedaan.

In Oostenrijk leidde een schandaal waarbij journalisten zich voordeden als lobbyisten en voorstellen voor wetswijzigingen kochten bij Europarlementariërs, tot veel ophef. Een van de Europarlementariërs was Oostenrijker. De regering voerde snel een nationaal lobbyregister in, om burgers gerust te stellen dat hun zorgen serieus genomen werden. Maar dat register stelt niet zoveel voor.’

‘In Kroes’ geval hebben haar persoonlijke integriteitsnormen gefaald’

Het Europees Parlement wil in eerste instantie dat een EU-orgaan voor ethiek de Commissie en het Parlement controleert, en dat andere EU-instellingen zich later kunnen aansluiten. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen wil dat alle zeven instellingen van het begin af aan meedoen. Maar de voorzitters van de Europese Rekenkamer en het Hof van Justitie hebben haar per brief al laten weten dat hun leden onafhankelijk moeten blijven en zich niet kunnen onderwerpen aan een extern orgaan. Vindt u dat begrijpelijk?

‘Jazeker. Ik zou verbaasd zijn als de Rekenkamer en het Hof het tegenovergestelde hadden beargumenteerd. Of de Rekenkamer en het Hof van Justitie meedoen, is minder belangrijk dan deelname van de Europese Centrale Bank en sommige EU-agentschappen, zoals het Europees Agentschap voor chemische stoffen, het Europees Geneesmiddelenbureau en de bankenwaakhonden. Deze instellingen zijn ‘expertise-hongerig’, zij hebben experts nodig. Dat betekent ook dat ze experts weer kwijt kunnen raken aan de private sector.’

Had een onafhankelijk EU-orgaan voor ethiek een schandaal als met Kroes kunnen voorkomen?

‘Nee, dat denk ik niet. Het is duidelijk dat ook het advies van het Onafhankelijke Ethische Comité haar niet belette. In Kroes’ geval hebben haar persoonlijke integriteitsnormen gefaald.’

Maakt uw onderzoek u cynischer of Eurosceptisch?

‘Eigenlijk niet. Ik ben van nature vrij optimistisch over dingen. Ik denk wel dat dit systematische problemen zijn, maar ze zijn te repareren. Het zal alleen niet snel gebeuren. Ons onderzoek naar de Eurocommissarissen is nog maar het topje van de ijsberg. Er is ook nog het lager personeel van de Commissie en de andere EU-instellingen en agentschappen. Er ligt nog zoveel werk. Ik heb tegen Lola gezegd dat we ons tot ons pensioen met dit onderwerp bezig kunnen houden.’