Het Nederlandse klimaatbeleid is langzamerhand een aaneenschakeling van niet gehaalde doelen. Het begint steeds met grote ambities. Als die onhaalbaar blijken, komen er nieuwe en noodzakelijkerwijs nóg ambitieuzere doelen. Zeker, het is overal een grote uitdaging om de uitstoot van koolstofdioxide (CO₂) te reduceren, maar in vergelijking met andere Europese landen komt Nederland niet goed uit de verf. 

Slechts 8 procent van de grote industriële bedrijven kan zich meten met de meest duurzame in Europa, zo bleek afgelopen donderdag uit een rapport van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). De jaarlijkse uitstoot zou met 7 megaton (miljoen ton) kunnen verminderen als ze efficiënter zouden werken. 

Het eerste coronajaar was voor de klimaatdoelen een klein cadeautje. Door de lockdowns en het verminderde gebruik van steenkool voor de opwekking van elektriciteit, daalde de emissie van broeikasgassen met 24,5 procent ten opzichte van 1990. Toch was zelfs dat niet genoeg voor de in het Urgenda-vonnis bekrachtigde doelstelling van minimaal 25 procent reductie per 2020.

In de voorafgaande dertig jaar daalde de uitstoot van alle broeikasgassen met slechts 17 procent. De daling van de uitstoot van CO₂ bleef steken op een schamele 4 procent. Opvallend is dat de uitstoot van de industrie (goed voor een kwart van de CO₂-emissies) sinds de millenniumwisseling gelijk is gebleven. De uitstoot van de energiesector (verantwoordelijk voor bijna een derde van de emissies) steeg zelfs.

Ter vergelijking: In Duitsland daalde de uitstoot van broeikasgassen in diezelfde periode met 35,7 procent en die van CO₂ met bijna 30 procent. 

In oktober 2020 waarschuwde het Planbureau voor de Leefomgeving dat in Nederland ‘een forse extra inspanning’ nodig is. Anders is de in het Klimaatakkoord vastgelegde reductie van 49 procent in 2030 zéker onhaalbaar. Ga maar na, de komende tien jaar zal er evenveel uitstootvermindering bereikt moeten worden als in de voorgaande drie decennia.

Hoe kon het Nederlandse klimaatbeleid zo ver achteropraken? Om daarachter te komen, deed SOMO in 2017 een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob). Ze vroeg de ministeries van Infrastructuur en Milieu en van Economische Zaken om informatie over het handelen van de overheid bij het vormgeven van het klimaatbeleid tussen 2013 en 2017 – én om informatie over de contacten tussen de overheid en het bedrijfsleven in diezelfde periode. 

Grote bedrijvigheid

Het Wob-verzoek van SOMO is het eerste in zijn soort. En niet eerder gaf een Europese lidstaat zoveel documenten vrij over de totstandkoming van het Europese klimaatbeleid. De ministeries leverden ruim 3000 pagina’s aan rapporten, correspondenties en gespreksverslagen. 

De documenten werpen nieuw licht op de rol van Nederland bij de Europese klimaatonderhandelingen rondom het Klimaatakkoord van Parijs (2015). Daarin legden deelnemende landen zich vast op een mondiale temperatuurstijging van maximaal twee graden en beloofden ze te streven naar een stijging van niet meer dan anderhalve graad. 

In antwoord op dat Akkoord kwam Brussel met hernieuwde richtlijnen voor CO₂-reductie, energiebesparing en het gebruik van duurzame energie, die in 2018 werden ondertekend door alle lidstaten. Tijdens de voorafgaande onderhandelingen ontstaat in Nederland onmiddellijk een grote bedrijvigheid.

Het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben elk bijvoorbeeld veelvuldig overleg met Nederlandse en Europese bedrijven, zo blijkt uit de vrijgegeven documenten. 

Werkgeversorganisatie VNO-NCW staat met stip op één met het aantal contactmomenten. Daarnaast vinden ook Business Europe (de Europese werkgeversvereniging) en brancheorganisaties als de Vereniging Energie-Nederland en de Koninklijke Vereniging Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) hun weg naar de ministeries. Maar de bij hen aangesloten bedrijven geven het werk niet geheel uit handen: Tata Steel, Shell, Philips, Eneco, Nuon, en SHV energy mengen zich ook zelf in de discussie. Niet toevallig precies die groep bedrijven in chemie, olie en elektriciteit die verantwoordelijk is voor een groot deel van de Nederlandse uitstoot.

Omarming van 'Parijs'

Betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het klimaatbeleid is niet verrassend en hoeft geen probleem te zijn. De documenten tonen bijvoorbeeld ook dat bedrijven en werkgeversorganisaties hun steun uitspreken voor het Klimaatakkoord. Zo schrijft Energie-Nederland, de branchevereniging van energieproducenten, aan minister Sharon Dijksma dat zij de doelstellingen van Parijs ‘omarmt’. Energie-Nederland spreekt van ‘een stevig mondiaal akkoord voor de aanpak van klimaatverandering.’ Ook het VNO-NCW schaart zich achter Parijs en zegt samen met de overheid in Brussel te willen lobbyen om van het handelssysteem in uitstootrechten een krachtig instrument voor CO₂-reductie te maken.

De Europese Commissie is alvast een warm pleitbezorger van het Emission Trading System, waarvoor het VNO-NCW zijn nek zegt uit te willen steken. Klimaatcommissaris Frans Timmermans en de Commissie noemen het ETS steevast de ‘hoeksteen’ van het klimaatbeleid.

Dat is opvallend want de effectiviteit is twijfelachtig. De CO₂-uitstoot van deelnemende Nederlandse bedrijven is sinds 2005 bijvoorbeeld minder hard gedaald dan de totale Nederlandse uitstoot.

Dat doet Duitsland beter. Deelnemende Duitse bedrijven stootten in 2005 nog 514 megaton CO₂ uit. In 2019 daalde dat naar 362 miljard, al is het de vraag of die reductie te danken is aan de werking van de koolstofmarkt of aan ander beleid. Zo ging de totale landelijke uitstoot in 2019 terug met een record van 54 megaton. Volgens het Duitse ministerie van Milieu speelde het ETS hierin een rol, maar was de sluiting van (bruin)kolencentrales een relevantere factor. Bij elkaar opgeteld 3,5 gigawatt aan centrales (goed voor stroom van ongeveer 3,5 miljoen huishoudens) werd van het net afgehaald; andere centrales schakelden over op aardgas. Dit, en een sterke groei van groen opgewekte stroom, leverde bij elkaar een vermindering op van 51 megaton – bijna de gehele CO₂-reductie van dat jaar.

Er is nog een reden om vragen te stellen bij de effectiviteit van het handelssysteem in koolstofemissies: de beprijzing. 

De prijs van CO₂ is sinds de oprichting van de emissiemarkt structureel laag geweest. Jarenlang schommelde hij tussen de 3 en 9 euro. De afgelopen twee jaar is de prijs sterk gestegen naar zo’n 42 euro, maar dat is nog altijd beduidend onder de daadwerkelijke maatschappelijke kosten, die volgens experts oplopen tot 80 tot 100 dollar per ton CO₂. David Hone, hoofdadviseur klimaatverandering van Shell, berekende dat in 2050 een CO₂-prijs van 200 euro nodig is om Europa in dat jaar klimaatneutraal te laten zijn.

Vaststaat dat bij lage prijzen de (financiële) druk verdwijnt om te vergroenen, zegt Kirsten Sleven, directeur van WISE. ‘Het uitgangspunt van het ETS is dat bedrijven de afweging kunnen maken wat het meest kosteneffectief is: investeringen in schonere technologie of bijkopen van emissierechten. Wanneer we kampen met lage CO₂-prijzen zijn investeringen al snel niet kosteneffectief.’

Sleven zegt het daarom ‘fascinerend’ te vinden dat het handelssysteem wordt geprezen alsof het bedrijven zou hebben gestimuleerd om te verduurzamen. De lage prijzen in het verleden én het feit dat het uitstootplafond (de cap) al jaren hoger is dan de werkelijke uitstoot vertellen een ander verhaal. Toch sluit ze niet uit dat het ETS mogelijk effect heeft gehad.

‘Vooralsnog niet heel kansrijk’

De Nederlandse overheid is zich in 2016 bewust van de beperkte resultaten van het ETS, toen de koolstofprijs nog een schamele 5 of 6 euro bedroeg. Desondanks, zo blijkt uit de Wob-documenten, blijft zij een groot voorstander van de koolstofmarkt als centraal instrument om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. 

Op 30 november 2016, aan de vooravond van nieuwe onderhandelingen in de Europese Raad over de vierde fase van het ETS, deelt het ministerie van Economische Zaken per e-mail een ‘intern EZ-document’ met de VNCI, de branchevereniging van chemiebedrijven, Tata Steel en het VNO-NCW. Hierin ontvouwt het ministerie zijn aanvankelijke onderhandelingsstrategie: ‘In het verleden lag de focus van EZ op het benadrukken dat het ETS goed functioneert omdat het er in slaagt om op een kosteneffectieve manier de gewenste CO₂-reductie op EU-niveau te realiseren. De lage CO₂-prijs werd gezien als resultaat van vraag en aanbod en niet als een probleem.’

Maar sinds het Klimaatakkoord van 2015 kijkt het ministerie toch anders naar de lage prijs. In hetzelfde interne EZ-document: ‘De focus [is] verlegd door te stellen dat de CO₂-prijs in het ETS meer moet gaan bijdragen aan de inzet en ontwikkeling van CO₂-besparende technieken die passen bij de lange termijn CO₂ -reductiedoelstelling van de EU. De balans tussen het ETS en het aanvullende beleid moet daarom worden verschoven zodat de CO₂-prijs op de lange termijn de belangrijkste prikkel geeft tot het nemen van CO₂-reducerende maatregelen.’

Kortom: de prijs voor koolstof moet omhoog opdat het handelssysteem voor koolstofuitstoot beter gaat werken en kan functioneren als ‘de belangrijkste prikkel’ voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen.

De prijs voor koolstof moet omhoog opdat het handelssysteem kan functioneren als ‘belangrijkste prikkel’ voor uitstofvermindering

Het ministerie weet overigens niet hoe die prijsverhoging kan worden bereikt, blijkt uit hetzelfde document: 
Overtollige rechten uit de markt halen? ‘Vooralsnog niet heel kansrijk.’
In regionaal verband rechten opkopen en vernietigen? ‘Misschien.’ 
Uit de markt halen van rechten bij aanvullend beleid? ‘Nader te onderzoeken, maar vooralsnog niet kansrijk.’ 
Een bodemprijs voor CO₂? ‘De Europese commissie ziet vooralsnog niets in een bodemprijs.’ 

De ETS-lobby

De Nederlandse positie ten opzichte van het ETS echoot die van het bedrijfsleven waarmee veelvuldig wordt overlegd. Zo schrijft de government relations-adviseur van Shell aan een ambtenaar van Infrastructuur en Waterstaat: ‘Zoals je waarschijnlijk weet is Shell een supporter van een goed werkend ETS-systeem en een daarbij behorende, stevigere CO₂-prijs.’ Het olie- en gasconcern blijkt de handel in uitstootrechten als een groot goed te zien. Het beschrijft de rol van het ETS in het klimaatbeleid afwisselend als ‘hoeksteen’ (in een brief aan Europarlementariërs), als ‘vlaggenschip’ (in een brief aan de Europese Commissie) en als ‘voornaamste drijfveer’ (in een blog van Shells hoofdadviseur klimaatverandering). 

Ook Energie-Nederland, de branchevereniging van energieproducenten als Engie, Eneco en Uniper, is er enthousiast over. ‘Energie-NL kiest voor het emissiehandelssysteem ETS als het instrument dat op Europees niveau de omslag naar de CO₂-neutrale energievoorziening moet trekken,’ zo is terug te lezen in een gespreksverslag van een ontmoeting op het ministerie van Economische Zaken in februari 2013.

Ook het VNO-NCW staat ‘volledig achter EU ETS als het centrale instrument om de klimaatdoelstellingen te behalen en reductie van CO₂-uitstoot af te dwingen in de deelnemende Europese sectoren.’ 

Maar de brancheverenigingen en bedrijven beperken zich niet tot een steunverklaring aan de emissiehandel. Ze spreken zich ook uit tégen de andere twee pijlers van het klimaatbeleid: energiebesparing en energievergroening – die zouden leiden tot een lagere CO₂.prijs en daarmee de werking van het handelssysteem ondergraven. 

Shell predikt bijvoorbeeld terughoudendheid in aanvullend beleid naast het ETS. Het bedrijf wil alleen een CO₂-doelstelling (single CO₂ target). Andere doelstellingen – besparing en verduurzaming van energie – moeten worden losgelaten. 

Energie-Nederland stelt in 2016 een persbericht expliciet dat de overheid moet ‘afzien van nationale maatregelen bovenop ETS’. 

En het VNO-NCW schrijft op zijn website: Duurzame energie moet niet het ETS als het centrale instrument voor CO₂-reductie ondermijnen. ‘Aparte overkoepelende doelstellingen voor energiebesparing of duurzame energie kunnen contraproductief werken.’

Twee gezichten

Parallel aan de lobby voor de handel in uitstootrechten, onderhandelt Nederland in Brussel over die twee andere pilaren van het klimaatbeleid: duurzame energie en energie-efficiëntie. Hier toont de overheid zich van een andere kant: Nederland besluit zich niet in te zetten voor bindende doelstellingen voor groene energie.

In de eerste Europese richtlijn voor hernieuwbare energie uit 2009 kregen lidstaten een verplichte nationale doelstelling opgelegd (Nederland 14 procent). In de herziene richtlijn uit 2018 zijn dergelijke nationale verplichtingen komen te vervallen en vervangen door een doelstelling die alleen bindend is voor de EU als geheel. 

Zo’n verschuiving lijkt Brusselse haarkloverij maar de gevolgen kunnen groot zijn. Europarlementariër Bas Eickhout vreest bijvoorbeeld voor het aandeel duurzame energie. ‘De enige reden waarom Nederland in 2013 het energieakkoord afsloot, was omdat wij anders dat verplichte Europese nationale doel niet gingen halen. Dat heeft dus nogal wat in werking gezet, maar wordt nu losgelaten.’ Het Planbureau voor de Leefomgeving noemde het energieakkoord destijds ‘een uitvoeringsplan voor het realiseren van de Europese energiedoelstellingen voor Nederland in 2020.’ 

Sam van der Pas, onderzoeker bij Carbon Market Watch, verbaast zich over de twee gezichten van Nederland. ‘Binnen Europa is Nederland heel atypisch: wel de sterkere doelstellingen tegen klimaatverandering ondersteunen, maar niet de instrumenten die daarvoor nodig zijn. Jammer en onterecht.’ Van der Pas waarschuwt ervoor de emissiehandel te zien als een magische oplossing: ‘Het zou en-en moeten zijn geweest, zowel het ETS als complementair beleid op nationaal niveau.’

‘Het moet en-en zijn: zowel het ETS als aanvullend beleid op nationaal niveau’

Koolstofconsultant Jos Cozijnsen wijst erop dat aanvullende maatregelen voor duurzame energie ervoor zorgden dat de koolstofprijzen een lange tijd erg laag bleven. ‘Dan halen ze dus de financiële prikkel weg om te vergroenen. Nederland kan bijvoorbeeld wel de Nederlandse kolencentrales willen sluiten, maar het is een Europees systeem,’ zegt hij: ‘Als je op nationaal niveau gaat duwen, maak je het ETS in zijn geheel minder effectief omdat ze in andere landen dan minder prikkels voelen om te vergroenen.’ Zijn advies: ‘dat moet je als individueel land gewoon niet doen.’ 

Ook het bedrijfsleven redeneert op deze manier. De chemiebranche laat bij monde van de VNCI weten dat aanvullend beleid ‘een drukkend effect heeft gehad op de CO₂-prijs’. Energie-Nederland wijst eveneens op het risico van andere maatregelen dan alleen verbetering van het emissiehandelssysteem. Aanscherping van het ETS in combinatie met nationale maatregelen, zou verstorend kunnen werken voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven, aldus de branchevereniging van energiebedrijven. Uitzondering hierop zijn subsidieregelingen voor de groei van duurzame energie, die Energie-Nederland wel van harte ondersteunt. ‘Het ETS speelt daarbij zeker een rol, maar de huidige inschatting is dat aanvullende ondersteuning nog nodig blijft voor verdere investeringen.’

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat schrijft in een reactie dat een versterkt ETS de noodzaak voor aanvullend beleid kleiner maakt. Bovendien, zegt het ministerie, ‘hernieuwbare energie en energiebesparing zijn belangrijke middelen om tot CO₂-reductie te komen, maar geen doel op zich.’

Het VNO-NCW kan zich daar helemaal in vinden: ‘Wanneer je voor alle “motoren” voor Parijs een Europese doelstelling verplicht oplegt, ga je voorbij aan de gedachte dat dit maatwerk is voor sectoren en ontneem je sectoren flexibiliteit.’

Waterbed

Met ‘marktverstoring’ doelen de branche en Economische Zaken op het zogeheten ‘waterbedeffect’: duw op een punt en het water stroomt gewoon ergens anders naartoe. Dit waterbedeffect is de adder onder het gras van het ETS-systeem: de uitstootmarkt voor koolstof lijkt al gauw het enige nuttige beleidsinstrument, want elk ander beleid, Europees of nationaal, ondermijnt zijn effectiviteit. Bovendien beperkt het waterbedeffect landen die ambitieuzere reductiedoelstellingen nastreven.

Adder onder ETS-gras: de uitstootmarkt lijkt nuttige instrument omdat elk ander beleid zijn effectiviteit ondermijnt

Van der Pas wijst er daarentegen op dat het hernieuwde ETS daarmee rekening houdt, bijvoorbeeld met de introductie van de Marktstabiliteitsreserve (MSR) in 2019. ‘Als hernieuwbare energie en energiebesparing het beter doen dan verwacht, dan haalt de Marktstabiliteitsreserve de overtollige rechten uit de markt.’ Volgens Van der Pas is er dus een instrument om het waterbedeffect tegen te gaan. Het probleem is, zegt hij, dat de MSR niet scherp genoeg is.

Het waterbedeffect dreigt bij de sluiting van kolencentrales – in Nederland en andere EU-landen voorzien voor 2030. Een rapport van Carbon Market Watch, waaraan Van der Pas meewerkte, maakt duidelijk dat daardoor een gigantische hoeveelheid CO₂-uitstootrechten vrijkomt. Die zijn dan waardeloos. De Marktstabiliteitsreserve, ontworpen om dit soort ‘klappen’ op te vangen, is in dat geval bij lange na niet genoeg om een prijs-crash te voorkomen.

Let wel: overtollige uitstootrechten door de sluiting van kolencentrales kunnen al op nationaal niveau uit de markt worden gehaald. Maar dat vereist geld en politieke wil. Tot grote frustratie van ‘groene’ politici als Bas Eickhout ontbreekt het laatste in Nederland. ‘Heel vaak heeft Nederland beargumenteerd dat het door het waterbedeffect geen zin heeft om kolencentrales te sluiten. We hebben het daarom vanuit de EU mogelijk gemaakt om rechten te schrappen. Maar nu Nederland de centrales gaat sluiten, zal er geen gebruik van worden gemaakt. Het is onbegrijpelijk gedrag,’ verzucht Eickhout. 

Het waterbedeffect kun je dus twee kanten op lezen. Koolstofexpert Jos Cozijnsen wijst er bijvoorbeeld op dat de EU, ondanks de lage koolstofprijzen, haar CO₂-reductiedoelstelling voor 2020 heeft gehaald. Het uitstootplafond van het ETS en de daaruit voortvloeiende CO₂-prijs zijn immers direct gerelateerd aan de CO₂-doelstelling van de EU, die op haar beurt is gebaseerd op de doelstelling van beperkte temperatuurstijging van het Klimaatakkoord. Daarom is Cozijnsen ook optimistisch als de CO₂-prijzen laag zijn: ‘Dat is fantastisch, want dat betekent dat we onze doelen halen.’

Overtollige rechten van kolencentrales kunnen uit de markt worden gehaald – maar daarvoor ontbreekt de politieke wil

Aan de andere kant houdt het ETS er geen rekening mee hoe emissiereducties worden bereikt. En daarin schuilt een probleem. Als de CO₂-uitstoot bijvoorbeeld daalt, zoals in de coronacrisis en in de kredietcrisis in 2008, hoeft de industrie geen stappen te zetten om te vergroenen. Daarmee zijn ontwikkelingen die klimaatneutraliteit hadden kunnen versnellen juist een struikelblok. 

Gezien het langetermijnkarakter van grote investeringsbeslissingen moet nú worden geïnvesteerd in CO₂-reducerende technologieën voor resultaat over tien jaar. Een te lage CO₂-prijs kan een investeringsoverweging net de andere kant op doen kantelen. Dat probleem speelt niet wanneer harde eisen worden gesteld op het gebied van duurzame energie en energiebesparing.

De Europese Commissie stelt nu voor om de CO₂-reductiedoelstelling te verhogen naar 55 procent in 2030. Ed Nijpels, voorzitter van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord, pleitte er onlangs in Nieuwsuur voor dat Nederland dit voorbeeld volgt. Extra maatregelen als rekeningrijden en een hogere belasting op gas noemde hij ‘onontkoombaar’. Als het aankomende kabinet hieraan gehoor geeft, komt niet alleen in Brussel maar ook in Nederland het klimaatpakket weer op de onderhandelingstafel. 

Dat het ETS wederom wordt aangescherpt ligt voor de hand. Maar het is nog de vraag hoe de handelsmarkt voor uitstootrechten zich zal verhouden tot de andere pijlers onder het pakket: groene energie en energie-efficiëntie. Als Europa’s doelstellingen voor deze twee pijlers minder ambitieus zijn en de nationale bijdragen daaraan niet bindend, dan zal er geen (juridische) druk zijn om op nationaal niveau de nodige energie-akkoorden te sluiten.

De Nederlandse overheid stuurde in december 2020 al haar officiële reactie op de Green Deal aan de Europese Commissie. Zij steunt de CO₂-reductiedoelstelling van 55 procent maar benadrukt ook dat Nederland ‘nooit pleitbezorger is geweest van (bindende) subdoelen voor hernieuwbare energie, zeker niet voor lidstaten.’ Als de Europese Commissie de doelstellingen voor duurzame energie wil verhogen, dan moeten die wel ‘EU-breed blijven’, aldus Nederland.

Dit onderzoek is medegefinancierd door Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO).