De prijs van een groen Europa

De komende jaren investeert de EU honderden miljarden in verduurzaming. In dit dossier leggen we de belangen bloot. Lees meer

In 2019 presenteerde de Europese Commissie een ambitieus plan om de economie van de Europese Unie in een rap tempo te vergroenen. Een van de doelstellingen: in 2050 moet de EU volledig klimaatneutraal zijn. De plannen zullen onze economie ingrijpend veranderen.

In dit dossier analyseren we de belangen erachter, de strijd om het geld en zoeken we uit wie er aan het langste en kortste eind trekken.

12 Artikelen

Beeld © JanJaap Rypkema

De handel in emissierechten ondermijnt een effectiever klimaatbeleid

De handel in uitstootrechten voor koolstof, het ‘Emission Trading System’ (ETS), is de belangrijkste pijler onder het Europese klimaatbeleid. De andere twee pijlers, energiebesparing en duurzame, ‘groene’ energie, krijgen met ingang van 2021 minder prioriteit. Maar kan de emissiehandel het klimaatprobleem eigenlijk wel oplossen? De lobby van de industrie rekent er in elk geval op.

Frederique vraagt door
Dit stuk in 1 minuut

Het emissiehandelssysteem (ETS) is het belangrijkste Europese instrument om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. Maar doet het genoeg tegen het klimaatprobleem? Of heeft de Europese Commissie zichzelf ermee in een hoek geschilderd?

  • In het nieuws: De industrie in Nederland stoot meer broeikasgassen uit dan vergelijkbare industrieën in vergelijkbare landen.
  • Heel erg verrassend is dat niet. In afgelopen drie decennia daalde de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen maar mondjesmaat. De Duitsers bereikten veel grotere reducties.
  • En het klimaatakkoord van Parijs? Nederland mikt met zijn klimaatbeleid vooral op het terugdringen van broeikasgassen via het Emission Trading System, een handelsmarkt in uitstootrechten voor CO2. De effectiviteit is vooralsnog twijfelachtig. De prijs van een vergunning voor de uitstoot van een ton CO2 was lange tijd te laag, en er zijn nog veel ongebruikte vergunningen in omloop. Tot voor kort leek het ETS daardoor weinig uit te halen tegen klimaatverandering.
  • In reactie op ‘Parijs’ ging het ETS met ingang van 2021 op de schop. De prijs gaat nu langzaam omhoog. Experts verwachten dat de emissiehandel beter gaat werken.
  • Goed nieuws voor het klimaat? Dat is de vraag. Want maatregelen voor verduurzaming van energie verschoven naar het tweede plan – mede dankzij een gepassioneerde lobby van Nederlandse bedrijven in olie, chemie en elektriciteit. Voor hen geldt de handelsmarkt in uitstootvergunningen als de heilige graal. 
  • Hun argumentatie toont de adder onder het gras van de emissiehandel: elk ander instrument voor CO2-reductie leidt tot een prijsdaling van uitstootrechten, en met goedkope uitstootrechten verdwijnt de financiële prikkel om écht te vergroenen.

Hoe is dit onderzocht?
De auteurs analyseerden 3000 documenten over de totstandkoming van het Nederlandse klimaatbeleid die de ministeries van Economische Zaken en Klimaat en van Infrastructuur en Milieu vrijgaven na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Daarnaast interviewden ze experts in – en critici van – de handel in emissierechten. 

Lees verder

Het Nederlandse klimaatbeleid is langzamerhand een aaneenschakeling van niet gehaalde doelen. Het begint steeds met grote ambities. Als die onhaalbaar blijken, komen er nieuwe en noodzakelijkerwijs nóg ambitieuzere doelen. Zeker, het is overal een grote uitdaging om de uitstoot van koolstofdioxide (CO2) te reduceren, maar in vergelijking met andere Europese landen komt Nederland niet goed uit de verf. 

Slechts 8 procent van de grote industriële bedrijven kan zich meten met de meest duurzame in Europa, zo bleek afgelopen donderdag uit een rapport van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). De jaarlijkse uitstoot zou met 7 megaton (miljoen ton) kunnen verminderen als ze efficiënter zouden werken. 

Het eerste coronajaar was voor de klimaatdoelen een klein cadeautje. Door de lockdowns en het verminderde gebruik van steenkool voor de opwekking van elektriciteit, daalde de emissie van broeikasgassen met 24,5 procent ten opzichte van 1990. Toch was zelfs dat niet genoeg voor de in het Urgenda-vonnis bekrachtigde doelstelling van minimaal 25 procent reductie per 2020.

In de voorafgaande dertig jaar daalde de uitstoot van alle broeikasgassen met slechts 17 procent. De daling van de uitstoot van CO2 bleef steken op een schamele 4 procent. Opvallend is dat de uitstoot van de industrie (goed voor een kwart van de CO2-emissies) sinds de millenniumwisseling gelijk is gebleven. De uitstoot van de energiesector (verantwoordelijk voor bijna een derde van de emissies) steeg zelfs.

Ter vergelijking: In Duitsland daalde de uitstoot van broeikasgassen in diezelfde periode met 35,7 procent en die van CO2 met bijna 30 procent. 

In oktober 2020 waarschuwde het Planbureau voor de Leefomgeving dat in Nederland ‘een forse extra inspanning’ nodig is. Anders is de in het Klimaatakkoord vastgelegde reductie van 49 procent in 2030 zéker onhaalbaar. Ga maar na, de komende tien jaar zal er evenveel uitstootvermindering bereikt moeten worden als in de voorgaande drie decennia.

Uitstootvermindering en een volgend kabinet

Gezien de verkiezingsuitslag bepalen de VVD en D66 waarschijnlijk de nieuwe klimaatagenda. Beide partijen leunen daarvoor graag op de Europese Unie. Om die reden weigerde de VVD in de campagne zelfs haar klimaatplannen te laten doorrekenen door het Planbureau voor de Leefomgeving – dat zou geen rekening houden met potentiële nieuwe klimaatafspraken, bijvoorbeeld als gevolg van de Green Deal waarmee de Europese Commissie van Europa het eerste klimaatneutrale continent wil maken.

Op basis van haar verkiezingsprogramma zou de VVD zonder meer tekortschieten voor de allang in het Klimaatakkoord van Parijs vastgelegde doelen voor 2030, zo berekende het onderzoeksbureau Kalavasta in opdracht van GroenLinks. De klimaatambities van D66 reiken verder, maar het lijkt vrijwel zeker dat een nieuw kabinet – met tegenzin of iets van hoop – vooral zal kijken naar de ontwikkelingen in Brussel.

Lees verder Inklappen

Hoe kon het Nederlandse klimaatbeleid zo ver achteropraken? Om daarachter te komen, deed SOMO in 2017 een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob). Ze vroeg de ministeries van Infrastructuur en Milieu en van Economische Zaken om informatie over het handelen van de overheid bij het vormgeven van het klimaatbeleid tussen 2013 en 2017 – én om informatie over de contacten tussen de overheid en het bedrijfsleven in diezelfde periode. 

Grote bedrijvigheid

Het Wob-verzoek van SOMO is het eerste in zijn soort. En niet eerder gaf een Europese lidstaat zoveel documenten vrij over de totstandkoming van het Europese klimaatbeleid. De ministeries leverden ruim 3000 pagina’s aan rapporten, correspondenties en gespreksverslagen. 

De documenten werpen nieuw licht op de rol van Nederland bij de Europese klimaatonderhandelingen rondom het Klimaatakkoord van Parijs (2015). Daarin legden deelnemende landen zich vast op een mondiale temperatuurstijging van maximaal twee graden en beloofden ze te streven naar een stijging van niet meer dan anderhalve graad. 

In antwoord op dat Akkoord kwam Brussel met hernieuwde richtlijnen voor CO2-reductie, energiebesparing en het gebruik van duurzame energie, die in 2018 werden ondertekend door alle lidstaten. Tijdens de voorafgaande onderhandelingen ontstaat in Nederland onmiddellijk een grote bedrijvigheid.

Het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben elk bijvoorbeeld veelvuldig overleg met Nederlandse en Europese bedrijven, zo blijkt uit de vrijgegeven documenten. 

Werkgeversorganisatie VNO-NCW staat met stip op één met het aantal contactmomenten. Daarnaast vinden ook Business Europe (de Europese werkgeversvereniging) en brancheorganisaties als de Vereniging Energie-Nederland en de Koninklijke Vereniging Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) hun weg naar de ministeries. Maar de bij hen aangesloten bedrijven geven het werk niet geheel uit handen: Tata Steel, Shell, Philips, Eneco, Nuon, en SHV energy mengen zich ook zelf in de discussie. Niet toevallig precies die groep bedrijven in chemie, olie en elektriciteit die verantwoordelijk is voor een groot deel van de Nederlandse uitstoot.

Omarming van 'Parijs'

Betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het klimaatbeleid is niet verrassend en hoeft geen probleem te zijn. De documenten tonen bijvoorbeeld ook dat bedrijven en werkgeversorganisaties hun steun uitspreken voor het Klimaatakkoord. Zo schrijft Energie-Nederland, de branchevereniging van energieproducenten, aan minister Sharon Dijksma dat zij de doelstellingen van Parijs ‘omarmt’. Energie-Nederland spreekt van ‘een stevig mondiaal akkoord voor de aanpak van klimaatverandering.’ Ook het VNO-NCW schaart zich achter Parijs en zegt samen met de overheid in Brussel te willen lobbyen om van het handelssysteem in uitstootrechten een krachtig instrument voor CO2-reductie te maken.

De drie klimaatpijlers van de Europese Unie

De klimaatmaatregelen van de EU vormen tezamen drie pijlers waarvoor drie jaar geleden – na jaren van moeizame onderhandelingen – voor 2030 nieuwe doelstellingen zijn geformuleerd: 32,5 procent energiebesparing, 32 procent duurzame energie en 40 procent CO2-reductie.

Het Emission Trading System (ETS)

Het instrument van de derde pilaar is het ETS. Dit handelssysteem voor uitstootrechten bestaat sinds 2005 en is verplicht van toepassing op inmiddels bijna de helft van alle emissies in de Europese Unie. Zo’n 11.000 bedrijven vallen onder het ETS-regime; in Nederland ongeveer 450, voornamelijk in de petrochemie, energie, en de cement- en de staalindustrie. Deze sectoren zijn samen goed voor 45 procent van de Nederlandse uitstoot.

Het idee van het ETS is vrij simpel: bedrijven kopen van Europese lidstaten rechten per ton CO2-uitstoot. Het beschikbare aantal nieuwe rechten (het uitstootplafond) gaat jaarlijks omlaag zodat het plafond in 2057 op 0 staat. De deelnemende sectoren zijn dan klimaatneutraal. 

Aangekochte uitstootrechten mogen bedrijven onderling verhandelen. Zo zouden vraag en aanbod moeten leiden tot een emissieprijs die het aantrekkelijker maakt om te investeren in CO2-neutrale productieprocessen. 

Tot zover de theorie. De praktijk is vele malen complexer. Een belangrijke oorzaak voor de complexiteit ligt in de toekenning van te veel rechten. Dit heeft ertoe geleid dat het uitstootplafond al sinds jaar en dag hoger is dan de werkelijke CO2-uitstoot. Met als gevolg dat er nog veel ongebruikte uitstootrechten van voorgaande jaren in omloop zijn. Daardoor is het overschot aan emissierechten bijna even hoog als de totale uitstoot van de Europese ETS-sectoren. In plaats van de overtollige rechten simpelweg te schrappen en het plafond flink te verlagen werd in 2019 een Marktstabiliteitsreserve (MSR) in het leven geroepen, een fonds waarmee jaarlijks een deel van de overtollige uitstootrechten uit de markt kan worden gehaald. 

Bovendien werden tot 2013 vrijwel alle emissierechten gratis toegekend. Bij de invoering van het systeem beweerden onder meer de staal- en chemiesectoren bescherming nodig te hebben tegen concurrentie van buiten de EU, of ze dreigden met het verplaatsen van de productie naar landen die minder ver waren met hun klimaatbeleid. 

‘Je merkt dat de leden van de Tweede Kamer het ETS eigenlijk veel te ingwikkeld vinden’

Bij het ingaan van zijn vierde fase in 2021 is, met steun van Nederland, het systeem voor emissiehandel herzien en aangescherpt. Maar nog altijd gaat nog ongeveer 43 procent kosteloos naar CO2-uitstotende bedrijven. Hiermee zijn serieuze bedragen gemoeid: alleen al in 2020 deelde de Nederlandse Emissieautoriteit, een miljard euro uit aan gratis uitstootrechten. Bedrijven die nu nog in aanmerking komen voor gratis uitstootrechten moeten vallen onder een van de bedrijfstakken op de zogeheten carbon leakage-lijst.

Daarnaast stijgt de snelheid waarmee emissierechten uit de markt worden gehaald van 1,74 procent per jaar naar 2,2 procent. Bij elkaar genomen moet dit bij ETS-bedrijven leiden tot 43 procent CO2-reductie in 2030.

De complexiteit van de emissiehandel bemoeilijkt een publiek debat, merkte Kirsten Sleven, ETS-expert bij WISE-Nederland, een milieuorganisatie die zich hard maakt voor fossielvrije elektriciteitsopwekking. ‘Je merkt dat de leden van de Tweede Kamer het ETS eigenlijk veel te ingewikkeld vinden,’ zegt Sleven. Om die reden branden ze hun handen liever niet aan het handelssysteem. 

Bas Eickhout, ETS-woordvoerder voor de Europese Groene Partij, vermoedt dat het in Brussel niet veel beter is. Hij schat dat hooguit tien Europarlementariërs het ETS-systeem doorgronden.

Lees verder Inklappen

De Europese Commissie is alvast een warm pleitbezorger van het Emission Trading System, waarvoor het VNO-NCW zijn nek zegt uit te willen steken. Klimaatcommissaris Frans Timmermans en de Commissie noemen het ETS steevast de ‘hoeksteen’ van het klimaatbeleid.

Dat is opvallend want de effectiviteit is twijfelachtig. De CO2-uitstoot van deelnemende Nederlandse bedrijven is sinds 2005 bijvoorbeeld minder hard gedaald dan de totale Nederlandse uitstoot.

Dat doet Duitsland beter. Deelnemende Duitse bedrijven stootten in 2005 nog 514 megaton CO2 uit. In 2019 daalde dat naar 362 miljard, al is het de vraag of die reductie te danken is aan de werking van de koolstofmarkt of aan ander beleid. Zo ging de totale landelijke uitstoot in 2019 terug met een record van 54 megaton. Volgens het Duitse ministerie van Milieu speelde het ETS hierin een rol, maar was de sluiting van (bruin)kolencentrales een relevantere factor. Bij elkaar opgeteld 3,5 gigawatt aan centrales (goed voor stroom van ongeveer 3,5 miljoen huishoudens) werd van het net afgehaald; andere centrales schakelden over op aardgas. Dit, en een sterke groei van groen opgewekte stroom, leverde bij elkaar een vermindering op van 51 megaton – bijna de gehele CO2-reductie van dat jaar.

Er is nog een reden om vragen te stellen bij de effectiviteit van het handelssysteem in koolstofemissies: de beprijzing. 

De prijs van CO2 is sinds de oprichting van de emissiemarkt structureel laag geweest. Jarenlang schommelde hij tussen de 3 en 9 euro. De afgelopen twee jaar is de prijs sterk gestegen naar zo’n 42 euro, maar dat is nog altijd beduidend onder de daadwerkelijke maatschappelijke kosten, die volgens experts oplopen tot 80 tot 100 dollar per ton CO2. David Hone, hoofdadviseur klimaatverandering van Shell, berekende dat in 2050 een CO2-prijs van 200 euro nodig is om Europa in dat jaar klimaatneutraal te laten zijn.

Vaststaat dat bij lage prijzen de (financiële) druk verdwijnt om te vergroenen, zegt Kirsten Sleven, directeur van WISE. ‘Het uitgangspunt van het ETS is dat bedrijven de afweging kunnen maken wat het meest kosteneffectief is: investeringen in schonere technologie of bijkopen van emissierechten. Wanneer we kampen met lage CO2-prijzen zijn investeringen al snel niet kosteneffectief.’


Kirstin Sleven, WISE

"Fascinerend, dat het ETS bedrijven zou hebben gestimuleerd om te verduurzamen"

Sleven zegt het daarom ‘fascinerend’ te vinden dat het handelssysteem wordt geprezen alsof het bedrijven zou hebben gestimuleerd om te verduurzamen. De lage prijzen in het verleden én het feit dat het uitstootplafond (de cap) al jaren hoger is dan de werkelijke uitstoot vertellen een ander verhaal. Toch sluit ze niet uit dat het ETS mogelijk effect heeft gehad.

‘Vooralsnog niet heel kansrijk’

De Nederlandse overheid is zich in 2016 bewust van de beperkte resultaten van het ETS, toen de koolstofprijs nog een schamele 5 of 6 euro bedroeg. Desondanks, zo blijkt uit de Wob-documenten, blijft zij een groot voorstander van de koolstofmarkt als centraal instrument om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. 

Op 30 november 2016, aan de vooravond van nieuwe onderhandelingen in de Europese Raad over de vierde fase van het ETS, deelt het ministerie van Economische Zaken per e-mail een ‘intern EZ-document’ met de VNCI, de branchevereniging van chemiebedrijven, Tata Steel en het VNO-NCW. Hierin ontvouwt het ministerie zijn aanvankelijke onderhandelingsstrategie: ‘In het verleden lag de focus van EZ op het benadrukken dat het ETS goed functioneert omdat het er in slaagt om op een kosteneffectieve manier de gewenste CO2-reductie op EU-niveau te realiseren. De lage CO2-prijs werd gezien als resultaat van vraag en aanbod en niet als een probleem.’

Maar sinds het Klimaatakkoord van 2015 kijkt het ministerie toch anders naar de lage prijs. In hetzelfde interne EZ-document: ‘De focus [is] verlegd door te stellen dat de CO2-prijs in het ETS meer moet gaan bijdragen aan de inzet en ontwikkeling van CO2-besparende technieken die passen bij de lange termijn CO2 -reductiedoelstelling van de EU. De balans tussen het ETS en het aanvullende beleid moet daarom worden verschoven zodat de CO2-prijs op de lange termijn de belangrijkste prikkel geeft tot het nemen van CO2-reducerende maatregelen.’

Kortom: de prijs voor koolstof moet omhoog opdat het handelssysteem voor koolstofuitstoot beter gaat werken en kan functioneren als ‘de belangrijkste prikkel’ voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen.

De prijs voor koolstof moet omhoog opdat het handelssysteem kan functioneren als ‘belangrijkste prikkel’ voor uitstofvermindering

Het ministerie weet overigens niet hoe die prijsverhoging kan worden bereikt, blijkt uit hetzelfde document: 
Overtollige rechten uit de markt halen? ‘Vooralsnog niet heel kansrijk.’
In regionaal verband rechten opkopen en vernietigen? ‘Misschien.’ 
Uit de markt halen van rechten bij aanvullend beleid? ‘Nader te onderzoeken, maar vooralsnog niet kansrijk.’ 
Een bodemprijs voor CO2? ‘De Europese commissie ziet vooralsnog niets in een bodemprijs.’ 

De ETS-lobby

De Nederlandse positie ten opzichte van het ETS echoot die van het bedrijfsleven waarmee veelvuldig wordt overlegd. Zo schrijft de government relations-adviseur van Shell aan een ambtenaar van Infrastructuur en Waterstaat: ‘Zoals je waarschijnlijk weet is Shell een supporter van een goed werkend ETS-systeem en een daarbij behorende, stevigere CO2-prijs.’ Het olie- en gasconcern blijkt de handel in uitstootrechten als een groot goed te zien. Het beschrijft de rol van het ETS in het klimaatbeleid afwisselend als ‘hoeksteen’ (in een brief aan Europarlementariërs), als ‘vlaggenschip’ (in een brief aan de Europese Commissie) en als ‘voornaamste drijfveer’ (in een blog van Shells hoofdadviseur klimaatverandering). 

Ook Energie-Nederland, de branchevereniging van energieproducenten als Engie, Eneco en Uniper, is er enthousiast over. ‘Energie-NL kiest voor het emissiehandelssysteem ETS als het instrument dat op Europees niveau de omslag naar de CO2-neutrale energievoorziening moet trekken,’ zo is terug te lezen in een gespreksverslag van een ontmoeting op het ministerie van Economische Zaken in februari 2013.

Ook het VNO-NCW staat ‘volledig achter EU ETS als het centrale instrument om de klimaatdoelstellingen te behalen en reductie van CO2-uitstoot af te dwingen in de deelnemende Europese sectoren.’ 

Maar de brancheverenigingen en bedrijven beperken zich niet tot een steunverklaring aan de emissiehandel. Ze spreken zich ook uit tégen de andere twee pijlers van het klimaatbeleid: energiebesparing en energievergroening – die zouden leiden tot een lagere CO2.prijs en daarmee de werking van het handelssysteem ondergraven. 

Shell predikt bijvoorbeeld terughoudendheid in aanvullend beleid naast het ETS. Het bedrijf wil alleen een CO2-doelstelling (single CO2 target). Andere doelstellingen – besparing en verduurzaming van energie – moeten worden losgelaten. 

Energie-Nederland stelt in 2016 een persbericht expliciet dat de overheid moet ‘afzien van nationale maatregelen bovenop ETS’. 

En het VNO-NCW schrijft op zijn website: Duurzame energie moet niet het ETS als het centrale instrument voor CO2-reductie ondermijnen. ‘Aparte overkoepelende doelstellingen voor energiebesparing of duurzame energie kunnen contraproductief werken.’

Twee gezichten

Parallel aan de lobby voor de handel in uitstootrechten, onderhandelt Nederland in Brussel over die twee andere pilaren van het klimaatbeleid: duurzame energie en energie-efficiëntie. Hier toont de overheid zich van een andere kant: Nederland besluit zich niet in te zetten voor bindende doelstellingen voor groene energie.


Sam van der Pas, Carbon Market Watch

"Nederland is heel atypisch: wel steun voor sterkere doelstellingen maar niet voor de benodigde instrumenten"

In de eerste Europese richtlijn voor hernieuwbare energie uit 2009 kregen lidstaten een verplichte nationale doelstelling opgelegd (Nederland 14 procent). In de herziene richtlijn uit 2018 zijn dergelijke nationale verplichtingen komen te vervallen en vervangen door een doelstelling die alleen bindend is voor de EU als geheel. 

Zo’n verschuiving lijkt Brusselse haarkloverij maar de gevolgen kunnen groot zijn. Europarlementariër Bas Eickhout vreest bijvoorbeeld voor het aandeel duurzame energie. ‘De enige reden waarom Nederland in 2013 het energieakkoord afsloot, was omdat wij anders dat verplichte Europese nationale doel niet gingen halen. Dat heeft dus nogal wat in werking gezet, maar wordt nu losgelaten.’ Het Planbureau voor de Leefomgeving noemde het energieakkoord destijds ‘een uitvoeringsplan voor het realiseren van de Europese energiedoelstellingen voor Nederland in 2020.’ 

Sam van der Pas, onderzoeker bij Carbon Market Watch, verbaast zich over de twee gezichten van Nederland. ‘Binnen Europa is Nederland heel atypisch: wel de sterkere doelstellingen tegen klimaatverandering ondersteunen, maar niet de instrumenten die daarvoor nodig zijn. Jammer en onterecht.’ Van der Pas waarschuwt ervoor de emissiehandel te zien als een magische oplossing: ‘Het zou en-en moeten zijn geweest, zowel het ETS als complementair beleid op nationaal niveau.’

‘Het moet en-en zijn: zowel het ETS als aanvullend beleid op nationaal niveau’

Koolstofconsultant Jos Cozijnsen wijst erop dat aanvullende maatregelen voor duurzame energie ervoor zorgden dat de koolstofprijzen een lange tijd erg laag bleven. ‘Dan halen ze dus de financiële prikkel weg om te vergroenen. Nederland kan bijvoorbeeld wel de Nederlandse kolencentrales willen sluiten, maar het is een Europees systeem,’ zegt hij: ‘Als je op nationaal niveau gaat duwen, maak je het ETS in zijn geheel minder effectief omdat ze in andere landen dan minder prikkels voelen om te vergroenen.’ Zijn advies: ‘dat moet je als individueel land gewoon niet doen.’ 

Ook het bedrijfsleven redeneert op deze manier. De chemiebranche laat bij monde van de VNCI weten dat aanvullend beleid ‘een drukkend effect heeft gehad op de CO2-prijs’. Energie-Nederland wijst eveneens op het risico van andere maatregelen dan alleen verbetering van het emissiehandelssysteem. Aanscherping van het ETS in combinatie met nationale maatregelen, zou verstorend kunnen werken voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven, aldus de branchevereniging van energiebedrijven. Uitzondering hierop zijn subsidieregelingen voor de groei van duurzame energie, die Energie-Nederland wel van harte ondersteunt. ‘Het ETS speelt daarbij zeker een rol, maar de huidige inschatting is dat aanvullende ondersteuning nog nodig blijft voor verdere investeringen.’

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat schrijft in een reactie dat een versterkt ETS de noodzaak voor aanvullend beleid kleiner maakt. Bovendien, zegt het ministerie, ‘hernieuwbare energie en energiebesparing zijn belangrijke middelen om tot CO2-reductie te komen, maar geen doel op zich.’


Jos Cozijnsen, koolstofexpert

"Als je op nationaal niveau duwt, voelen ze in andere landen minder prikkels om te vergroenen"

Het VNO-NCW kan zich daar helemaal in vinden: ‘Wanneer je voor alle “motoren” voor Parijs een Europese doelstelling verplicht oplegt, ga je voorbij aan de gedachte dat dit maatwerk is voor sectoren en ontneem je sectoren flexibiliteit.’

Waterbed

Met ‘marktverstoring’ doelen de branche en Economische Zaken op het zogeheten ‘waterbedeffect’: duw op een punt en het water stroomt gewoon ergens anders naartoe. Dit waterbedeffect is de adder onder het gras van het ETS-systeem: de uitstootmarkt voor koolstof lijkt al gauw het enige nuttige beleidsinstrument, want elk ander beleid, Europees of nationaal, ondermijnt zijn effectiviteit. Bovendien beperkt het waterbedeffect landen die ambitieuzere reductiedoelstellingen nastreven.

Adder onder ETS-gras: de uitstootmarkt lijkt nuttige instrument omdat elk ander beleid zijn effectiviteit ondermijnt

Van der Pas wijst er daarentegen op dat het hernieuwde ETS daarmee rekening houdt, bijvoorbeeld met de introductie van de Marktstabiliteitsreserve (MSR) in 2019. ‘Als hernieuwbare energie en energiebesparing het beter doen dan verwacht, dan haalt de Marktstabiliteitsreserve de overtollige rechten uit de markt.’ Volgens Van der Pas is er dus een instrument om het waterbedeffect tegen te gaan. Het probleem is, zegt hij, dat de MSR niet scherp genoeg is.

Het waterbedeffect dreigt bij de sluiting van kolencentrales – in Nederland en andere EU-landen voorzien voor 2030. Een rapport van Carbon Market Watch, waaraan Van der Pas meewerkte, maakt duidelijk dat daardoor een gigantische hoeveelheid CO2-uitstootrechten vrijkomt. Die zijn dan waardeloos. De Marktstabiliteitsreserve, ontworpen om dit soort ‘klappen’ op te vangen, is in dat geval bij lange na niet genoeg om een prijs-crash te voorkomen.

Dossier

De prijs van een groen Europa

In 2019 presenteerde de Europese Commissie een ambitieus plan om de economie van de Europese Unie in een rap tempo te vergroenen. Een van de doelstellingen: in 2050 moet de EU volledig klimaatneutraal zijn. De plannen zullen onze economie ingrijpend veranderen. In dit dossier analyseren we de belangen erachter, de strijd om het geld en zoeken we uit wie er aan het langste en kortste eind trekken.

Volg dit dossier

Let wel: overtollige uitstootrechten door de sluiting van kolencentrales kunnen al op nationaal niveau uit de markt worden gehaald. Maar dat vereist geld en politieke wil. Tot grote frustratie van ‘groene’ politici als Bas Eickhout ontbreekt het laatste in Nederland. ‘Heel vaak heeft Nederland beargumenteerd dat het door het waterbedeffect geen zin heeft om kolencentrales te sluiten. We hebben het daarom vanuit de EU mogelijk gemaakt om rechten te schrappen. Maar nu Nederland de centrales gaat sluiten, zal er geen gebruik van worden gemaakt. Het is onbegrijpelijk gedrag,’ verzucht Eickhout. 

Het waterbedeffect kun je dus twee kanten op lezen. Koolstofexpert Jos Cozijnsen wijst er bijvoorbeeld op dat de EU, ondanks de lage koolstofprijzen, haar CO2-reductiedoelstelling voor 2020 heeft gehaald. Het uitstootplafond van het ETS en de daaruit voortvloeiende CO2-prijs zijn immers direct gerelateerd aan de CO2-doelstelling van de EU, die op haar beurt is gebaseerd op de doelstelling van beperkte temperatuurstijging van het Klimaatakkoord. Daarom is Cozijnsen ook optimistisch als de CO2-prijzen laag zijn: ‘Dat is fantastisch, want dat betekent dat we onze doelen halen.’

Overtollige rechten van kolencentrales kunnen uit de markt worden gehaald – maar daarvoor ontbreekt de politieke wil

Aan de andere kant houdt het ETS er geen rekening mee hoe emissiereducties worden bereikt. En daarin schuilt een probleem. Als de CO2-uitstoot bijvoorbeeld daalt, zoals in de coronacrisis en in de kredietcrisis in 2008, hoeft de industrie geen stappen te zetten om te vergroenen. Daarmee zijn ontwikkelingen die klimaatneutraliteit hadden kunnen versnellen juist een struikelblok. 

Gezien het langetermijnkarakter van grote investeringsbeslissingen moet nú worden geïnvesteerd in CO2-reducerende technologieën voor resultaat over tien jaar. Een te lage CO2-prijs kan een investeringsoverweging net de andere kant op doen kantelen. Dat probleem speelt niet wanneer harde eisen worden gesteld op het gebied van duurzame energie en energiebesparing.

Klimaatneutraliteit is nog ver weg

De wereld ligt niet op koers om de maximale temperatuurstijging te beperken tot 2 graden Celsius, laat staan 1,5. 

Een recent literatuuroverzicht van het NewClimate Institute in Duitsland (2019), gefinancierd door het Duitse Ministerie van Milieu en Kernveiligheid, stelt dat de Europese inzet veel groter zou moet zijn dan ze nu is vanwege de gigantische emissies die Europa in de laatste twee eeuwen per capita heeft uitgestoten én vanwege de technische en economische capaciteiten waarmee de EU de nodige veranderingen kan doorvoeren. 

Volgens het onderzoek is een ‘eerlijke doelstelling’ voor de EU daarom klimaatneutraliteit tussen 2030 en 2040. Geen enkele Europese instelling of overheid heeft tot nog toe een dergelijke ambitie getoond.

Lees verder Inklappen

De Europese Commissie stelt nu voor om de CO2-reductiedoelstelling te verhogen naar 55 procent in 2030. Ed Nijpels, voorzitter van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord, pleitte er onlangs in Nieuwsuur voor dat Nederland dit voorbeeld volgt. Extra maatregelen als rekeningrijden en een hogere belasting op gas noemde hij ‘onontkoombaar’. Als het aankomende kabinet hieraan gehoor geeft, komt niet alleen in Brussel maar ook in Nederland het klimaatpakket weer op de onderhandelingstafel. 

Dat het ETS wederom wordt aangescherpt ligt voor de hand. Maar het is nog de vraag hoe de handelsmarkt voor uitstootrechten zich zal verhouden tot de andere pijlers onder het pakket: groene energie en energie-efficiëntie. Als Europa’s doelstellingen voor deze twee pijlers minder ambitieus zijn en de nationale bijdragen daaraan niet bindend, dan zal er geen (juridische) druk zijn om op nationaal niveau de nodige energie-akkoorden te sluiten.

De Nederlandse overheid stuurde in december 2020 al haar officiële reactie op de Green Deal aan de Europese Commissie. Zij steunt de CO2-reductiedoelstelling van 55 procent maar benadrukt ook dat Nederland ‘nooit pleitbezorger is geweest van (bindende) subdoelen voor hernieuwbare energie, zeker niet voor lidstaten.’ Als de Europese Commissie de doelstellingen voor duurzame energie wil verhogen, dan moeten die wel ‘EU-breed blijven’, aldus Nederland.

Dit onderzoek is medegefinancierd door Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO).