Beeld © Gijs Kast

Het toeslagenschandaal: wat is er loos met de ethiek van de ambtenaar

De Toeslagenaffaire heeft één ding duidelijk gemaakt: ambtenaren hanteerden een keiharde aanpak van de van fraude verdachte ouders. Geen spatje mededogen. Klokkenluiders werden geloosd. Het kabinet wil dat ‘dergelijke problemen nooit meer gebeuren’. Topambtenaren en het demissionaire kabinet smeden nu revolutionaire plannen. Maar wat ging er mis met het ethisch besef van de ambtenaren?

‘Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor 300 burgers op deze wijze stop te zetten (onjuiste rechtsgrond, geen acht slaan op de rechtsbescherming, inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op het motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling). Hoe is het mogelijk geweest dat bezwaren twee jaar zijn blijven liggen?’ Dat schreef de verbijsterde ambtenaar Sandra Palmen in een memo over de zaak rond gastouderbureau Dadim aan het Managementteam Toeslagen/ Belastingdienst in maart 2017. 

Zij was aangetrokken om het hoogste management ‘onafhankelijk’ en ‘objectief’ te adviseren over hoe wetten en regels uit te voeren en hoe rechten van burgers te beschermen. Ze adviseerde de klachten in deze zaak gegrond te verklaren en een ‘vorm van compensatie’ te bieden. Palmen vond dat de basisbeginselen van behoorlijk bestuur ernstig geschonden waren. Haar advies werd genegeerd en honderden burgers kregen (onnodig) jarenlang financiële en mentale ellende te verstouwen. Het managementteam was niet meer van Palmens adviezen gediend. De Toeslagenaffaire zou uiteindelijk tienduizenden ouders treffen, waarvan bijna 25.000 zich voor een schadevergoeding van 30.000 euro hebben gemeld.

De Belastingdienst hield Palmens memo lange tijd onder de pet, onder andere voor de Kamer, de commissie-Donner en voor journalisten. Zelfs de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) kreeg de volledige tekst pas te horen toen Palmen deze tijdens haar verhoor voorlas. Pas daarna is de ongelakte memo naar de Tweede Kamer gestuurd.

Het halen van ‘targets’ bleek belangrijker dan een eerlijke behandeling van burgers

Daarvoor was een andere ambtenaar met dezelfde kritiek ook al vastgelopen. Pierre Niessen, die vorige week weer in het nieuws kwam, handelde in de jaren 2014 tot en met 2016 bezwaren af bij de afdeling Invordering van Belastingdienst/Toeslagen. Hij waarschuwde leidinggevenden meermalen dat bij de afhandeling van toeslagen of schulden ouders onterecht hard werden aangepakt en dat de rechtsbescherming niet op orde was. Het halen van ‘targets’ bleek belangrijker dan een eerlijke behandeling van burgers. Niessen raakte bij de Belastingdienst steeds verder geïsoleerd op zijn werk. Hij kreeg een burn-out, en verliet de dienst in 2016 om met pensioen te gaan. Uit een recent openbaar gemaakt onderzoek van KPMG blijkt nu dat hij in vijf van zijn zes meldingen over misstanden ‘volledig gelijk’ had. Onder andere ging het daarbij om het niet naleven van wet- en regelgeving bij de behandeling van bezwaren van ouders tegen bijvoorbeeld een verlaging of terugvordering van hun kinderopvangtoeslag.

Niessen heeft recent excuses gekregen van demissionair staatssecretaris Alexandra van Huffelen van Financiën en is uitgenodigd om een rol te spelen bij de volgens hem zo noodzakelijke cultuuromslag bij de Belastingdienst. Niessen vorige week: ‘Leidinggevenden moeten persoonlijk verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor hun beslissingen. Daarvoor krijgen ze een hoog salaris. Als ze de verantwoordelijkheid niet willen nemen, kunnen ze ook wel minder verdienen.’

Die door Niessen gewenste cultuuromslag is inderdaad urgent: uit het intern volstrekt vastlopen van deze twee ambtenaren die hun werk uitstekend deden, blijkt dat de professionele antenne van een belangrijk deel van het ambtelijk apparaat bij Toeslagen volstrekt verkeerd was afgesteld. Ze beseften niet of wilden niet beseffen dat ze verstrekkende macht over burgers konden uitoefenen, en dat dat privilege hen uitsluitend is verleend op voorwaarde dat ze daarbij op een rechtmatige manier te werk gaan. Hoe heeft dit zover kunnen komen? En wat dient er te gebeuren om dit in de toekomst te voorkomen? Het kabinet en topambtenaren deden daar – als antwoord op de Toeslagenaffaire – recent voorstellen voor. Zijn die toereikend?

De ambtenaar als klantmanager

De verkeerd afgestelde antenne van de ambtenaren is allereerst te verklaren uit het gebrekkig ontwikkelen en onderhouden van het besef een gezagsdrager te zijn die macht uitoefent over burgers. De beroemd geworden leuze van de Belastingdienst ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’ is misschien wel de beste uitdrukking van dat gebrekkige besef. Hiermee excuseerde de Belastingdienst zich bij ons burgers voor haar publieke taak: sorry, we hebben een vervelende taak, namelijk je geld afpakken; en vervolgens stelt de dienst ons gerust door te beloven dat het ons zo weinig mogelijk tijd zal kosten. Alsof dat onze voornaamste zorg is! Waarom niet de belofte om de belastingheffing ‘wel rechtvaardiger’ te maken? De Belastingdienst koos ‘makkelijker’ omdat ze de burger blijkbaar vooral als klant zag. 

Deze invalshoek was en is nog steeds bij veel uitvoerende overheidsdiensten te vinden. Zo heet(te) de ambtenaar die werklozen met sancties kan dwingen werk aan te nemen, tot voor kort ‘klantmanager’. Het is vervreemdend en misleidend dat degene die dergelijke machtsmiddelen heeft, de burger ziet als klant. Dat woord is hier ver buiten zijn logische grenzen opgerekt. Normaal gesproken duidt het iemand aan die geheel vrij is een product of dienst aan te schaffen in ruil voor geld. Diegene kan ook besluiten om een andere aanbieder te zoeken als het hem niet bevalt. Bij re-integratie en belastingheffing zijn burgers echter niet vrij om te kiezen. 

Burgers die zich niet conformeren aan het vrijwillige klantregime hebben het aan zichzelf te danken dat zij keihard worden aangepakt. De burger is namelijk óf een klant óf een schurk

Zo’n reclameslogan als die van de Belastingdienst laat de door de staat aan de burger opgelegde plichten niet als sneeuw voor de zon verdwijnen. De staat is geen arrangement à la carte. De ambtenaren die zich graag etiketten als klantmanager laten aanleunen, hebben vaak veel minder affiniteit met de machtsaspecten van hun werk. Als ze hun handhavende bevoegdheden gebruiken is dat tegen hun zin, omdat dit niet nodig zou moeten zijn. De redenering kan dan vervolgens zijn dat de burgers die zich niet conformeren aan het prettige vrijwillige klantregime, het aan zichzelf te danken hebben dat zij keihard worden aangepakt. De burger is namelijk óf een klant óf een schurk. Daar zit in dit regime niks tussen.

Bij de Toeslagenaffaire valt op dat de Belastingdienst op grote schaal heeft gebruikgemaakt van ‘omgekeerde bewijslast’ met dramatische gevolgen voor ouders: toeslagen werden stopgezet, enorme bedragen werden teruggevorderd, en het was aan de ouders om aan te tonen dat ze wel een brave ‘klant’ waren geweest. Men nam bewust het risico dat de goeden onder de kwaden zouden lijden. Dit verzuurd klantdenken is nauwelijks te onderscheiden van plat ‘terugpakken’, ‘oog om oog’, collectief straffen: gedrag dat absoluut niet thuishoort in een rechtsstaat.

Hiermee gooien ambtenaren hun gezag bij burgers te grabbel. Deze mogen verwachten dat ambtenaren opgewassen zijn tegen hun taken en dat zij rechtsstatelijk blijven optreden, ook als het moeilijk of vervelend wordt. Als burgers – soms onverhoopt – met de machtsuitoefening van ambtenaren te maken krijgen, willen ze vooral rechtvaardig, rechtmatig en behoorlijk behandeld worden. Burgers zien graag dat ambtenaren het publieke belang op een overtuigende en effectieve manier belichamen. Dat kan alleen als die zelf accepteren wie zij werkelijk zijn en waar ze voor moeten staan. Alleen dan zullen anderen dat ook accepteren.

De ambtenaar als gewone werknemer

De huidige verkeerd afgestelde antenne van de ambtenaren is (naast zijn rol van klantmanager) ook te verklaren uit de (vooral symbolische) ‘normalisering’ van de bijzondere positie van ambtenaren. Deze werd lange tijd vooral gesymboliseerd door het recht op verdergaande ontslagbescherming dan dat van gewone werknemers. De traditionele motivatie hiervoor was bescherming tegen politieke invloed: bestuurders zouden daardoor kritische ambtenaren niet makkelijk kunnen ontslaan. Dat was en is nog steeds belangrijk, omdat ambtenaren hun politieke bazen moeten kunnen tegenspreken zonder angst meteen de laan uit te vliegen. 

Het is niet verrassend dat een overheid die de burger decennialang als klant ziet, de ambtenaar steeds meer positioneert als een gewone werknemer. Per 1 januari 2020 is die ontslagbescherming komen te vervallen. De Tweede Kamer onder aanvoering van D66 en het CDA had hiertoe vele jaren eerder het initiatief genomen. Deze langdurige en juridisch zeer bewerkelijke operatie heet de ‘normalisering’ van de ambtelijke arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen. Waarschijnlijk zijn de gevolgen voor de rechtspositie van de ambtenaar niet zo ingrijpend als de voor- en tegenstanders dachten. Interne tegenspraak werd toch al slecht geduld door ambtelijk management en politieke bestuurders, ongeacht de extra ontslagbescherming.

De normaliseringsoperatie bevestigt het blijkbaar breed geaccepteerde idee dat de ambtenaar een ‘normale’ rol vervult die niet principieel verschilt van een gewone werknemer

Dat heeft bijvoorbeeld Arthur Gotlieb ervaren, senior adviseur bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Een onderzoek achteraf (net als bij Niessen) bevestigde zijn kritische adviezen en signaleringen over de gebrekkige rolvoering van de NZa. Maar hij kreeg een slechte personeelsbeoordeling, raakte geïsoleerd, zag geen uitweg meer en pleegde zelfmoord in 2014.

Het wezenlijke probleem van de normaliseringsoperatie zit dieper: het is de ultieme bevestiging van het blijkbaar breed geaccepteerde idee dat de ambtenaar een ‘normale’ rol vervult die niet principieel verschilt van een gewone werknemer. De officiële normalisering van de ambtenarenstatus was slechts de voltooiing van een alomvattende decennialange normalisering: men had steeds minder oog voor het bijzondere karakter van de ambtelijke functie. 

Fletse ambtelijke plichten en rechten 

De verkeerd afgestelde antenne van de ambtenaren is ook te verklaren uit de fletse ambtelijke plichten en rechten die zijn overgebleven voor de ambtenaar als klantmanager en gewone werknemer. De ambtenaar is in zeer beperkte mate bijzonder gebleven: formeel zijn enkele publiekrechtelijke randvoorwaarden voor het ambtelijk functioneren blijven staan in de Ambtenarenwet

Hierin staat ‘dat de ambtenaar gehouden is de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt’ (artikel 6); en dat overheidswerkgevers niet alleen verplicht zijn zorg te dragen voor de aflegging van de eed of belofte door de ambtenaar bij zijn indiensttreding (artikel 5), maar ook voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen (artikel 4). De basis hiervoor is de Gedragscode Integriteit Rijk. Hierin zijn drie waarden opgenomen: onafhankelijkheid en onpartijdigheid, ten tweede betrouwbaarheid en zorgvuldigheid en tot slot eigen verantwoordelijkheid.

Echter, de invulling hiervan is in belangrijke mate gedragsbeperkend (wat de ambtenaar niet mag doen). Het is tekenend dat bij ‘onafhankelijkheid en onpartijdigheid’ de nadruk ligt op ‘geen belangenverstrengeling en geen vriendjespolitiek’. Verder formuleert de Gedragscode de verboden en beperkingen voor de omgang met (vertrouwelijke) informatie; het aanvaarden van geschenken en van nevenfuncties; en het aangaan van financiële relaties. Natuurlijk, een niet-integere ambtenaar kan niet professioneel zijn. Maar dat betekent nog niet dat de ambtenaar die zich keurig aan alle verboden houdt, een goede professional is… 

Ingecalculeerd werd dat de 20 procent goede ouders zouden gaan lijden onder 80 procent ‘foute’ ouders

Uit de Toeslagenaffaire blijkt de enige grens die ambtenaren zagen: door anderen teruggefloten worden, zoals door de Tweede Kamer of een rechterlijke uitspraak. In een weekverslag van het beruchte CAF-Team stond: ‘CAF heeft als directe opdracht van de algemeen directeur belastingen [Blokpoel, red.] om de grenzen van de behandeling daarin op te zoeken. Zelfs als zou uiteindelijk blijken ter zitting [bij de rechter, red.] dat we terug moeten in de behandeling is dat een aanvaardbaar risico.’ Daarbij werd ingecalculeerd dat de 20 procent van de goede ouders zouden gaan lijden onder 80 procent ‘foute’ ouders. Deze getallen waren gebaseerd op een ‘gevoel’, zo verklaarde toenmalige directeur-generaal Peter Veld tijdens zijn verhoor door de Parlementaire ondervragingscommissie.

In het huidige pakket ambtelijke plichten en rechten ontbreken de plicht om te werken volgens de beginselen van behoorlijk bestuur, en het recht om integer werk te kunnen verrichten, ook als dat ambtelijke meerderen of politieke bestuurders niet goed uitkomt. 

In juni 2020 – net nadat de ambtenarennormalisering wettelijk was doorgevoerd – schreef de Raad van State in zijn advies over ministeriële verantwoordelijkheid dat er onduidelijkheden bestonden over ambtelijke standaarden en adviseerde een code in te voeren. Tien jaar eerder, tijdens de behandeling van de initiatiefwet over de normalisering in 2010, had de toenmalige minister Ronald Plasterk de Tweede Kamer al beloofd met een ambtelijk statuut te komen. Daarin zou hij positieve kernwaarden en gedragsnormen voor ‘goed ambtenaarschap’ laten vastleggen. Daar is Plasterk later van teruggekomen, omdat naar zijn zeggen de noodzaak niet meer werd gevoeld. En daar zit precies het probleem: men voelt geen enkele urgentie meer om de ambtelijke rollen en professionele standaarden te verduidelijken. Ook ontbreekt een gemeenschappelijke ambtelijke opleiding.

De ambtenaar ziet zich als een ‘normale’ werknemer die vooral aan kwantitatieve targets moet voldoen; als uitvoerder die ‘gewoon’ de wet moet uitvoeren; en als loyale politieke medewerker die de minister afschermt

Het ontbreken van een ambtelijke code met duidelijke plichten en rechten en het ontbreken van daarmee samenhangende opleidingen betekent dat de ambtenaar in de praktijk geen duidelijke normatieve identiteit heeft. Hij ziet zich als een ‘normale’ werknemer die vooral aan kwantitatieve targets moet voldoen; als uitvoerder die ‘gewoon’ de wet moet uitvoeren; en als loyale politieke medewerker die de minister afschermt. Het collectieve normatieve kompas is zwak ontwikkeld en daardoor kunnen dubieuze persoonlijke opvattingen de ruimte krijgen. 

Een triest recent voorbeeld daarvan is topambtenaar Paul Abels die jarenlang ‘ontoelaatbare’ tweets heeft geschreven over Pieter Omtzigt, terwijl hij als afdelingschef van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid over zijn veiligheid moest waken. Abels noemde het Kamerlid onder meer ‘de meester van het complotdenken’ en ‘een ongeleid projectiel dat irritatie wekt’.

Discriminatie

In de Toeslagenaffaire lijkt het er sterk op dat discriminerende opvattingen van ambtenaren een rol hebben gespeeld bij de uitvoering van beleid. In 2019 erkende de algemeen directeur Toeslagen bij de Belastingdienst al tegenover de Autoriteit Persoonsgegevens: Nederlanderschap werd tot juli 2018 door de Belastingdienst gebruikt bij de kinderopvangtoeslag en – tot een week voor het gesprek met de toezichthouders – ook nog bij de huurtoeslag. Het niet-Nederlanderschap was een onderscheidend criterium en gaf een verhoogd risico op een ‘foute’ toeslagaanvraag. FTM concludeerde eerder dat de Belastingdienst discrimineerde. 

Deze ontsporingen hangen samen met de structurele verwaarlozing van de normatieve identiteit van de ambtenaar in de afgelopen decennia. Die identiteit kan niet overgelaten worden aan het toevallige individuele geweten van elke ambtenaar, maar moet bewust collectief geleerd, gedeeld en onderhouden worden. De overheid is een instituut dat op zijn best een stabiel waardenpatroon schept dat de integriteit van de ambtenaar structureert, stimuleert en ondersteunt.

 ‘Dus geen zwangere vrouwen in de cel gooien, niet de inboedel verkopen van een moeder met kleine kinderen en geen zorg onthouden aan iemand die vanwege psychoses niet echt een “modelburger” is’

Barend Rombout heeft jarenlang aan het hoofd gestaan van het dwarse Bureau Frontlijn in Rotterdam. Hij probeerde altijd basisfatsoen in de praktijk te brengen. Dit definieert hij als volgt: ‘Zaken die je als bestuurder, ambtenaar of hulpverlener principieel niet doet, omdat ze indruisen tegen de menselijke waardigheid en tegen je eigen normen en waarden.’ Deze definitie drukt mooi uit dat de overheid het respecteren van menselijke waardigheid te allen tijde hoog moet houden en dat je daarbij ook je eigen geweten dient aan te spreken. Rombout legt kort uit wat dit betekent: ‘Dus geen zwangere vrouwen in de cel gooien, niet de inboedel verkopen van een moeder met kleine kinderen, de uitkering of toeslag niet onthouden aan iemand die dat echt nodig heeft en geen zorg onthouden aan iemand die vanwege psychoses niet echt een “modelburger” is.’  

Herontdekking van ambtenaar als gezagsdrager na de Toeslagaffaire

Kabinet-Rutte III is afgetreden op grond van het rapport Ongekend Onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (verder afgekort tot POK-rapport). Media bestempelden dit aftreden veelal cynisch als een symbolische stap die weinig zal veranderen. Maar onmiddellijk na haar val heeft de demissionaire regering een aantal opvallende reacties op belangrijke rapporten aan de Tweede Kamer gestuurd: de reactie op het POK-rapport, maar vooral de tot nu toe veel minder opgemerkte kabinetsbrief over de twee rapporten Werken aan Uitvoering van de consultancy-tak van de topambtenaren van de Algemene Bestuursdienst.

Deze rapporten en de reactie daarop tonen dat zowel de Rijks-topambtenaren (ABD) als het kabinet lessen over het belang van ambtelijk vakmanschap hebben proberen te trekken. De belangrijkste les is dat de geloofwaardigheid van de overheid afhankelijk is van de kwaliteit van de uitvoering. Dit idee is duidelijk geïnspireerd op een van de belangrijke lessen uit het manifest Groter denken, kleiner doen van de huidige informateur Herman Tjeenk Willink. 

De kabinetsbrieven hangen nauw samen. De belangrijkste motivatie om werk te maken van ambtelijk vakmanschap is treffend samengevat in de brief over het POK-rapport waarin de regering bezweert dat zij lessen uit de Toeslagenaffaire zal trekken, want ‘dergelijke problemen mogen nooit meer gebeuren’. Het kabinet wil zeker stellen dat beleid en bestuur nooit meer ernstige signalen uit de uitvoering missen. Daarom kondigt het een rijksbreed meerjarig programma aan dat de ambtelijke werkwijzen en verhoudingen flink moet veranderen. De brief schetst al globaal hoe het kabinet ambtelijk vakmanschap wil versterken:


Mark Rutte, minister-president

"De norm is dat ambtenaren werken op basis van openheid en verantwoording. Dat ze kunnen omgaan met tegenspraak en direct contact met burgers. En dat hen daarbij de maatschappelijke opgave helder voor ogen staat"

‘De rol van ambtenaren is om te adviseren en handelen vanuit hun professioneel vakmanschap. Het kabinet beslist en draagt daarvoor ook de gehele verantwoordelijkheid. De norm is dat ambtenaren werken op basis van openheid en verantwoording. Dat ze kunnen omgaan met tegenspraak en direct contact met burgers. Dat ze effectief samenwerken over (organisatie)grenzen heen. En dat hen daarbij de maatschappelijke opgave helder voor ogen staat. Dat betekent niet alleen iets voor de kennis en vaardigheden van individuele ambtenaren, maar ook voor de samenstelling van teams, de manier van aansturing door leidinggevenden en de organisatorische randvoorwaarden. Dit vraagt van iedereen een bepaalde mate van realiteitsbesef dat cultuurverandering blijvende aandacht en tijd kost.’

Het ministerie van BZK organiseert een programma voor alle overheden met bewustwording, praktische uitwerking van nieuwe werkwijzen en de opleiding en training die daarvoor nodig is. Het ministerie investeert van 2021 tot 2026 dertig miljoen in ‘ambtelijk vakmanschap rijksbreed’.

Dit vakmanschapsprogramma krijgt een nadere concrete uitwerking in de brief van 5 maart waarin demissionair minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – mede namens andere bewindspersonenofficieel reageert op twee eerder aan de Kamer gestuurde rapporten over Werken in Uitvoering

In die brief kondigt de minister drie belangrijke veranderingen aan. Ten eerste de emancipatie van de uitvoering ten opzichte van de beleidsvorming. Zeker bij de rijksoverheid heeft het werken in de beleidsvorming een hogere status dan die in de uitvoering. Er worden hogere salarissen betaald en de beleidsvorming krijgt politiek meer aandacht. Dat zal veranderen. De uitvoering moet voorop komen te staan. Want ook voor de waardering van de burger is de uitvoering het belangrijkste.

‘Professionals voelen en nemen ook zelf de ruimte om af te wijken van beleidsregels, als het concrete geval daarom vraagt’

Een tweede verandering is de nadruk op professionalisering. Die moet de rechttoe rechtaan uitvoering van regels en instructies doorbreken. Koolmees stelt dat professionals ‘ook zelf de ruimte voelen en nemen om af te wijken van beleidsregels, als het concrete geval daarom vraagt’.

Dat komt niet vanzelf, dat vergt veel aandacht van de organisatie, het management en van opleidingen en trainingen. Daar wordt een meerjarenprogramma voor opgezet die moet leiden tot een ‘transitie in durven, denken en doen’.

Een derde verandering is het voornemen om de kennis van de publieke waarden en van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ‘te verankeren’. Dat laatste klinkt als een opmaat naar een Code of een Statuut waarin een aantal waarden en beginselen staan die invulling geven aan de bijzondere rolvervulling door de ambtenaar. Die beginselen geven houvast bij het invullen en verantwoorden van maatwerk. Een belangrijk beginsel daarbij is dat die invulling moet worden uitgelegd, gemotiveerd, rekening houdend met de bedoelingen achter de regels.

Die drie veranderingen bij elkaar genomen kunnen een omwenteling teweegbrengen. Mits men ze niet als een stelsel van afzonderlijke maatregelen voor de korte termijn inzet, maar in een samenhangend programma voor de langere termijn. Die Code of Statuut mag dan ook geen ‘vluggertje’ worden, die moet worden ontwikkeld én er moet mee worden getraind in het programma tot professionalisering, 

Uit een brief die de secretarissen-generaal op 12 april aan informateur Tjeenk Willink hebben verstuurd, wordt door deze topambtenaren al weer een volgende stap gezet. Ze kondigen daarin aan ‘in de komende maanden’ een code voor ambtelijk vakmanschap op te stellen. Daarmee verwachten zij ‘een houvast te bieden voor de praktische toepassing van waarden als integriteit, neutraliteit, openheid en ethiek en de complexe interactie tussen politiek, beleid, uitvoering, toezicht en de praktijk’

Vlucht naar voren

De door het kabinet ingeslagen richting is veelbelovend. De aangekondigde maatregelen lijken nu echter te veel op een vlucht naar voren en dat kan ten koste gaan van de zorgvuldigheid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een in de POK-brief aangekondigde maatregel. Daarin breekt het kabinet met de zogeheten Rutte-doctrine. Voortaan zal de regering de onderliggende ambtelijke nota’s openbaren bij elk wetsvoorstel, brief of nota die aan het parlement worden gestuurd. Het kabinet wil meer openheid geven over de afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid ‘door transparanter te zijn wanneer interne ambtelijke stukken worden verstrekt’. In die stukken zullen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren niet langer worden gelakt. Het kabinet wil het argument ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als reden om te weigeren in ‘belang van de staat’.

Zal de ambtenaar door deze algehele transparantie niet extra terughoudend worden om voor de bestuurder onwelgevallige feiten en perspectieven te presenteren?

Bij elk stuk (wetsvoorstel, brief of nota) dat de regering naar het parlement stuurt, worden de door bewindspersonen gebruikte onderliggende departementale nota’s openbaar gemaakt. Dat gebeurt vanaf 1 juli. Daarmee hoopt de regering inzage te geven in haar beleidsvorming en veel van de vragen achteraf te voorkomen. Verder wil het kabinet veel vaker technische briefings geven of tijdens commissievergaderingen technische toelichtingen laten verzorgen door ambtenaren. Tot slot wil het kabinet in dialoog met de Kamer en andere betrokken partijen bespreken hoe de ruimte voor kritische of afwijkende advisering en de veiligheid van ambtenaren te blijven waarborgen.

Deze voorgestelde algehele transparantie heeft verstrekkende gevolgen voor het functioneren van ambtenaren en politiek verantwoordelijken. Zal de ambtenaar door deze algehele transparantie niet extra terughoudend worden om voor de bestuurder onwelgevallige feiten en perspectieven te presenteren? En zal de verantwoordelijkheid voor de gemaakte keuze nog meer komen te liggen bij de politiek verantwoordelijken? Het is de vraag of zij niet naar wegen gaan zoeken om dat te vermijden. En dan verandert er dus helemaal niks. Deze per 1 juli ingaande maatregel lijkt daarom te halsoverkop ingevoerd. Is het niet belangrijk dat ambtenaren en politiek verantwoordelijken voorbereid worden op deze nieuwe situatie en dat ze weten hoe hiermee om te gaan?

Geen quick fix

De Toeslagenaffaire heeft bij het demissionaire kabinet en de topambtenaren gezorgd voor een sense of urgency om de gezagspositie van ambtenaren te verhelderen en te verbeteren. Gelukkig maar, decennialang is de bijzondere opdracht van de ambtenaar in beleid en vooral die in de uitvoering gebagatelliseerd: hij moest de burger als een klant zien en zichzelf als gewone werknemer. Deze in alle overheidsinstituties diep ingesleten ‘category mistake’ moet het kabinet echter niet door middel van een quick fix repareren.

Het nieuwe ambitieuze beleid om meer ambtelijke openheid te betrachten en om de uitvoerende ambtenaar gelijkwaardig te maken aan de beleidsambtenaar betekent vooralsnog een vlucht naar voren. Deze valt pas serieus te nemen als de aangekondigde code meer blijkt te zijn dan symboolpolitiek, en het kabinet daarin werkelijk de plichten en rechten durft vast te leggen van de ambtenaar als gezagsdrager. Bovendien moet de overheid een consistent verplicht opleidingsaanbod voor alle Nederlandse ambtenaren opzetten. De normen en waarden van de Nederlandse ambtenaar moeten duidelijke invulling krijgen en stevig gevoed worden.

Het is aan de overheid om er actief voor te zorgen dat de meeste ambtenaren deugen

De Toeslagenaffaire heeft in beeld gebracht hoe keihard de overheid ten opzichte van gewone burgers opereert. Dat is echter geen uitzondering. Jesse Frederik heeft er in zijn boek Zo hadden we het niet bedoeld op gewezen dat de slachtoffers van deze affaire niet alleen staan in hun gevoel van machteloosheid: ‘Er zijn talloze mensen gedupeerd door dramatische wetgeving. Wie een dag meeloopt met een deurwaarder komt ze geheid tegen.’ Hij noemt onder andere de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Fraudewet, de pgb-wetgeving. Echter niet alleen de wetgeving is dramatisch, maar ook de uitvoering. Daarom is het aan de overheid om er actief voor te zorgen dat de meeste ambtenaren deugen. De hulp en het voorbeeld van ambtenaren die de moed hadden te deugen in de moeilijkste omstandigheden , zoals Pierre Niessen, Sandra Palmen en Barend Rombout, zijn daarbij van grote betekenis.