De Europese Unie heeft een vreemde begrotingscyclus. Voor de periode van zeven jaar ligt vast hoeveel Brussel kan uitgeven en waaraan. In de tussenliggende jaren maakt de Europese Commissie wel nieuwe plannen, maar heeft zij nauwelijks de financiële ruimte om daar geld aan uit te geven. 

Ondertussen staat de wereld niet stil. Geopolitieke omstandigheden – de oorlog in Oekraïne, de rivaliteit met China, het schreeuwende tekort aan microchips – hebben de EU het afgelopen half jaar gedwongen in actie te komen. Daarbij schuwt de Europese Commissie van Ursula von der Leyen niet om enorme investeringen aan te kondigen. 

Maar als de begroting voor zeven jaar vastligt, dringt de vraag zich op: waar komt dat geld vandaan? Een analyse van de plannen laat zien dat de commissie hierbij keer op keer vervalt in creatieve berekeningen gebaseerd op kleine verschuivingen in de begroting, het herverpakken van oude beloftes en het optellen van uitgaven die niet uit de Europese begroting komen maar van EU-lidstaten en bedrijven. Een aanpak die het best omschreven kan worden als oude wijn in nieuwe zakken. 

Voorbeeld 1: Van het Russische gas af (kosten: 300 miljard euro)

Woensdag 18 mei 2022. In een hoekje halverwege de ingang van het hoofdkantoor van de Europese Commissie en de perszaal staat Ursula von der Leyen voor twee zorgvuldig opgestelde Europese vlaggen. Dit is de plek die de Duitse commissievoorzitter vaak (meestal op woensdagmiddag na de wekelijkse vergadering) kiest om ambitieuze plannen te lanceren. Slechts een handvol journalisten en ambtenaren neemt de moeite om naar de voorgelezen statements te komen luisteren. Vragen mogen er niet worden gesteld. 

Vandaag kondigt Von der Leyen aan: ‘We moeten zo snel als mogelijk onze afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen reduceren. (...) Dat vraagt om enorme investeringen en hervormingen. Daarom mobiliseren we bijna 300 miljard euro.’

Wie meer wil weten kan terecht bij ambtenaren van de Europese Commissie. Die zijn bereid om, off the record, toe te lichten waar al die honderden miljarden euro’s vandaan moeten komen zodat Europa binnen een paar jaar een einde kan maken aan de afhankelijkheid van fossiele energie uit Rusland.  

‘We vragen EU-lidstaten, we nodigen ze uit, om geld te verplaatsen van cohesiefondsen en landbouwfondsen naar het coronaherstelfonds,’ zegt een hoge EU-functionaris. 

Het enige dat wijzigt, is de verantwoording van de uitgaven

Dit behoeft enige uitleg.

Het doel is: geld bijeen krijgen om van Russische energie af te raken. Dat het coronaherstelfonds hier ineens opduikt is omdat geld in dit fonds sneller kan worden uitgegeven dan vanuit de landbouw- en cohesiefondsen. De commissie heeft bedacht dat het fonds daarom ook prima kan worden gebruikt voor andere projecten die ook haast hebben. Ook als die helemaal niets met de pandemie te maken hebben. 

Vreemd genoeg betekent het verplaatsen van geld van het ene naar het andere fonds niet dat dat ook daadwerkelijk aan andere zaken zal worden besteed. De commissie benadrukt dat dit schuiven met geld ‘gerechtvaardigd’ is, juist omdat de doelen van al de verschillende fondsen zo goed als hetzelfde zijn: het vergroenen van de Europese economie. Het kan, ongeacht in welk potje het zit, uitgegeven worden aan bijvoorbeeld boeren die hernieuwbare energie willen gebruiken of het isoleren van huizen in arme regio’s. Het enige dat wijzigt, is de verantwoording van de uitgaven: van het vooruit helpen van achtergestelde regio’s of het financieel steunen van agrariërs, naar het onafhankelijk raken van Russische energie.

Dat is dus wat Von der Leyen bedoelt als ze spreekt over ‘mobiliseren’: het vervangen van een label. Toch beweert de Europese Commissie dat deze verschuiving 52,5 miljard euro oplevert.

‘We gebruiken het nu omdat we het geld nu nodig hebben’

Als tweede financieringsbron gebruikt Brussel de emissierechten. Met een ‘stofzuiger’, om de woorden van een andere hoge EU-ambtenaar te gebruiken, haalt de EU uitstootrechten uit de markt. Deze operatie is in het leven geroepen om de prijs van CO2 op te drijven en zo de vergroening Europa te versnellen. 

Wat de Europese Commissie nu doet, is een deel van de ‘opgezogen’ rechten weer verkopen. Daarmee wil ze 20 miljard euro verdienen. Dat zorgt dan wel in komende jaren voor meer uitstoot van broeikasgassen en brengt het behalen van de klimaatdoelen in gevaar. Om dat te voorkomen moeten er in de jaren na de extra veilingen minder emissierechten worden verkocht. Feitelijk haalt de commissie dus toekomstige inkomsten naar voren, van nieuw geld is geen sprake. ‘We gebruiken het nu omdat we het geld nu nodig hebben,’ aldus de EU-functionaris. 

Het schuiven met geld van het ene naar het andere potje en de verkoop van emissierechten zijn samen goed voor meer dan 70 miljard euro. Voor het overgrote deel van de 300 miljard die Brussel ‘mobiliseert’ om van het Russisch gas af te komen, wendt de Europese Commissie zich opnieuw tot het coronaherstelfonds, de pot geld die eigenlijk bedacht is voor het stutten van economieën die hard geraakt werden door de pandemie. 

Een slordige 225 miljard euro uit dat fonds ligt namelijk nog op de plank, in de vorm van leningen die de individuele EU-lidstaten kunnen aanvragen. Maar veel landen, zeker de rijkere zoals Nederland en Duitsland, lenen liever geld op de financiële markten tegen een lage rente. Daarmee ontlopen ze bovendien de hervormingen die de Europese Commissie eist in ruil voor de leningen. 

De oorlog in Oekraïne en de daaraan gekoppelde wens om een einde maken aan de import van energie uit Rusland is volgens de Europese Commissie een goede reden om een oproep te doen aan de EU-lidstaten die 225 miljard euro aan leningen toch te gebruiken. 

Doen landen dat niet – en er zijn geen aanwijzingen dat Nederland nu wel staat te springen geld via Brussel te lenen – dan wil de Europese Commissie de leningen aan andere landen toekennen. Italië heeft al vorig jaar de maximale 122 miljard euro aan leningen aangevraagd vanwege de voor hen aantrekkelijke rente. Als Nederland of Duitsland hun deel laten liggen zou Rome extra geld mogen lenen (Italië moet de lening uiteraard wel zelf terugbetalen).

En zo is de rekensom compleet en heeft Von der Leyen 300 miljard euro ‘gemobiliseerd’.

Voorbeeld 2: De Europese Zijderoute (kosten: 300 miljard euro)

Woensdag 1 december 2021. Von der Leyen staat dit keer niet in het hoekje met de twee Europese vlaggen. De commissievoorzitter is doorgelopen naar de grote perszaal. Daar kondigt ze de Europese tegenhanger van de Chinese Nieuwe Zijderoute aan: Global Gateway. Een stelsel van ‘investeringen in de hele wereld die onze prioriteiten ondersteunen,’ volgens Von der Leyen. De strijd tegen klimaatverandering is zo’n prioriteit, maar ook de ‘beveiliging van mondiale toeleveringsketens’. 

De ogen van Brussel zijn vooral gericht op infrastructurele investeringen in Afrika, het continent waar de Chinezen nadrukkelijk aanwezig zijn. ‘Het heeft voor Europa geen zin om een perfecte weg aan te leggen tussen een kopermijn in Chinees bezit en een haven die in Chinese handen is,’ zegt Von der Leyen tijdens haar Staat van de Europese Unie speech in september 2021. ‘Als het om dergelijke investeringen gaat, moeten we ons slimmer opstellen.’

‘Mevrouw Von der Leyen had het over 150 miljard. Hoe komt zo’n getal tot stand? Dat weet ik ook niet precies, maar zij zal dat beter weten’

Zelfs voor mensen die de weg weten in de Brusselse bubbel zijn de financiële plaatjes die de Europese Commissie schetst soms moeilijk te doorgronden. Zo ook bij het Global Gateway initiatief. ‘Mevrouw Von der Leyen had het over 150 miljard in de komende zeven jaar’, aldus een hoge EU-diplomaat. ‘Hoe komt zo’n getal tot stand? Dat weet ik ook niet precies, maar zij zal dat beter weten.’ 

150 miljard is het deel voor Afrika, maar ook in andere werelddelen wil de EU aan de slag. Wederom komt de Brusselse rekensom uit op 300 miljard euro die – daar is ie weer – ‘gemobiliseerd’ wordt in de komende zes jaar. 

Ook dit keer is een vergrootglas nodig om ‘vers geld’ in de plannen te ontdekken. ‘Laat je niet voor de gek houden,’ waarschuwt de denktank Centre for Global Development. ‘Global Gateway is louter een oefening in het herverpakken van dingen die al gepland waren.’ De columnist van de het Britse tijdschrift The Economist gaat een stap verder en noemt het hele plan ‘bullshit’. 

In een uiterst summiere toelichting legt de commissie uit dat 135 miljard euro van de 300 miljard aan investeringen ‘mogelijk worden gemaakt’ door EFSD+, het Europese fonds voor duurzame ontwikkelingshulp. In de Brusselse wandelgangen heet de constructie die achter deze belofte schuilgaat een hefboom. Wat de EU doet is garanties afgeven, in de eerste plaats aan de in Luxemburg gevestigde Europese Investeringsbank (EIB). Deze investeringsbank kan vervolgens geld lenen op de financiële markten die er, dankzij de garantstelling van de EU, vertrouwen in hebben dat het geld zal worden terugbetaald. Vervolgens kan de EIB het geld investeren in Global Gateway-projecten. 

De Europese Commissie reserveert 40 miljard euro voor deze garanties – geld dat de EU alleen kwijt raakt als er problemen ontstaan bij het terugbetalen van leningen. Deze ‘hefboom’ levert volgens de commissie 135 miljard euro aan investeringen op. De vorige Europese Commissie onder leiding van Jean-Claude Juncker maakte al gebruik van zo’n constructie. Dit zogeheten Juncker-fonds kwam onder vuur te liggen omdat het niet leidde tot door Brussel beloofde extra investeringen.  

Maar daarmee is de Europese Zijderoute nog niet af. Er is ook 18 miljard euro uit de EU-begroting beschikbaar, uit te geven als subsidies. Wederom gaat het hier niet om ‘nieuw geld’, maar om budgetten die al eerder waren gereserveerd voor ontwikkelingshulp. De ontwikkelingshulp blijft, Von der Leyen plakt er nu alleen de Global Gateway sticker op.  

De grootste som geld waarmee de commissie op de proppen komt voor dit project is 145 miljard euro. Een indrukwekkend bedrag waarvan geen cent uit de EU-begroting komt. Het is een optelsom van ‘geplande investeringen’ van Europese investerings- en ontwikkelingsbanken, zoals de EIB. Een verdere onderbouwing ontbreekt. 

Ook de Europese Zijderoute blijkt vooral een rekenexercitie te zijn, waarbij bestaande potjes geld en uitgaven die al zijn toegezegd door anderen het stempel Global Gateway krijgen.

Voorbeeld 3: Dromen over microchips (kosten: 45 miljard euro)

Dinsdag 8 februari 2022. Von der Leyen is weer terug in het hoekje met de twee zorgvuldig opgehangen Europese vlaggen. Dit keer om aan te kondigen dat de EU een leider wil worden op de markt van microchips. ‘15 miljard extra, bovenop de 30 miljard aan publieke investeringen die eerder is gepland,’ kondigt de commissievoorzitter aan bij de presentatie van de zogenoemde Chips Act. 

Maar hoeveel daarvan komt er uit de begroting van de Europese Unie en had dus eerder al een bestemming gekregen? Volgens de woordvoerder van de Europese Commissie is dat 5,8 miljard euro, waarvan 3,3 miljard uit de potjes voor innovatie en onderzoek (Horizon Europe) en digitalisering (Digital Europe Programme). Hierdoor is er minder geld beschikbaar voor onder andere innovaties op het gebied van klimaat en energie en investeringen in infrastructuur voor transport. 

De commissie rekent geld mee uit de volgende zevenjarige EU-begroting. Een begroting die er nog niet is

Bij het vinden van de volgende 2,5 miljard euro komt de creativiteit van de Brusselse rekenmeesters tot volle wasdom. De commissie rekent geld mee dat eerder al in een samenwerking met de chipindustrie is gestoken, en – nog opzienbarender – geld uit de volgende zevenjarige EU-begroting. Dat is een begroting die er nog niet is en waarover nog niet onderhandeld is met de EU-lidstaten die ervoor moeten betalen. Een hoogst ongebruikelijke manier om aan geld te komen, maar de eerste 5,8 miljard van de beloofde 45 miljard euro is gevonden.

Vervolgens ‘verwacht’ de commissie dat de chipindustrie zelf 2,5 miljard euro inlegt voor de samenwerking met Brussel. Ook rekent Brussel op een bijdrage van de EU-lidstaten van 5,3 miljard euro die deels terug te vinden zou moeten zijn in de volgende EU-begroting. (De begroting die er dus nog helemaal niet is.) Voeg daar nog 2 miljard euro aan toe die twee Europese investeringsfondsen gaan ‘mobiliseren’ en de teller staat op 15 miljard. 

De overige 30 miljard euro komt in zijn geheel uit eerder geplande investeringen die nu onder de Chips Act vallen, geeft Von der Leyen toe. Het zijn overigens geen EU-investeringen, maar geld dat de individuele lidstaten willen gaan uitgeven. Zo steekt de Nederlandse regering 230 miljoen euro in microchip-projecten van onder andere NXP (6G-technologie) en ASML (machines voor de productie van geavanceerde chips). 

Voor projecten die onder de Chips Act vallen versoepelt de Europese Commissie de voorwaarden voor staatssteun zodat de Europese mededingingsregels niet in de weg zitten. Nederland, bij de bovengenoemde 230 miljoen euro, en 19 andere EU-landen maken hiervan gebruik en delen staatssteun uit. 

Et voilà, daar is de 45 miljard die door Von der Leyen is beloofd.  

De Brusselse lobbyisten van de digitale industrie zijn kritisch over de Chips Act. Ze klagen anderhalve maand na de publicatie van de plannen dat het ‘nog steeds vaag is’ waar het geld nu precies vandaan moet komen. Nog eens twee maanden later is de situatie weinig verbeterd en concluderen onderzoekers van de Brusselse denktank Bruegel dat het ‘onduidelijk blijft hoeveel financiering er beschikbaar is’.

Diepe zakken

Het zijn slechts drie voorbeelden van de creatieve wijze waarop Brussel zichzelf rijk rekent. De met veel fanfare aangekondigde plannen kunnen nauwelijks verhullen dat de Europese Commissie voor financiële middelen volledig afhankelijk is van de EU-lidstaten. En in de nationale hoofdsteden is er niet de wil om, naast de EU-begroting, extra geld naar Brussel te sturen. 

Tegelijkertijd zijn het de lidstaten die aan ‘Brussel’ vragen de grote uitdagingen op te lossen. De roep om een einde te maken aan de afhankelijkheid van gas en olie uit Rusland kwam vanuit het paleis van Versailles waar de Europese regeringsleiders tweeënhalve week na het begin van de oorlog in Oekraïne bijeenkwamen.

Géén indrukwekkende bedragen noemen zou veel afdoen aan de daadkracht die ‘Brussel’ probeert uit te stralen

Global Gateway is er gekomen op aandringen van de Europese ministers voor Buitenlandse Zaken nadat twee jaar eerder de EU-leiders voor het eerst in dertig jaar het tijdens een EU-top over China hadden gehad. En in oktober 2020 en in maart 2021 eisten de regeringsleiders meer ‘digitale soevereiniteit’ wat leidde tot de Chips Act. 

De Europese Commissie kan vervolgens voor het presenteren van een financiële verantwoording weinig meer doen dan wat schuiven met geld binnen de voor zeven jaar vastgestelde EU-begroting. En die ruimte is zeer beperkt. Door daar al geplande uitgaven van de lidstaten en financiële instellingen aan toe te voegen poetst commissievoorzitter Von der Leyen haar blazoen op. Want géén indrukwekkende bedragen noemen zou veel afdoen aan de daadkracht die ‘Brussel’ probeert uit te stralen. De commissie is een regelgevingsmachine die zich graag voordoet als een regering met diepe zakken. Maar die zakken zijn zorgvuldig dichtgestikt door de EU-lidstaten.