Hans van den Berg is de topman van Tata Steel IJmuiden en heeft geen idee waarom ooit is bedacht dat de Nederlandse overheid jaarlijks 25 miljoen euro subsidie naar zijn bedrijf overmaakt. Het zal wel iets te maken hebben met regelgeving die in het verleden is veranderd, speculeert hij in het radioprogramma Geld of je leven. ‘Maar ik weet niet precies waarom die (subsidie, red.) gestart is,’ zegt hij tot twee keer toe.  

Het is 30 augustus 2022 als de radiomakers te gast zijn op het kantoor van Van den Berg. De miljoenensubsidie komt ter sprake door een besluit dat tien dagen eerder in Brussel is genomen. De Europese Commissie heeft Nederland toestemming gegeven om ook in de komende jaren honderden miljoenen euro’s uit te keren aan industrieën die grote hoeveelheden elektriciteit verbruiken. De Tata-topman is – ondanks dat hij niet weet waarom zijn bedrijf jaarlijks miljoenen euro’s ontvangt – dan ook blij met het Brusselse besluit. Je moet een gegeven paard niet in de bek kijken. 

De Duitse koker

De constructie achter de subsidie zit als volgt in elkaar. Sinds 2013 moeten elektriciteitscentrales emissierechten kopen om CO₂ uit te mogen stoten. Deze extra kosten berekenen zij door aan hun klanten. Maar de hogere elektriciteitsrekeningen van grootverbruikers van elektriciteit – zoals de metaalproducenten, de chemiesector en papiermakers – worden door sommige nationale overheden grotendeels gecompenseerd.

Niet elk bedrijf kan een beroep doen op deze subsidie. Alleen bedrijven die concurreren met sectorgenoten buiten de Europese Unie komen in aanmerking. De subsidie moet ervoor zorgen dat bijvoorbeeld een zinkfabriek in Brabant blijft en niet verhuist naar buiten de EU, waar de prijs van elektriciteit lager is omdat daar geen heffing bestaat op de uitstoot van broeikasgassen.

De bedenkers van deze staatssteunregeling, die officieel de indirecte kostencompensatie voor het EU-emissiehandelssysteem (IKC-ETS) heet, zaten in Berlijn. ‘Dit komt uit de koker van Duitsland,’ zegt Sander de Bruyn, die destijds als adviseur van de Nederlandse regering betrokken was bij de Europese onderhandelingen over de subsidieregeling en nu werkzaam is bij het Planbureau voor de Leefomgeving.

De Duitse overheid heeft haar industrie jarenlang financieel ondersteund, maar met de hervormingen van het emissiehandelssysteem in 2013 dreigde daar een einde aan te komen. Dus bedachten Duitse ambtenaren een nieuwe route om geld naar energie-intensieve sectoren over te maken. 

Niet iedere lidstaat stond van meet af aan te springen om honderden miljoenen euro’s subsidie uit te keren aan de energie-intensieve industrie. ‘Nederland was geen voorstander van deze regeling,’ herinnert De Bruyn zich. Het is in strijd met wat het emissierechtensysteem probeert te bewerkstelligen, namelijk: de vervuiler laten betalen voor de uitstoot van CO₂. ‘Maar als Duitsland het erdoorheen drukt, dan gaat ook Nederland overstag. Anders zou de Nederlandse industrie benadeeld worden ten opzichte van de Duitse industrie.’

Deze redenering wordt bevestigd in een evaluatie van de effectiviteit van de subsidie, in 2017 uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek. Een belangrijke reden voor de invoering is dat Nederlandse bedrijven ‘op achterstand komen te staan als andere Europese lidstaten wel compensatie invoeren maar Nederland niet’. 

Ook in andere Europese landen weegt dit argument zwaar. Nadat Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland de geldkraan openzetten concludeert bijvoorbeeld de Vlaamse overheid dat steun aan de chemische industrie rond Antwerpen en de metaalindustrie in andere delen van de regio niet kan uitblijven. 

En uit documenten van de Europese Commissie blijkt dat ook Franse bestuurders aangeven dat zij de subsidie invoeren omdat zij zich zorgen maken over het gelijke speelveld binnen Europa. Kortom, vanaf dag een ontketent de regeling een subsidiewedloop tussen EU-lidstaten.

Niet alleen het aantal Europese landen dat staatssteun uitkeert neemt jaar na jaar toe, ook de bedragen die ermee gemoeid zijn lopen hard op. Dat komt doordat de subsidie is gekoppeld aan de prijs van emissierechten. Hoe hoger de prijs die betaald moet worden voor het uitstoten van CO₂, hoe hoger de tegemoetkoming om die kosten te compenseren. In de afgelopen twee jaar is de prijs verviervoudigd.

Zo geeft Duitsland in het begin enkele honderden miljoenen euro’s per jaar uit aan de subsidie. In 2020 loopt de rekening op tot boven een miljard euro. In Nederland stijgen de kosten van 53 miljoen euro in 2014 naar 172 miljoen in 2021. 

In Nederland profiteert vooral de chemiesector, die meer dan de helft van het geld ontvangt. Tata Steel IJmuiden en andere metaalproducenten strijken een derde van de subsidie op, blijkt uit de overzichten die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland jaarlijks publiceert. 

In absolute bedragen die worden uitgekeerd komt geen enkel land in de buurt van industrie-zwaargewicht Duitsland. Tussen 2014 en 2021 gaat er 3,6 miljard euro naar de Duitse chemiebedrijven en metaalproducenten. Frankrijk deelt bijna 1,2 miljard euro subsidie uit. Nederland – de zesde economie van de Unie – komt op de derde plek met 543 miljoen euro. 

Deze miljarden blijken nog maar een warming-up te zijn voor de subsidierace waarvoor in 2022 het startschot klinkt. In dat jaar moeten landen opnieuw om goedkeuring aan de Europese Commissie vragen om ook tot 2030 financiële steun uit mogen te keren aan de industrie. Al snel blijkt dat het dit keer om tientallen miljarden zal gaan.

Ratrace

In augustus is Brussel uitgestorven. Alle Europeanen die voor de EU-instellingen werken liggen op het strand, wandelen door de bergen of bezoeken familie in hun thuisland. Of nou ja: bijna alle, want bij de afdeling Concurrentie van de Europese Commissie, die de subsidie aan de energie-intensieve industrie moet goedkeuren, zijn nog mensen aan het werk. 

‘Dit is direct in strijd is met de principes van de gemeenschappelijke interne markt’

Op 19 augustus verzendt de Commissie een persbericht dat zij akkoord gaat met de aanvraag uit Berlijn om 27,5 miljard euro te reserveren voor de Duitse industrie. Dezelfde dag krijgt Finland groen licht voor 678 miljoen euro. Een dag later volgt de goedkeuring voor Nederland: 834 miljoen euro. 

In het najaar en de eerste maanden van 2023 blijven de Brusselse zegeningen binnendruppelen. 8 september: 10 miljard euro in Polen. 25 oktober: 13,5 miljard in Frankrijk. 19 december: 2,1 miljard in Vlaanderen. De teller staat inmiddels op bijna 65 miljard euro verdeeld over vijftien landen, uit te geven in de jaren tot 2030.

Bijna twee derde van de subsidies gaat naar de Duitse en Franse industrie (2021-2030)

Gelijk speelveld en vergroening

Scandinavische landen, ideologische tegenstanders van staatssteun, weigeren tot op de dag van vandaag mee te doen aan de ratrace. In het zuiden en oosten van Europa zullen juist steeds meer landen de subsidie wel verstrekken. Maar de financiële ruimte in veel van die landen is beperkt. In Italië en Spanje ontvangt een bedrijf gemiddeld veel minder steun dan in Duitsland of Frankrijk, blijkt uit berekeningen van Follow the Money. En opvallend, Polen, Tsjechië en Roemenië geven relatief veel steun per bedrijf. 

Experts zijn mede om die reden kritisch. ‘Ik vind het bizar dat er een mogelijkheid is gegeven voor een regeling op nationaal niveau,’ zegt Sander de Bruyn. ‘Het is direct in strijd is met de principes van de gemeenschappelijke interne markt. Dat Brussel hiermee heeft ingestemd en het ook nog eens een keer heeft verlengd, dat vind ik echt curieus.’ 

In Brussel staan de zorgen over de interne markt het laatste jaar hoog op de politieke agenda. Sinds de coronapandemie en de Russische invasie van Oekraïne met de daaropvolgende energiecrisis, zijn de Europese regels voor het uitdelen van staatssteun versoepeld. En keer op keer blijkt, tot irritatie van veel andere landen, dat vooral Duitsland en Frankrijk hiervan profiteren. 

Naast de verstoring van het gelijke speelveld binnen de EU is er nog een tweede zorg. Is de subsidie wel te rijmen met de klimaatambities van Europa? De Bruyn is er duidelijk over: ‘Deze subsidie is pervers. Je wilt dat bedrijven de CO₂-kosten in hun producten tot uitdrukking brengen, en dan ontwerp je een subsidie die dat tegengaat. [..] Dit is een milieuschadelijke subsidie.’

Hij staat niet alleen in zijn kritiek. Verschillende studies van de Europese Commissie erkenden al in 2015 en 2020 dat de subsidie niet in lijn is met het Europese klimaatbeleid. 

Nederland haakt af

Terug naar het radio-interview met Tata topman Hans van den Berg. Hij pleit in augustus 2022 voor behoud van de compensatieregeling. ‘Het is voor de Nederlandse industrie belangrijk dat deze regeling wordt doorgezet’ omdat ‘concurrenten in Frankrijk en Duitsland’ ook het subsidiegeld zullen blijven ontvangen. 

Van den Berg lijkt er op dat moment zeker van te zijn dat zijn bedrijf de miljoenen aan staatssteun zal blijven ontvangen. Maar politiek Den Haag heeft, dan al negen maanden eerder, stilletjes besloten een einde te maken aan deze jaarlijkse overschrijvingen naar de energie-intensieve industrie. 

‘Kostbaar en ondergraaft de benodigde duurzaamheidsprikkel’ 

Het is een tegendraadse keuze van het kabinet, op een saillant moment. Want overheden in Duitsland, Frankrijk en andere Europese landen kiezen er juist in die periode voor om met tientallen miljarden euro’s de Europese concurrenten van Tata Steel IJmuiden financieel te steunen. 

Voor de Nederlandse overheid was dit oorspronkelijk de reden om ook de metaalproducenten en chemiebedrijven in eigen land een handje te helpen. Maar toen de kosten van de subsidieregeling in de loop der jaren steeds verder opliepen, ontstonden er zorgen in Den Haag. 

Hans Vijlbrief, destijds staatssecretaris van Financiën, waarschuwde in 2020 dat het verlengen van de subsidieregeling ‘grote budgettaire consequenties (heeft) die een zorgvuldige afweging van het kabinet vereisen’ In Brussel vroegen Nederlandse diplomaten zich datzelfde jaar af of de subsidieregeling wel betaalbaar blijft in de toekomst.  

De regering besluit in 2021 om de subsidie nog één keer uit te keren. Over een verdere verlenging moet het volgende kabinet, dat enkele maanden later zal aantreden, maar beslissen.

Daarmee komt de kwestie op het bord van de onderhandelaars die het volgende kabinet aan het smeden zijn. Maar tijdens de coalitieonderhandelingen is de subsidie nooit besproken, zeggen meerdere direct betrokkenen tegen Follow the Money. En zo komt er stilzwijgend een einde aan de subsidieregeling. 

Als op 20 september 2022 de rijksbegroting voor het komende jaar gepresenteerd wordt, blijkt er inderdaad geen euro voor de indirecte kostencompensatie te vinden. 

Documenten die dezelfde dag openbaar worden gemaakt laten zien hoe er binnen de ministeries over de staatssteun aan elektriciteitsverslindende industrie wordt gedacht. De subsidie ‘is kostbaar, leidt alleen tot steun voor grote elektriciteitsverbruikers en ondergraaft de benodigde duurzaamheidsprikkel.’ 

In een brief aan de Tweede Kamer in december stelt minister Adriaansens (EZK) zelfs dat het geld gaat naar bedrijven ‘die dit niet per se nodig hebben’. Bovendien leidt het tot hogere energierekeningen voor iedereen: de steun ‘heeft een opdrijvend effect op het energieverbruik van de energie-intensieve industrie en de energieprijzen’. Dat bedrijven in Nederland hierdoor slechter af zijn dan concurrenten in omliggende landen wordt in twijfel getrokken. ‘De steun is tijdelijk en heeft op de lange termijn waarschijnlijk geen invloed op de concurrentiepositie.’  

‘Een bedrijf zal altijd om meer geld vragen’

Deze lezing wordt niet door iedereen gedeeld. ‘Het kan gewoon niet waar zijn dat we binnen Europa elkaar aan het beconcurreren zijn, maar dat is wel wat er gebeurt,’ zegt Henri Bontenbal, energie- en industrie-expert voor Tweede Kamerfractie van het CDA. ‘Als Duitsland zulke grote potten geld klaarzet, dan is het bijna niet uit te leggen aan het bedrijfsleven dat je dat in Nederland niet gaat doen.’

De Nederlandse regering is dan ook niet van plan de industrie in de kou te laten staan. Het Haagse buzzword is nu ‘maatwerkafspraken’: per bedrijf kijken hoe de overheid kan helpen met verduurzaming. Er is 3 miljard euro beschikbaar voor het vergroenen van 20 bedrijven, maar het schiet nog niet erg op.

Uitstoot over de grens donderen

Het is de vraag of de miljardensubsidies die EU-landen uitgeven erin slagen de energie-intensieve bedrijven voor Europa behouden. Voorkomen ze de gevreesde de-industrialisering van Europa?

In een evaluatierapport uit 2020 geeft de Europese Commissie toe dat zij geen idee heeft of koolstoflekkage is voorkomen, of de subsidie de interne markt heeft verstoord, en of bedrijven energie-efficiënter zijn gaan produceren (een van de voorwaarden voor de subsidie). Kort gezegd: Er is niet bekend of de miljarden euro’s aan subsidie iets hebben opgeleverd. 

Ook politiek Den Haag tast in het duister. Bontenbal: ‘Voor Kamerleden, en ik denk ook voor andere beleidsmakers, is het lastig af te wegen in hoeverre bedrijven dat geld nou echt nodig hebben. Een bedrijf zal altijd om meer geld vragen. Dus als een bedrijf ergens 10 miljoen kan ophalen, dan zal het zeggen: kom maar op met die 10 miljoen.’

‘Maar ja, ik trek mijn haar ook uit mijn hoofd als Nederlandse bedrijven omvallen en we vervolgens zink en andere metalen uit China moeten importeren. Daarmee donder je de uitstoot de grens over en dat vind ik geen ambitieus klimaatbeleid. Dat is klimaatbeleid met nationale oogkleppen op.’

De twijfels van Bontenbal blijken ook binnen het kabinet aanwezig. Op 8 februari van dit jaar zei klimaatminister Rob Jetten in de Tweede Kamer: ‘Er is nu heel veel discussie over het gelijke speelveld binnen de EU en tussen de EU en de Verenigde Staten. Ik vind het nu dus te vroeg om het (de indirecte kosten compensatie subsidie, red.) definitief af te schaffen.’ 

Zo blijft de vraag wat de Nederlandse regering de komende jaren gaat doen. 

Subsidies voor de Duitse industrie en het beschermen van het gelijke speelveld – zowel binnen als buiten de EU – waren tien jaar geleden nog een doorslaggevend argument om de Nederlandse industrie financieel te steunen. Die balans sloeg een jaar geleden om. De subsidie is te duur en draagt te weinig bij aan het verduurzamen van de industrie, lijkt de consensus. Maar definitief besluiten om niet meer mee te rennen in de subsidierace, dat weigert de regering.