Verrassend openhartig was het ministerie van Financiën: Er is een ‘reëel risico’ dat Oekraïne de in december door de EU toegezegde 18 miljard euro aan Europese leningen niet of slechts gedeeltelijk zal terugbetalen.

Dit zou betekenen dat de Europese Commissie – die zelf geld leende voor de hulp aan Oekraïne – voor terugbetaling aan haar geldschieters moet aankloppen bij de lidstaten. Daarover schrijft minister Sigrid Kaag (Financiën, D66) in een brief aan de Tweede Kamer: ‘Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van 1.062 miljoen euro.’

De Oekraïense nood is zo hoog, dat politici vooral hun solidariteit benadrukken en de noodzaak van snel handelen. Maar de vraag over de gevolgen voor de lange termijn, wordt hier en daar al wel gesteld. 

Zoals door Tweede Kamerlid Steven van Weyenberg (D66), in december in een debat met partijgenoot Kaag: ‘Hoe voorkomen wij nou dat we Oekraïne volladen met toekomstige schulden die ze misschien niet kunnen terugbetalen?’

Dat het land van zijn bondgenoten miljarden nodig heeft, staat buiten kijf. De economie ligt in puin sinds de Russische inval, nu een jaar geleden. Maar waarom koos de Europese Unie voor leningen in plaats van donaties, zoals de Verenigde Staten? Hoe hard zijn de voorwaarden die de EU aan haar leningen heeft verbonden? En is er iemand die verwacht dat Oekraïne ooit zal kunnen aflossen?

‘Gegijzeld door bureaucratie’

Tussen de start van de Russische invasie op 24 februari en 15 januari 2023 kreeg Oekraïne bij elkaar 156,9 miljard euro toegezegd aan militaire, humanitaire en financiële steun. Dat blijkt uit de Ukraine Support Tracker, een database van het Kiel Institute for the World Economy. Met 73,1 miljard euro nemen de VS bijna de helft voor hun rekening. De EU komt uit op 54,9 miljard euro.

De EU zegde voor 30,32 miljard euro aan leningen toe, ongeveer een derde daarvan is verstrekt. De VS doneerden 25,11 miljard euro, waarvan ongeveer de helft is verstrekt. 

‘De Amerikanen bepalen het tempo bij het steunen van Oekraïne. De aarzeling van de Europeanen in het eerste oorlogsjaar is een opmerkelijk fenomeen, vooral omdat financiële middelen snel kunnen worden gemobiliseerd. Dit bleek bijvoorbeeld uit de enorme hoeveelheid fondsen waarmee de EU-regeringen stijging van de energieprijzen wisten op te vangen,’ zegt Christoph Trebesch, hoofd van het team dat de Ukraine Support Tracker opstelt en directeur van het onderzoekscentrum van het Kiel Institute.

Na mei, toen Oekraïne in totaal 41 miljard euro werd beloofd, droogde de stroom enkele maanden op. Vanuit Brussel werd weliswaar 9 miljard euro begrotingssteun toegezegd, maar de lidstaten konden het niet eens worden over de vorm: als gift of als lening?

Het touwtrekken duurde zo lang dat de Oekraïense president Volodymyr Zelensky in augustus van leer trok tegen de ‘besluiteloosheid of bureaucratie’ die de op geld wachtende Oekraïense gepensioneerden, ontheemden en docenten ‘in gijzeling’ hield. Zelensky: ‘Dit kunstmatige uitstel van macro-financiële hulp aan ons land is een misdaad of een vergissing, en het is moeilijk te zeggen wat erger is in de omstandigheden van een grootschalige oorlog.’

Die onzekerheid over financiële steun was in 2022 een risico op zich, zegt macro-econoom Maria Repko van het in Kyiv gevestigde Center for Economic Strategy. ‘De financiële hulp kwam laat op gang, waardoor de centrale bank van Oekraïne geld heeft moeten drukken om onmiddellijke overheidsbehoeften te financieren. Dit brengt verhoogde risico's op inflatie en valutadevaluatie met zich mee, en verzwakt de economische veerkracht aanzienlijk.’

‘Gestructureerd en voorspelbaar’

Het Europese geharrewar moest zich in 2023 niet nog eens herhalen. Op een top in oktober besluiten de EU-leiders dat er ‘een meer structurele oplossing [moet] komen voor het verstrekken van bijstand aan Oekraïne’ en zetten de Europese Commissie daartoe aan het werk. 

Nog geen drie weken later presenteert die een voorstel voor 18 miljard euro aan steun in 2023, in maandelijkse termijnen van 1,5 miljard. ‘Onze financiële hulp moet stabiel, gestructureerd en voorspelbaar zijn,’ aldus de Letse Eurocommissaris Valdis Dombrovskis. Volgens hem bevatten de leningen ‘zeer gunstige voorwaarden’.

Zo hoeft Oekraïne pas in 2033 te beginnen met aflossen en krijgt het daar 35 jaar de tijd voor. De rentekosten worden tot 2027 sowieso betaald door de lidstaten van de EU, zolang het land voortgang maakt met bepaalde hervormingen, zoals het tegengaan van corruptie. 

Toch hebben meerdere economische experts kritiek op het besluit om Oekraïne geld te lenen – in plaats van te doneren.

‘Oekraïne zal zijn leningen aan Europa niet kunnen terugbetalen. En erger nog, de schuldenlast zal private leningen ontmoedigen als en wanneer Oekraïne ooit weer op de been komt,’ zegt Kenneth Rogoff, hoogleraar economie aan de Harvard Universiteit in de Verenigde Staten en coauteur van de bestseller This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly, een geschiedenis van financiële crises en nationale schulden.

‘De verhouding tussen bruto binnenlands product (bbp) en de schuldenlast is gestegen van 50 procent voor de oorlog naar 85 tot 90 procent eind 2022. Dit jaar komt die mogelijk uit boven de 100 procent,’ becijfert de Oekraïense macro-econoom Repko. Hoe langer de oorlog duurt, hoe verder dat percentage zal oplopen. ‘Dat is geen gezonde start voor de naoorlogse economie.’

Al in augustus besloten de G7-landen en sommige andere schuldeisers Oekraïne een jaar uitstel van betaling te geven. Voor de schulden bij het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank en bij de Europese Unie kreeg Oekraïne geen adempauze.

‘Wensdenken’

Om de houdbaarheid van de schuldenlast te verbeteren, moet de economie substantieel groeien of het mes moet flink in het overheidsbudget, of allebei, zegt Olexandra Betliy van het Institute for Economic Research and Policy Consulting (IER) in Kyiv. ‘Oekraïne is er tussen 2016 en 2019 in geslaagd de staatsschuld terug te brengen van 80 procent van het bbp naar 50 procent. Voortzetting van die trend zal echter jarenlang niet mogelijk zijn, rekening houdend met de hoge wederopbouwkosten waarmee het land zal worden geconfronteerd en de zwakke economie.’

‘Vooral in Centraal- en Oost-Europa houdt men er rekening mee dat Oekraïne niet kan aflossen’

Guntram Wolff, politiek econoom bij de Duitse Vereniging voor buitenlands beleid, noemt de 18 miljard van de EU ‘een uiterst risicovolle lening’. ‘Gezien de zware ineenstorting van de Oekraïense economie is het wensdenken dat die volledig zal worden terugbetaald,’ zegt hij. 

Min of meer hetzelfde suggereerde Werner Hoyer, de president van de Europese Investeringsbank, in januari op een persconferentie. Hij noemde geld uitlenen aan Oekraïne ‘verdomd riskant’. En ook de Europese Rekenkamer stelt dat er ‘relatief hoge risico's voor de EU-begroting’ aan verbonden zijn.

Bij politici in Brussel hoor je die twijfel niet terug, althans niet officieel. 

In reactie op vragen van Follow the Money wijst de Europese Commissie op de lange aflosperiode van 35 jaar, die pas in 2033 begint. ‘Dit geeft Oekraïne voldoende tijd om weer op de been te komen en zijn verplichtingen terug te kunnen betalen.’ 

Ook in Berlijn klinkt geen twijfel. Het Duitse ministerie van Financiën zegt ‘geen aanwijzingen’ te zien dat Oekraïne in gebreke zal blijven.

Tegen beter weten in

Maar achter de schermen weet men wel beter, zegt de Ier Eoin Drea desgevraagd. Hij is macro-economisch onderzoeker aan het Wilfried Martens Centre for European studies, de officiële denktank van de centrumrechtse Europese Volkspartij. 

Drea: ‘Uit gesprekken met beleidsmakers in Brussel krijg ik het gevoel dat de verwachting bestaat dat de meeste leningen aan Oekraïne nooit worden terugbetaald. Vooral in Centraal- en Oost-Europa houdt men daar rekening mee.’ De Ier publiceerde onlangs een opiniestuk waarin hij pleit voor kwijtschelding.

‘Er was in de EU-begroting geen ruimte voor donaties in deze orde van grootte’

Ook de Amerikaanse hoogleraar Rogoff gaat ervan uit ‘dat de Europeanen zich realiseren dat deze leningen nooit worden vereffend’.

Het Nederlandse ministerie van Financiën zegt desgevraagd dat dit risico ‘niet kwantificeerbaar’ is en zal afhangen ‘van de uiteindelijke combinatie van subsidies en leningen die Oekraïne tijdens de oorlog, en straks bij de wederopbouw, zal ontvangen’. 

Minister Kaag zei al in het Kamerdebat met haar partijgenoot Van Weyenberg dat ze zich kan ‘voorstellen dat het startpunt van de terugbetalingen verschuift als het conflict langer duurt’. Als het aan Kaag lag, had de Europese hulp aan Oekraïne voor een groter deel bestaan uit giften in plaats van leningen, ‘maar daar vonden we geen steun voor’.

Een woordvoerder van Financiën verduidelijkt dat Nederland de Commissie heeft laten weten open te staan ‘voor zowel giften als leningen’. Volgens een bron in diplomatieke kringen, die sprak op voorwaarde van anonimiteit, nam ook Zweden dat standpunt in. De Commissie wil niet bevestigen dat Nederland en Zweden hebben gepleit voor donaties in plaats van leningen aan Oekraïne.

Meer flexibiliteit nodig

De Commissie verklaart wel waarom de EU besloot van de volledige 18 miljard een lening te maken: ‘Er was in de EU-begroting geen ruimte om Oekraïne te voorzien van donaties in deze orde van grootte.’

De EU-begroting voor dit jaar bedraagt bijna 187 miljard euro, maar de besteding daarvan is grotendeels al vastgelegd in 2020. Volgens onderzoeker Drea laten de onderhandelingen over steun aan Oekraïne zien dat er meer flexibiliteit nodig is. ‘Een van de lessen van deze ervaring is dat de meerjarenbegroting elke twee of drie jaar moet worden herzien, zodat geld kan worden besteed aan nieuwe prioriteiten die zich voordoen.’

‘Het probleem van het weer incasseren van de lening is voor de opvolgers van de ministers’

Elke zeven jaar onderhandelen de lidstaten over de meerjarenbegroting, die grotendeels wordt gefinancierd naar rato van hun economische draagkracht. 

Zowel de hoogte van de afdrachten per lidstaat als de verdeling van het geld is altijd een heet hangijzer. Grote tussentijdse wijzigingen zouden dan ook een politieke doos van Pandora openen. Voor het verhogen van de begroting is bovendien instemming vereist van alle nationale parlementen.

De steun aan Oekraïne wordt dan ook op een andere manier gefinancierd: de Europese Commissie gaat namens de lidstaten zelf leningen aan voor de miljarden die ze beschikbaar stelt. 

‘Politiek gemakkelijker’

Dat is vrij bijzonder. In 2020 gebruikten de lidstaten deze methode voor het eerst op grote schaal, toen ze buiten de reguliere EU-begroting om een coronaherstelfonds optuigden van ruim 700 miljard euro. Hoe die geleende miljarden ooit worden terugbetaald, is overigens ook nog een vraag. En om nog een keer zonder dekking gezamenlijk leningen aan te gaan, deze keer voor Oekraïne, was volgens Drea om die reden ‘onmogelijk’. 

Het was voor de lidstaten ‘politiek gemakkelijker’ om Oekraïne geld te lenen in plaats van voor eigen risico geld te geven, zegt ook de Duitse econoom Wolff. ‘Maar de kans is niet te verwaarlozen dat de ministers het probleem van het weer incasseren van de lening daarmee overlaten aan hun opvolgers.’

Drea: ‘Ik denk dat de EU-lidstaten zich realiseerden dat ze snel moesten handelen, gezien de hoeveelheid hulp die de Amerikanen gaven. Ze besloten dat het verstrekken van subsidies te lang zou duren en te moeilijk zou zijn.’

Ondertussen zijn aan de leningen ook voorwaarden verbonden. Als Oekraïne niet de benodigde stappen zet bij onder meer het bestrijden van corruptie en het hervormen van de rechtspraak, maakt de EU geen geld meer over – zo is de bedoeling. 

Opvallend is dat Oekraïne als kandidaat-lid van de EU min of meer diezelfde stappen moet zetten. Ze zijn ook nodig om te voldoen aan de vereisten van het IMF, dat al sinds 2014 macro-financiële steun verleent. 

De leenvoorwaarden maken dan ook niet veel indruk, zo blijkt uit een rondgang langs maatschappelijke organisaties in Oekraïne.

Stok achter de deur

‘Het gaat hier om voortzetting, of eigenlijk om een herhaling, van wat we al hebben beloofd of afgesproken,’ reageert Mykhailo Zhernakov, voormalig rechter en medeoprichter van Dejure, een onafhankelijke organisatie die zich inzet voor hervorming van de rechtspraak. ‘De eisen zijn alleen een beetje aangepast, en hier en daar zijn wat dingen toegevoegd. Ik denk dat ze zo zijn ontworpen, dat het uitvoerbaar is en geld kan worden overgemaakt.’

Zhernakov vindt de leenvoorwaarden ‘niet ambitieus’ genoeg. ‘De manier om Oekraïne te helpen is vastberaden te blijven dat hieruit goede hervormingen voortkomen. En ze niet afzwakken, want het is al moeilijk genoeg voor Oekraïne.’ 

Tegelijk begrijpt hij de beperkingen die de oorlog met zich meebrengt. ‘Onder de staat van beleg is het moeilijk kwalitatief goede wetteksten op te stellen, omdat publieke raadplegingen en vergaderingen in het parlement nauwelijks mogelijk zijn.’ 

Het is de vraag of de EU stopt met geld overmaken als Oekraïne te weinig voortgang boekt

Bovendien helpen de voorwaarden nog steeds als stok achter de deur, meent hij. De hervormingseisen van bijvoorbeeld het IMF waren sinds 2014 zo ongeveer het enige effectieve instrument waarmee maatschappelijke organisaties de Oekraïense regering konden overtuigen zaken te veranderen. Zhernakov: ‘Er zijn namelijk ook krachten binnen de overheid die minder hervormingsgezind zijn.’ 

Tetiana Shevchuk van de anti-corruptieorganisatie Antac in Kyiv is kritischer. Zij vindt de oorlog ‘geen excuus om hervormingen niet door te voeren’. 

De leenvoorwaarden hadden wat haar betreft strenger mogen zijn. ‘De EU oefent met geen van deze voorwaarden druk uit op Oekraïne.’ Verwijzend naar de grote steun onder de bevolking voor lidmaatschap van de EU en de bijbehorende hervormingen, zegt Shevchuk: ‘Elke regering – de huidige en toekomstige – zal moeten blijven leveren.’ 

Zij en oud-rechter Zhernakov menen beiden dat de voorwaarden in de onderhandeling met de EU zijn afgezwakt op verzoek van Oekraïne. De betrokken Oekraïense ministeries antwoordden niet op vragen hierover van Follow the Money.

‘Oekraïne vecht ook voor het Westen’

De vraag is echter of de EU daadwerkelijk zou stoppen met geld overmaken naar Kyiv wanneer Oekraïne te weinig voortgang boekt. 

Streng zijn is ‘absoluut niet’ in het belang van de EU, reageert Maximilian Hess. De Duitser is auteur van het nog te verschijnen boek Economic War: Ukraine and the Global Conflict between Russia and the West en verbonden aan twee toonaangevende denktanks voor internationale betrekkingen. 

‘Stoppen van financiële steun zou Poetin aanmoedigen ook andere landen te bedreigen’

Volgens Hess vecht Oekraïne ook voor het Westen, als verdediging ‘tegen de grootheidswaanzin van Poetin’. ‘De stekker eruit trekken zou de kansen van Poetin om de oorlog te winnen drastisch vergroten en zijn strijdkrachten zouden verdere wreedheden begaan tegen de burgerbevolking, terwijl het hem ook zou aanmoedigen om andere landen te bedreigen.’

De lobby voor meer financiële steun aan Oekraïne gaat intussen door. Zowel de VS als de Europese Commissie dringen daar volgens de Financial Times bij het IMF op aan.  

IMF-baas Kristalina Georgieva zei op 18 februari dat het bereiken van een akkoord ‘een kwestie van weken’ is. Volgens de doorgaans goed ingevoerde Financial Times gaat het om 14 tot 16 miljard dollar. Opnieuw in de vorm van leningen.