Wat er kan gebeuren als elk EU-land zijn eigen coronabeleid voert, zagen de inwoners van Zeeuws-Vlaanderen op zaterdag 14 maart. Kroegtijgers die niet meer in België naar cafés konden, kwamen massaal naar Nederlandse grensplaatsen als Sluis, waar het volgens de Provinciale Zeeuwse Courant die dag ‘krioelde’ van de Vlamingen.

Op zondag reageerde toenmalig minister Bruno Bruins (Medische Zorg, VVD): ook in Nederland gingen ‘eet- en drinkgelegenheden’ op slot. Op een persconferentie legde Bruins uit dat het ‘cafétoerisme’ vanuit België naar Nederland de aanleiding was van die maatregel. 

De Veiligheidsregio Zeeland riep het Nederlandse kabinet de dag erna op om voortaan betere afspraken te maken met België. ‘We moeten nieuwe Sluise toestanden zien te voorkomen,’ zei burgemeester Rob van der Zwaag van Veere in de PZC.

Een woordvoerder van het Belgische Nationaal Crisiscentrum laat per e-mail aan Follow the Money weten dat er ‘dagelijks contact’ is met het Nederlandse crisiscentrum en de ambassades, maar hij geeft geen duidelijk antwoord op de vraag of België Nederland vooraf had geïnformeerd over het op 12 maart bekendgemaakte besluit de cafés te sluiten. 

Een woordvoerder van het Nederlandse ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) mailt, na publicatie van dit artikel, dat er ‘op meerdere niveaus voortdurend intensief contact’ tussen België en Nederland is over ‘beleidsintenties en maatregelen’. Ze zegt dat het sluiten van Nederlandse eet- en drinkgelegenheden op 12 maart ‘niet aan de orde’ was. 

‘België heeft de afgelopen weken meermaals zorgen geuit over de afwijkende maatregelen tussen beide landen en de mogelijke gevolgen voor België. Nederland heeft op basis van de ontwikkelingen op 15 maart een eigenstandige afweging gemaakt om eet- en drinkgelegenheden te sluiten,’ aldus JenV.

Hetzelfde weekend richtte de Volkskrant in een hoofdredactioneel commentaar zijn pijlen op de grote Europese verschillen in aanpak: ‘Waarom zet Spanje wel hele gemeenten in quarantaine en Nederland niet? Waarom schrapt Tsjechië wel vrijwel al het inkomende vliegverkeer – ook binnen de EU – en de meeste andere landen niet? Waarom mogen in Nederland nog maar honderd mensen samenkomen, in ­Zweden vijfhonderd en in Duitsland duizend?’ 

De EU harmoniseert op zoveel beleidsterreinen regels, dat de Volkskrant-commentator kennelijk verwachtte dat lidstaten van de Europese Unie hun pandemie-maatregelen goed op elkaar zouden afstemmen: ‘Ronduit zorgwekkend is het totale gebrek aan Europese coördinatie dat deze week zo duidelijk aan het licht kwam.’

Het is niet de eerste keer dat de uitbraak van een besmettelijke ziekte in Europa leidt tot een roep om ‘meer Europa’. Het antwoord was echter elke keer hetzelfde: lidstaten willen best meer informatie delen, maar van hun soevereiniteit op het gebied van volksgezondheid moet ‘Brussel’ afblijven.

Zelf voor gekozen

Wie vindt dat de Europese Unie als bestuurslaag te weinig doet tegen het coronavirus, moet beseffen dat de EU-lidstaten hier zelf voor hebben gekozen, zei Sophie in ’t Veld (D66) onlangs in het AD. ‘De lidstaten weigeren dit. En dan houdt het op. Dus waarom Europa niks doet? Nou, omdat jullie het niet wilden.’

In een Europa zonder grenzen is er niet alleen vrij verkeer van mensen, maar ook vrij verkeer van virussen

De Europese Unie kan alleen actie ondernemen als de lidstaten ooit hebben besloten op een beleidsterrein bevoegdheden te delen. ‘Europa kan slechts zo sterk zijn als de lidstaten toestaan,’ zegt Helmut Brand, professor Europese volksgezondheid aan de Universiteit Maastricht. ‘De lidstaten hebben duidelijk gezegd: op het gebied van gezondheid en sociale zekerheid willen we onze macht behouden.’ 

Het coronavirus trekt zich echter niets aan van het juridische kader van de EU. In een Europa zonder grenzen is er niet alleen vrij verkeer van mensen, maar ook vrij verkeer van virussen. 

Sars-momentum

Eerdere uitbraken van een besmettelijke ziekte leidden dan ook tot de wens om op Europees niveau te reageren. Zo besloot de EU in 2003-2004, na de uitbraak van het coronavirus Sars, tot de oprichting van Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding. In het oprichtingsvoorstel van de Europese Commissie en Nederlandse Kamerbrieven uit die tijd wordt de link met de Sars-uitbraak nadrukkelijk gelegd.

‘Het sarsvirus kon zich door migratie en toerisme in slechts enkele weken verspreiden van een klein dorpje in China naar Europa, Noord- en Zuid-Amerika en Azië,’ aldus het Commissievoorstel uit 2003. ‘Snel optreden is vooral in de Europese Unie van groot belang. Producten en mensen kunnen zich vrij over de lidstaten bewegen en aan de binnengrenzen zijn de grenscontroles afgeschaft.’ De Commissie erkende dus dat de EU door open grenzen extra vatbaar is voor de verspreiding van besmettelijke ziektes.

Het European Centre for Disease Control (ECDC) zou de opvolger worden van een sinds 1998 bestaand samenwerkingsnetwerk tussen lidstaten. ‘Sars heeft het momentum gecreëerd om deze relatief informele samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren door het oprichten van een Europese tegenhanger van het Amerikaanse Center of Disease Control,’ schreef minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aart Jan de Geus (CDA) op 21 november 2003 namens zijn collega van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).

Die VWS-minister, Hans Hoogervorst (VVD), schreef een maand later dat de Sars-uitbraak een ‘wake-upcall’ was voor Nederland. ‘Het is belangrijk dat het een onafhankelijk centrum wordt met de beste specialisten op het gebied van infectieziektebestrijding,’ aldus Hoogervorst.

Op 21 april 2004 werd het ECDC formeel opgericht, met als opdracht ‘het opsporen, het beoordelen en het mededelen van informatie over reeds aanwezige en zich ontwikkelende risico’s voor de menselijke gezondheid als gevolg van overdraagbare ziekten en andere ernstige gezondheidsbedreigingen’. In de oprichtingsverordening werd echter benadrukt dat het centrum ‘geen regelgevende bevoegdheden’ kreeg.

De gekozen naam was dan ook deels dikdoenerij. De ECDC is immers geen volwaardige ‘Europese tegenhanger’ van het CDC in de Verenigde Staten, zoals beschreven in de brief van De Geus in 2003. Het CDC heeft veel meer taken, veel meer personeel en een groter budget. Bij het CDC werken ongeveer 10.000 mensen. Het Europees centrum, dat zijn hoofdkantoor in Stockholm heeft, mag 180 voltijdmedewerkers in dienst hebben. Dat aantal is al lager dan zeven jaar geleden. Het moest achttien voltijdbanen schrappen als onderdeel van een EU-brede bezuiniging. 

Minder personeel, meer stress

Dat heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering, waarschuwt het ECDC al vier jaar op rij in zijn werkprogramma’s. Afgelopen januari herhaalde het centrum opnieuw dat het personeel zich ‘overweldigd’ voelt door de werklast. ‘Er moet nogmaals op worden gewezen dat prioritering van activiteiten van cruciaal belang is om te voorkomen dat het personeel meer stress ervaart,’ aldus het ECDC in zijn jaarprogramma afgelopen januari.

Die maand maakte het ECDC ook twee onderzoeken over tevredenheid onder werknemers openbaar, uit 2017 en 2019. Het aandeel ontevreden ECDC-werknemers bleek licht gestegen. In 2017 zei 67 procent nog het (zeer) eens te zijn met de stelling ‘Voor mij is het ECDC een fijne plek om te werken’. Vorig jaar was 64 procent het daar nog mee eens; 15 procent was het daar (zeer) mee oneens. Ook was het percentage respondenten dat het ECDC zou aanraden als werkgever gedaald: 48 procent in 2019, tegenover 52 procent in 2017.

Het hoofdkantoor van het ECDC in Stockholm. Foto: Europese Unie

Het ECDC moet het doen met een jaarlijkse begroting van ongeveer 58 miljoen euro. Dat is een schijntje vergeleken met de 7,3 miljard dollar van het CDC. Maar ook in vergelijking met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), dat over ongeveer 350 miljoen euro per jaar beschikt, is het niet veel. Daar staat dan tegenover dat het ECDC minder verantwoordelijkheden heeft.

De begrotingen voor EU-agentschappen als ECDC worden elke zeven jaar vastgelegd, in onderhandelingen over de zogenaamde meerjarenbegroting van de EU. Dit jaar is het laatste jaar van de huidige periode; de volgende is van 2021 tot en met 2027. Die onderhandelingen gingen van start met een voorstel van de Commissie in mei 2018. Dat voorstel bevat de grote lijnen; hoeveel elk agentschap moest krijgen, is niet openbaar.

Uit interne cijfers van de Europese Commissie die Follow the Money onder ogen kreeg, blijkt dat de Commissie de begroting van het ECDC licht wilde laten krimpen, van 400 miljoen naar 397 miljoen euro per zeven jaar.

Een woordvoerder van de Commissie laat weten dat ze de voorstellen voor agentschapbegrotingen destijds baseerde op een ‘behoefte-evaluatie’ en de gevolgen van de Brexit. Sinds de corona-uitbraak heeft de Commissie echter besloten om haar begrotingsvoorstel te wijzigen. ‘[Want] net zoals de wereld er nu heel anders uitziet dan nog maar enkele weken geleden, moet dat ook voor onze begroting gelden,’ zei Commissievoorzitter Ursula von der Leyen in een opiniestuk.

Voor dit jaar wil de Commissie alvast meer geld vrijmaken voor het ECDC. Omdat de EU geen geld kan lenen, moet dat door elders te bezuinigen. De Commissie stelt voor om de begroting van het ECDC dit jaar met 3,6 miljoen euro te verhogen, door te snijden in programma’s voor dierenwelzijn. De nationale regeringen van EU-lidstaten en het Europees Parlement moeten daar nog mee akkoord gaan. Een woordvoerder van het Kroatische EU-voorzitterschap verwacht dat de procedure wordt afgerond tijdens een plenaire sessie van het Europees Parlement op 16 en 17 april.

Niet voor elke lidstaat even relevant

De verhoging van de ECDC-begroting is een reflex die professor Helmut Brand eerder zag. Voordat hij in 2007 bij de Maastricht University kwam werken, gaf hij leiding aan het instituut voor volksgezondheid in de deelstaat Noordrijn-Westfalen. Tijdens crises willen politici daadkrachtig optreden, dus verhogen ze begrotingen van bestaande instanties. 

Als lidstaten de taken van het ECDC niet willen uitbreiden, waar is dat extra geld dan voor?

Brand twijfelt echter aan de effectiviteit van meer geld zonder meer bevoegdheden. ‘Als lidstaten de taken van het ECDC niet willen uitbreiden, waar is dat geld dan voor?’ 

De voornaamste taak van het centrum tijdens de coronacrisis is het verzamelen en verspreiden van informatie. Het ECDC is bijvoorbeeld een belangrijke bron voor de RIVM-richtlijnen voor gemeentelijke gezondheidsdiensten en ziekenhuizen. Ook houdt het centrum de besmettingen in heel Europa bij. Maar het ECDC zit aan het einde van de informatieketen en is afhankelijk van meldingen uit de lidstaten. Om de rapportage van nieuwe zieken en doden te versnellen, is het volgens Brand beter op lokaal niveau te investeren.

Het ECDC doet zijn werk prima, vinden Brand en zijn collega Timo Clemens, die ook voor Maastricht University werkt. ‘Het ECDC is behoorlijk efficiënt en heeft een hoge output vergeleken met zijn beperkte budget,’ zegt Clemens, universitair docent en PhD-onderzoeker naar de invloed van de EU op gezondheidszorg. Dat komt vooral omdat het ECDC ook beschikt over de kennis van gedetacheerd personeel van nationale gezondheidsinstellingen. Het centrum is alleen niet voor elke lidstaat even relevant.

‘Als je naar Duitsland kijkt, met zijn 80 miljoen inwoners: dat land heeft alle experts zelf,’ zegt Brand. ‘Lidstaten als Bulgarije en Roemenië profiteren er veel meer van.’ Het ECDC heeft volgens Brand de afgelopen tien jaar het kennisniveau in kleinere en armere lidstaten opgeschroefd. ‘We zijn nu veel beter geïnformeerd over wat er in Europa aan de hand is.’

One size fits all?

Als het gaat om maatregelen heeft het ECDC geen mandaat om op te treden. Dat is misschien maar goed ook. ‘Ik denk niet dat Europese burgers dat zouden accepteren,’ zegt Brand. ‘Hoe zou jij het vinden als er plots Zweeds sprekende mensen met ECDC-jassen naar jouw stad komen en jou vragen met wie je allemaal contact hebt gehad?’ Daarbij zijn er grote verschillen tussen EU-lidstaten, zowel geografisch als qua volksaard. De grenzen van een eiland als Malta of Cyprus zijn een stuk gemakkelijker af te sluiten dan de Duitse landsgrenzen met negen andere Europese landen. ‘One size fits all werkt niet,’ zegt hij. 

De EU-ministers van volksgezondheid overleggen wel, via videoverbinding. Dat doen ook hun ondergeschikten, in het Gezondheidsveiligheidscomité. Maar gezamenlijke besluiten worden er niet genomen. De woordvoerder van het Belgische Nationaal Crisiscentrum zegt dat elk land bij het nemen van maatregelen ‘andere accenten’ legt, ‘ongeacht de wens tot coördinatie van de nationale reacties’.

‘Intensief contact tussen buurlanden is wenselijk en vindt terdege plaats. De verspreiding van het virus en besluitvorming via nationale structuren op basis van adviezen van experts maken het gelijktijdig invoeren van maatregelen tussen buurlanden niet altijd wenselijk of haalbaar,’ zegt de JenV-woordvoerder.

Pro-Europese federalisten kijken vaak lonkend naar de situatie in de VS, met zijn sterk gecentraliseerde agentschappen. Maar ook binnen de VS zijn grote verschillen. De vijftig staten hebben veel vrijheid om het beleid naar eigen inzicht in te vullen.

Toch blijft de roep om meer Europese coördinatie na ziekte-uitbraken de kop op steken, ondanks de oprichting van het ECDC. Zo publiceerde de Europese Commissie in december 2011 een document waarin ambtenaren de problemen beschreven bij het aanpakken van ‘ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen op EU-niveau’. Dat was twee jaar nadat Europa te maken kreeg met de H1N1-pandemie, waarbij lidstaten elkaar beconcurreerden om de schaarse vaccins. 

Zonder coördinatie op EU-niveau, schreven de ambtenaren, treffen lidstaten bij een volksgezondheidscrisis elk hun eigen maatregelen die mogelijk tegenstrijdig zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot het sluiten van grenzen, quarantaines of door uiteenlopende reisadviezen te verstrekken. ‘Het resultaat is ineffectief en inefficiënt crisismanagement op EU-niveau; publiek vertrouwen in nationale autoriteiten en EU-instellingen met verantwoordelijkheid op gebied van volksgezondheid zal worden ondermijnd en, ten slotte, zijn er mogelijk belangrijke gevolgen voor ander EU-beleid (vrij verkeer van personen en producten, energie, transport).’

Het Commissiedocument verscheen als bijlage bij een voorstel om nieuwe afspraken te maken over hoe de EU-landen hun reacties op een nieuwe pandemie konden stroomlijnen. De Commissie stelde voor: geef ons de macht om Europese maatregelen te nemen als nationale maatregelen niet blijken te werken. Dat ging er bij de lidstaten niet in. Toen het Besluit over ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid in 2013 als wetgeving werd gepubliceerd, was het een afgezwakte versie van het toch al voorzichtige Commissievoorstel.

Het besluit vereist dat lidstaten elkaar informeren vóór ze maatregelen treffen, maar biedt landen tegelijkertijd een geitenpaadje om daarvan af te wijken: ‘Indien een lidstaat voornemens is volksgezondheidsmaatregelen vast te stellen ter bestrijding van een ernstige grensoverschrijdende bedreiging van de gezondheid, informeert en raadpleegt hij, alvorens die maatregelen aan te nemen, de andere lidstaten en de Commissie omtrent de aard, het doel en de reikwijdte van deze maatregelen, tenzij de volksgezondheid zo dringend moet worden beschermd dat de maatregelen onmiddellijk moeten worden vastgesteld.’

België hoeft dus maar naar die laatste vijftien woorden te verwijzen, om te verdedigen waarom Nederland niet werd geïnformeerd over de plotselinge sluiting van cafés en restaurants.