In het uiterste westen van Armenië, op luttele kilometers van de Turkse grens, staren twee enorme ogen de voorbijganger vanaf een muurschildering wezenloos aan. De afgebeelde vrouw, op de zijkant van een troosteloos gebouw, lijkt gevangen door schermen en krantenknipsels. 

Het is een kunstwerk dat voorbijgangers aan het denken moet zetten over nepnieuws, zo is online te lezen. Het maakt deel uit van een Pools project – Artifake, Art invades fake – dat met straatkunst het kritisch denken over propaganda wil stimuleren in Oekraïne, Polen en Armenië.

De makers zien vooral Rusland als een gevaar: ‘Oekraïne en Armenië [..] liggen in de vuurlinie van Russische propaganda door hun gedeelde post-Sovjet-mentaliteit en hun gemeenschappelijke, Russischtalige mediasfeer,’ stellen ze. Een van hun belangrijkste financiers: de Europese Unie.

Het geld voor Artifake komt uit een potje voor het Oostelijk Partnerschap, een samenwerkingsverband van de EU en Oost-Europese landen, dat in 2009 is opgericht. 

Het jaar ervoor had Rusland met geweld geblokkeerd dat Oekraïne en Georgië zouden toetreden tot de NAVO. Daarna vatten Polen en Zweden het plan op om dan maar via de EU de banden aan te halen met zes voormalig Sovjet-landen: Oekraïne, Georgië, Moldavië, Belarus, Azerbeidzjan en Armenië. 

Rusland is het partnerschap altijd blijven beschouwen als een vijandig westers project 

Tegen de zin van Moskou, dat de Europese Unie er destijds onmiddellijk van beschuldigde met het Oostelijk Partnerschap een ‘invloedssfeer’ te willen vestigen. ‘Dit gaat over het wegtrekken van landen van de posities die ze als soevereine staten willen innemen,’ brieste de Russische minister Sergei Lavrov van Buitenlandse Zaken over het samenwerkingsverband. 

Sindsdien stromen er vanuit Brussel miljarden aan subsidies naar de zes landen. Tot grote frustratie van Rusland, dat het initiatief altijd is blijven beschouwen als een vijandig westers project. 

Follow the Money onderzocht welke doelen de geldstromen dienen en wat de effecten zijn van dit Europese subsidiebeleid. Het gaat om substantiële bedragen. Tussen 2011 en 2022 werd ten minste 24 miljard euro over het Oostelijke Partnerschap verdeeld, grotendeels via leningen.

Een grote geldschieter is de EIB, de Europese Investeringsbank, die geld uitleent voor infrastructurele projecten. Daarnaast is er zogeheten Macro-Financial Assistance (MFA) voor leningen aan centrale banken van niet-Europese landen, die grotendeels is gebruikt voor Oekraïne.

De derde grote pot is het European Neighbourhood Instrument (ENI) voor een bonte verzameling aan projecten van lokale autoriteiten, internationale organisaties als de Verenigde Naties, maatschappelijke organisaties en bedrijven.

Europese geldpotten voor het Oostelijk Partnerschap

In werkelijkheid stroomt er vermoedelijk meer dan 24 miljard naar de oostelijke regio, maar de verslaglegging door verschillende instanties biedt weinig zekerheid. Zo heeft de Europese Unie voor haar nabuurschapsinstrument ENI in totaal zo’n 5 miljard euro gereserveerd. De database van het financial transparency system (FTS) – met een overzicht van begunstigden uit de EU-begroting – toont alleen niet meer dan 2,5 miljard aan uitgaven. Mogelijk omdat nog niet al het geld is toegewezen, hoewel de Europese Commissie dat niet officieel wil bevestigen. 

Daarnaast heeft de EU volgens haar website EU Neighbours East ‘meer dan 500 lopende projecten in de oostelijke buurlanden’. Maar het projectoverzicht op de site laat niet meer dan 300 lopende projecten zien.

Een eerste blik op dat overzicht leert dat een scala aan initiatieven de afgelopen jaren geld kreeg: van wetenschappelijk onderwijs tot het ondersteunen van landbouwontwikkeling, van pogingen de rechtsstaat te verbeteren tot de aanpak van jeugdwerkloosheid, en van sprookjes voor minderheden tot 3 miljoen euro voor het verzinnen van een nieuwe naam voor Armeense cognac.

Tegen (Russische) propaganda

Ook valt op dat de gesubsidieerde projecten lang niet alleen economische of rechtsstatelijke doelen nastreven. Hoewel de Europese Unie ontkent een Europese ‘invloedssfeer’ na te jagen, wordt er wel degelijk flink geld gespendeerd aan initiatieven met een uitgesproken Europees karakter, of zelfs met hier en daar een anti-Russisch accent, zoals Artifakes waarschuwing voor Russische propaganda.

De Europese Commissie reserveerde bijvoorbeeld sinds 2020 ruim 10 miljoen euro om in de zes landen ‘het publieke begrip van de EU en haar beleid te verbeteren en maatschappelijke weerbaarheid op te bouwen tegen desinformatie in de EU en haar oostelijk nabuurschap’.

Dit geld komt terecht bij projecten die de perceptie van de Europese Unie moeten verbeteren. Bijvoorbeeld door haar ‘democratische waarden, samenwerking en internationale solidariteit’ te promoten. Of door Oost-Europeanen via ‘humaninterestverhalen’ meer ‘bewust’ te maken van ‘de voordelen van de EU voor het dagelijks leven’.

Gemiddeld is 49 procent van de inwoners ‘positief’ over de EU, een toename van 4 procent 

Hiervoor zoekt de EU samenwerking met nationale overheden, maar ook met jonge activisten, journalisten, academici en maatschappelijke organisaties. Typische projecten zijn de zomerscholen in Georgië, waar jongeren via educatie, sport en spel kennis opdoen over Europese burgerschapswaarden en onderlinge samenwerking. Ook in het regulier onderwijs financiert de Unie programma’s ter promotie van Europese waarden.

Daarnaast richt ze haar pijlen op het versterken van een ‘kritische’ en ‘onafhankelijke’ pers bij de oosterburen. Hoewel het zelden zo expliciet wordt gemaakt als in het Artifake-project, ziet het ernaar uit dat veel van dit soort subsidiestromen bedoeld zijn om Russische propaganda tegen te gaan.

Op winterscholen in Georgië krijgen journalisten uit regio’s met etnische minderheden scholing in Europese integratie, het tegengaan van anti-Europese propaganda en de waakhondfunctie van de pers. En in 2020 kreeg de Duitse internationale omroep Deutsche Welle 2 miljoen euro aan Europees geld voor training van lokale media in Armenië. 

Familiewaarden

Brussel heeft ook onderzocht wat de effecten zijn van dit beleid, met name op het denken over de Europese Unie. Juichend wordt in 2020 genoteerd dat iets meer dan de helft van de inwoners van de partnerschapslanden weet dat de EU financiële steun verleent, en dat weer iets meer dan de helft van die helft denkt dat die steun ‘effectief’ is. Een stijging van 10 procent sinds 2016. Bovendien is gemiddeld 49 procent van de inwoners van de zes landen ‘positief’ over de EU, een toename van 4 procent sinds 2016.

Tegelijkertijd concluderen de opinieonderzoekers dat Ruslands beïnvloeding via ‘soft power-krachten’ – informatiecampagnes die bijvoorbeeld benadrukken dat ‘Europese waarden’ botsen met ‘familiewaarden’ – nog altijd zeer effectief zijn in landen als Azerbeidzjan, Belarus en Armenië. Volgens de onderzoekers ervaren de inwoners van Belarus en Armenië tevens dat ze meer financiële steun krijgen van Rusland dan van de Europese Unie.

‘Het Oostelijk Partnerschap is opgezet om een invloedssfeer te creëren in de post-Sovjet-regio’

Ook andere data roepen vragen op over de effectiviteit van het Europese beleid. Opeenvolgende wetenschappelijke rapporten stellen vast dat de gesubsidieerde projecten over het algemeen weinig zoden aan de dijk zetten. 

Zo wijzen onderzoekers van een denktank voor het Europese veiligheidsbeleid in 2019 op het trage tempo bij bijvoorbeeld het bestrijden van corruptie en het beschermen van de rechtsstaat, op de erosie van democratische waarden in delen van de regio, en op de afnemende politieke en economische stabiliteit. 

Handelseconoom en onderzoeker Tinatin Akhvlediani (CEPS) onderschrijft de mankementen van het Oostelijk Partnerschap. ‘Toen het werd ontwikkeld, waren er best goede ideeën over wat er bereikt moest worden. Maar als je kijkt naar het economische effect, worden die verwachtingen niet waargemaakt. Op vlakken als werkloosheid, vervoerscorridors of de digitale en groene transformaties zijn de effecten beperkt.’

Spanningen

In Georgië, Moldavië en Oekraïne is volgens Akhvlediani wel voortgang geboekt: ‘Omdat dit trio verdergaande overeenkomsten met de EU heeft ondertekend, waardoor ze meer instrumenten hebben om hun handel te liberaliseren en toegang te krijgen tot de interne markt.’ 

In geopolitiek opzicht heeft het partnerschap onmiskenbaar meer invloed. Eind december – dus nog voor de inval in Oekraïne – stelde het Kremlin nog dat niet Rusland maar de Europese Unie verantwoordelijk is voor de toegenomen spanningen.

Een woordvoerder van het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken verwees daarbij expliciet naar het samenwerkingsverband: ‘In 2009 heeft de EU het Oosters Partnerschap opgezet om Russische initiatieven tot integratie tegen te gaan, en een invloedssfeer te creëren in de post-Sovjet-regio.’

Europa heeft zich altijd tegen deze interpretatie verzet. Zo benadrukte Carl Bildt, de toenmalige Zweedse minister van Buitenlandse Zaken, bij de oprichting dat het Oostelijk Partnerschap ‘niet gaat over invloedssferen’. En hij sneerde, refererend aan de Russische inval van Georgië in 2008: ‘Het verschil is dat deze landen er zelf voor kiezen om deel te nemen.’ 

‘Vlam in de pan’

Maar die interpretatie is nooit door Moskou geaccepteerd, weet de Amerikaanse historicus Michael Kimmage. ‘President Poetin maakt niet al te veel onderscheid tussen lidmaatschap van de NAVO en het Partnerschap. Het Oosters Partnerschap, waaruit het associatieverdrag met Oekraïne volgde, is de vonk waardoor in 2014 de vlam in de pan sloeg.’

Om die reden is het goed om kritisch naar dit initiatief te kijken, zegt Kimmage. ‘Europa moet zich bewust zijn van de consequenties die daaruit volgden. De EU is niet zomaar een groot feestelijk project. Het is ook een politiek project. Wat jij misschien als puur economische belangen ziet, kan je buurman aanmerken als geopolitieke zetten.’ 

Tegelijkertijd gaat het Kimmage te ver om het Partnerschap de schuld te geven van de oorlog. ‘Kijk naar de Eerste Wereldoorlog. Werd die veroorzaakt door de moord op Franz Ferdinand, of waren er dieperliggende oorzaken? Rusland was al langer steeds minder bereid de autonomie van zijn buren te erkennen. Het Oosters Partnerschap is slechts aangegrepen om in te grijpen.’ Vorige week, bij de viering van de geboortedag van tsaar Peter de Grote, draaide Poetin daar zelf ook niet meer omheen. Wat hem primair drijft is het ‘terugnemen’ van wat hij beschouwt als historisch-Russische gebieden.

Toekomst

De grote vraag is hoe het nu verder moet met het partnerschap, en welke verantwoordelijkheid Europa draagt voor de zes landen die zich tevens tot Rusland moeten zien te verhouden.

Afgelopen december, twee maanden voor Rusland Oekraïne binnenviel, werd op een Europese top van regeringsleiders duidelijk hoezeer de EU zich in een ingewikkelde situatie bevindt. 

‘Het partnerschap kan alleen een succes zijn als er ook zicht is op lidmaatschap van de EU’

Terwijl Belarus de Russische zijde koos en brak met het partnerschap, hopen Oekraïne, Georgië en Moldavië om uiteindelijk onder de veilige en welvarende vleugels van het EU-lidmaatschap te komen, wat van meet af aan hun wens is geweest. Zoals de toenmalige Oekraïense vicepremier Hryhoriy Nemyria al zei bij de oprichting van het partnerschap: ‘De strategische prioriteit voor ons land is integratie in de EU.’ 

Eind juni buigen de Europese regeringsleiders zich over eventuele uitbreiding van de Unie. Meer dan geld hebben ze nog niet willen bieden. Hoewel steeds meer lidstaten – en sinds gisteren, 16 juni, ook Duitsland – in ieder geval Oekraïne het lidmaatschap van de EU in het vooruitzicht willen stellen. 

Volgens econoom Akhvlediani kan het samenwerkingsverband alleen een succes zijn als er ook zicht is op lidmaatschap voor Georgië en Moldavië. ‘Het is nu aan de EU om een langetermijnstrategie te formuleren, ook voor de andere landen in het Oostelijk Partnerschap.’

Met medewerking van Jasper Roorda