Diep in de nacht van vrijdag 4 maart landen er op vliegvelden nabij de Oekraïense grens militaire vrachtvliegtuigen. In een daarvan zit een lading journalisten van onder andere The New York Times en CNN, ze zijn mee op uitnodiging van het Pentagon om verslag te doen van de levering van antitankraketten, raketwerpers, handvuurwapens en de benodigde munitie aan het Oekraïense leger. Afzender: de NAVO en de Europese Unie. 

De wapens zijn de vruchten van een telefoontje tussen de president van Oekraïne, Volodymyr Zelensky, en de president van de Europese Raad, Charles Michel. Die laatste vertelt Zelensky dat Oekraïne bij de EU ‘boodschappenlijstjes’ mag indienen met de wapens die het wil inzetten tegen de Russische agressor. Op basis van die lijsten maakt Brussel een inventarisatie van wat er wel en niet richting Oekraïne kan gaan.

‘Taboe doorbroken’

Veel kan, en snel ook. Meer dan twintig landen, binnen en buiten de EU, haasten zich met toezeggingen van wapentuig, medische apparatuur en brandstof. Er ontstaat een luchtbrug met Polen en Estland, de precieze locaties worden niet officieel bevestigd.

‘Er is een taboe doorbroken,' zegt Josep Borrell Fontelles, de buitenlandchef van de EU, op een persconferentie drie dagen na het begin van de Russische invasie: ‘Het taboe dat de EU geen wapens zou leveren in een oorlog. Maar deze oorlog eist van ons om het Oekraïense leger te steunen.’ Volgens Borrell is het de eerste keer in de geschiedenis dat de EU ‘dodelijke wapens’ levert aan een land buiten de Europese Unie. 

Op Twitter meldt het Nederlandse ministerie van Defensie trots dat zijn bijdrage al onderweg is met een Boeing C-17 van de NAVO. Aan boord: precisiegeweren voor snipers, raketwerpers en luchtdoelraketten.

Minister van Defensie Kajsa Ollongren noemt de leveringen ‘een nieuwe en belangrijke stap in de geopolitieke rol van de Unie’.

Intussen tuigt Brussel een ‘transactiebureau’ op dat bijhoudt welke spullen de lidstaten bij de EU mogen declareren. Daarmee komt een subsidiemachine op gang waar weinig democratische controle op is. En het moet nog maar blijken of Oekraïne iets heeft aan wat het krijgt toegestuurd.

De Europese Vredesfaciliteit

De Europese Commissie kon in deze crisis snel schakelen met 500 miljoen euro voor hulp aan de Oekraïense strijdkrachten. Nog maar kort geleden, in maart 2021, had ze een ‘Europese Vredesfaciliteit’ opgericht – de European Peace Facility (EPF) – om ‘conflicten te voorkomen, aan vrede te bouwen en de internationale veiligheid te versterken’. Die EPF biedt nu de financiële en juridische structuur voor de wapenleveranties. 

De EPF is een fonds van zo’n 5,7 miljard euro (voor de periode 2021-2027), bestemd voor gemeenschappelijke interventies in conflicten die ook voor Europa bedreigend zijn of kunnen worden. Zo wordt de EPF bijvoorbeeld ingezet voor Mali, waar een militaire opleidingsmissie ondersteuning biedt aan politieagenten en militairen die strijden tegen jihadistische groeperingen. 

De lidstaten die bij dergelijke EPF-operaties betrokken zijn, kunnen de kosten ervan verhalen op het fonds. Ze dienen de bonnetjes in bij het ‘transactiebureau’ en krijgen, mits goedgekeurd, hun geld netjes uitbetaald. De EPF staat onder gezag van een comité van vertegenwoordigers van alle lidstaten, onder leiding van een vertegenwoordiger van de voorzitter van de Raad van de EU, op dit moment Frankrijk. Dit gezelschap bepaalt uiteindelijk ook welke declaraties wel en niet worden goedgekeurd. 

De EPF maakt militaire uitgaven mogelijk, iets dat volgens het Verdrag niet mag

Het vredesfonds is vanaf zijn oprichting controversieel omdat het iets mogelijk maakt dat volgens het Verdrag van de Europese Unie helemaal niet mag: het doen van uitgaven voor militaire doeleinden. 

Daarom heeft de Europese Raad het fonds bewust buiten de begroting van de EU geplaatst. Om zo toch de financiering te verzekeren van militaire interventies die ‘niet uit de EU-begroting’ betaald mogen worden. Het vredesfonds is daarmee een door de Raad van Ministers gedirigeerde samenwerking tussen de lidstaten, en betaald door de lidstaten. Nederland droeg in 2022 19,5 miljoen euro af aan het fonds.

Europese ‘oorlogskas’

Dat de EPF buiten de EU-begroting blijft, wil ook zeggen dat het Europees Parlement er geen zeggenschap over heeft. Het comité van de lidstaten maakt de dienst uit. Om die reden noemde de Duitse politieke partij Die Linke het fonds in 2018, toen het voor het eerst werd voorgesteld, een ‘oorlogskas.’ Samen met andere partijen stelde ze voor het Parlement inspraak te geven in de financiering van militaire operaties. Hier kwam uiteindelijk maar weinig van terecht. 

Over de steun aan de Oekraïense strijdkrachten – die een veel grotere bijdrage van het fonds vraagt dan eerdere EPF-operaties – zegt een woordvoerder van de Commissie dat het comité zal ‘afspreken welke uitrusting wordt vergoed.’

Borrell, de EU-buitenlandchef, beschreef in klare taal de logica van het gebruik van wapens om conflicten op te lossen: ‘Om de geweren het zwijgen op te leggen, hebben we helaas geweren nodig.’ 

Oude rommel 

Polen verklaarde na enig wikken en wegen te kunnen zorgen voor de MiG-29 gevechtsvliegtuigen die Oekraïne wil hebben – mits het land daar modernere F16’s van de Verenigde Staten voor terugkrijgt. De regering-Biden heeft die ruil inmiddels afgewezen. Maar dat Polen zijn wapenarsenaal graag moderniseert mag geen verrassing zijn. In 2020 opende het gerechtshof van Warschau nog een uitgebreide strafzaak vanwege het neerstorten van drie Poolse MiG’s die nog dateren uit de Sovjettijd. Conclusie: achterstallig onderhoud en do it yourself-reparaties zijn eerder regel dan uitzondering. 

Duitslands gift aan Oekraïne roept ook vragen op. De toegezegde 2700 Strela-3 luchtdoelraketten, een wapen vergelijkbaar met de Stinger, zouden grotendeels afkomstig zijn uit een Oost-Duits depot van de Nationale Volksarmee, het leger van de voormalige DDR. De wapens hadden, volgens bronnen van weekblad Der Spiegel, allang vernietigd moeten zijn. De kisten waarin ze worden bewaard, zijn kennelijk zo beschimmeld ‘dat soldaten de opslagfaciliteiten alleen nog met beschermende kleding mogen betreden’. 

Aanschafprijzen of dagwaarde

Nederland draagt volgens een Kamerbrief van Liesje Schreinemacher, de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, in deze eerste fase zijn steentje bij door onder andere precisiegeweren (snipers), raketwerpers, scherfvesten, radarsystemen en luchtdoelraketten te leveren die samen een waarde van 19,8 miljoen euro zouden vertegenwoordigen. 

Waar is dat bedrag op gebaseerd? Een medewerker van Defensie stelt desgevraagd dat het ministerie van alle militaire materieel alleen de ‘aanschafprijzen, niet de dagwaarde’ bijhoudt.

De luchtdoelraketten zijn volgens Defensie begin jaren ’90 geproduceerd en aangekocht. Dat wordt bevestigd in de handelsregisters van het Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). Nederland kocht in de Verenigde Staten in 1982 in totaal 726 FIM-92 Stingers, in 1988 nog eens 874, en in 1993 ten slotte 646 Stingers voor naar schatting 86.000 dollar per stuk.

Maar hoe functioneel zijn die nog, na dertig jaar? ‘Net als stofzuigers hebben luchtdoelraketten als de Stinger gewoon een houdbaarheidsdatum en die is afhankelijk van de opslag en het onderhoud. Alleen, het verschil met stofzuigers is dat je raketwerpers eigenlijk nooit gebruikt. Hoe ze onderhouden zijn is dus van wezenlijk belang. Er zijn bepaalde onderdelen die je ooit moet vervangen,’ zegt Pieter Wezeman, onderzoeker op het gebied van wapenbeheersing bij SIPRI.

De Stingers hebben sinds ze in Nederland zijn ‘nog nooit’ een oplapbeurt gekregen, zegt Defensie in reactie op vragen van Follow the Money. Wel waren ze ‘inzetbaar volgens Nederlandse normen’ op het moment van verzending naar Oekraïne.

Opmerkelijk, vindt Wezeman. ‘Op z’n best kan je in zo’n geval zeggen dat de wapens vast nog wel functioneel maar militair wat minder zijn.’

De helmen die naar Oekraïne gaan, van het model M95, en de scherfvesten komen uit de bestaande voorraad. Volgens de Kamerbrief van minister Schreinemacher zijn ze ‘overtollig’. Ze werden in 2021 vervangen, op initiatief van voormalig staatssecretaris van Defensie Barbara Visser die de verouderde uitrusting van Nederlandse militairen met spoed wilde vernieuwen. 

Ook België leverde ‘uitgefaseerd’ materiaal: machinegeweren van het type FN FNC, die het land voor zijn eigen krijgsmacht op dit moment vervangt door een nieuwer type, de SCAR. De Belgische FNC’s zijn inmiddels in handen van het vrijwillige, internationale vreemdelingenlegioen dat zich in Oekraïne heeft verzameld.

Kortom, Oekraïne kan een hoop afgedankt spul tegemoet zien en de lidstaten mogen de rekening neerleggen bij Brussel – waar ze later zelf bepalen of die daadwerkelijk wordt betaald. 

De Duitse en de Belgische ministeries van defensie willen desgevraagd niet zeggen of en in welke mate ze de kosten van hun wapenleveranties bij de EU zullen declareren, maar uitsluiten doen ze het niet. 

Nederland zal wel een rekening indienen, bevestigt een woordvoerder van Defensie. Maar om hoeveel geld het gaat, en voor welke steun precies, is nog niet duidelijk. 

Wat komt er van de wapens terecht?

Ook onduidelijk is wie controle houdt op de export van wapens. Op dit moment beschikt de EU niet over de mechanismen om dit fatsoenlijk te kunnen doen, vindt Frank Slijper, wapenhandelexpert bij vredesorganisatie PAX.

Nederland zal in Brussel een rekening indienen, van hoeveel en waarvoor is nog niet duidelijk

Wapens raak je in een conflictgebied snel uit het oog, zegt Slijper: ‘De EU is voor de controle daarop vooral afhankelijk van eventuele capaciteit van de lidstaten. Bij trainingsmissies tussen de EU en directe partners kun je daar nog wel een mouw aanpassen. Maar voor leveranties zoals nu aan Oekraïne zal er waarschijnlijk amper of geen zicht zijn op de wapens nadat die zijn afgeleverd.’ 

Slijper wijst op de trainingsmissie in Mali, waar militair materiaal in de verkeerde handen viel. De EU had haar missie in augustus van 2020 nog maar net opgeschort toen de Malinese regering door een staatsgreep ten val werd gebracht. De door de Europeanen getrainde agenten en militairen stonden nu opeens lijnrecht tegenover de EU zelf, en de eerder geleverde wapens en materialen waren spoorloos.

Hannah Neumann, Europarlementariër voor De Groenen, is er ook in Oekraïne niet gerust op. Ze vindt het ‘onhandig’ dat met de aankondiging van wapenleveranties ‘voorbarige beloften’ zijn gedaan. ‘En om realistisch te zijn: in het huidige oorlogsgebied hebben de lidstaten van de EU niet de capaciteit om na verzending controles uit te voeren. Daarom vind ik dat de inzet van de EPF zich moet beperken tot het leveren van niet-dodelijke wapens. Maar als ze toch gaan, moet alles in het werk worden gesteld om de wapens te traceren, onder meer via informatie uit openbare bronnen,’ zegt Neumann tegen Follow the Money. 

Blinde vlek

Aan het begin van de crisis zei minister Ollongren dat de wapenleveranties van Nederland een signaal waren aan de Oekraïense overheid: jullie staan er niet alleen voor. Maar het ministerie is niet zo scheutig meer met informatie. Het in detail communiceren van wat we leveren dient ‘om operationele redenen in deze fase van de oorlog geen doel meer,’ zei Ollongren op 3 maart in de talkshow M.

Niemand kan controleren welke wapens met welk doel naar Oekraïne gaan – alleen het EPF-comité 

Dat in tijden van oorlog niet Jan en alleman inzage krijgt in militaire huishoudboekjes lijkt heel begrijpelijk. Maar het betekent ook dat op dit moment niemand kan controleren welke wapens met welk doel naar Oekraïne worden verscheept – behalve de landenvertegenwoordigers in het EPF-comité

Dit comité geeft geen details over wapenleveranties onder de vlag van het vredesfonds, vanwege de ‘gevoelige informatie van militaire aard’.

Afgelopen nacht zei Charles Michel, de president van de Europese Raad, dat de Unie voor de Oekraïense strijdkrachten nog eens 500 miljoen euro uittrekt, bovenop de eerste 500 miljoen.