Het kantoor van het European Network of Transmission System Operators for Gas (ENTSOG) ligt op loopafstand van de Europese Commissie (EC) in Brussel. Het gaat verborgen achter een nauwelijks opvallende façade: op de gevel staan geen opvallende logo’s. Alleen wat brievenbussen, een grote glazen draaideur en een eenzame portier in een verder lege lobby. 

ENTSOG werd in 2009 in het leven geroepen door de EC zelf. Het ledenbestand bestaat uit 45 bedrijven die in hun land de eigenaars zijn van de pijpleidingen, pompinstallaties, compressorstations en haventerminals die samen het Europese gasnet vormen. Namens hen coördineert ENTSOG vanuit Brussel het toezicht op de kwaliteit van het gas, en regelt het technische zaken als leidingdruk en het gebruik van vergelijkbare dataformats in verschillende landen. Ook stelt de organisatie elke twee jaar een overzicht op van nieuwe gasinfrastructuur en onderhoudsprojecten die nodig zijn om aan de continentale energievraag te kunnen blijven voldoen. Projecten die worden goedgekeurd kunnen aanspraak maken op miljoenen euro’s aan EU-geld.  

Critici is die werkwijze al jaren een doorn in het oog. Gasbedrijven krijgen via hun lidmaatschap van ENTSOG direct toegang tot de Europese Commissie en kunnen zo hun belangen veiligstellen. Ook op de 10 miljard euro die de Commissie in mei toezegde voor nieuwe gasprojecten om Europa onafhankelijk te maken van Rusland had ENTSOG weer grote invloed. Dat blijkt uit onderzoek van Follow the Money.

5,8 miljard euro

De Europese Unie is voor 90 procent van zijn gasconsumptie afhankelijk van import. In 2021 was 45 procent daarvan afkomstig uit Rusland: het land met de grootste gasreserves ter wereld. Tot aan de Russische invasie in Oekraïne stroomde het merendeel daarvan Europa binnen via duizenden kilometers lange pijplijnen door Belarus, Turkije en Oekraïne – en door de Nord Stream-verbinding over de bodem van de Baltische Zee.

Om het goedkope Russische gas over alle EU-lidstaten te verdelen financiert de Europese Commissie sinds 2014 allerlei grensoverschrijdende energieprojecten, zoals pijpleidingen van de Baltische en de Oekraïense grens naar het Poolse binnenland, een 90 kilometer lange pijp in Beieren of capaciteitsuitbreiding aan de grens tussen Hongarije en Slowakije. Het geld voor deze projecten komt uit de Connecting Europe Facility (CEF): een speciaal fonds met nu 5,8 miljard euro in de pot.

Ambtenaren beslissen achter gesloten deuren welke gasprojecten een plaatsje verdienen

De besluitvorming over welke projecten voor subsidie in aanmerking komen is een lang en stroperig proces. Dat begint met een tweejaarlijkse analyse waarin ENTSOG verschillende verzorgingsscenario’s uitwerkt: het brengt de toestand van het Europese pijpleidingennetwerk in kaart en probeert te schatten hoe de vraag naar gas zich zal ontwikkelen. 

Gasnetbedrijven die lid zijn van ENTSOG dienen op basis van deze inschattingen voorstellen in voor investeringen in hun verzorgingsgebied. Alle projectvoorstellen worden door ENTSOG in Brussel verzameld, op een lijst gezet en naar het directoraat-generaal voor Energie (DG ENER) van de Commissie gestuurd. 

DG-ambtenaren beslissen vervolgens achter gesloten deuren en in nauwe samenspraak met vertegenwoordigers van alle lidstaten, mensen van ENTSOG en de 'projectpromotors' zelf welke gasprojecten een plaatsje verdienen op de PCI-lijst (Projects of Common Interest). 

Een voorstel dat op die lijst terechtkomt, komt in aanmerking voor versnelde goedkeuringsprocedures en snellere afhandeling van milieueffectrapportages. En er is nog een voordeel: het krijgt toegang tot de miljoenen euro’s in het CEF-fonds.

‘Onder normale omstandigheden duurt het goedkeuringsproces voor grensoverschrijdende energieprojecten twee jaar,’ vertelt Frida Kieninger van milieuorganisatie Food & Water Action. ‘Nu tovert de Europese Commissie binnen twee maanden na het begin van de oorlog in Oekraïne dertien nieuwe gasprojecten uit de hoge hoed. Veel over hoe die geselecteerd zijn of hoeveel ze gaan kosten is compleet onduidelijk.’

Nieuwe pijpleidingen

Eind 2021 stelde de Europese Commissie de meest recente PCI-lijst vast. In totaal staan er 98 nieuwe energieprojecten op. 67 daarvan gaan over de elektriciteitsgrid, daarbij zijn er plannen voor meer verbindingskabels om de windmolenparken op de Noordzee met het vasteland te verbinden. Ook wil de Commissie de waterkrachtcapaciteit in verschillende EU-landen groter maken en CO₂ gaan afvangen in de havens van Rotterdam en Antwerpen.

Tot grote teleurstelling van Kieninger van Food & Water Action staan er ook twintig nieuwe gasprojecten op de lijst: ‘Nu nog gasinfrastructuur bouwen staat de verduurzaming van het energienet danig in de weg. ENTSOG beweert dat ze die pijpleidingen in de toekomst kunnen gaan gebruiken voor groene waterstof. Maar wij signaleren nu al dat er veel nieuwe langetermijncontracten worden afgesproken met leveranciers van gas. Vanuit klimaatoogpunt is dat heel problematisch.’

Het kantoor van Kieninger ligt in de multiculturele Brusselse wijk Matonge, ingeklemd tussen de luxewinkels aan de chique Avenue Louise en de betonnen kantoorkolossen van de Europese Wijk. Ze wijst op een grote kaart aan de muur van haar werkkamer. Daarop staan nieuwe gasprojecten die groen licht hebben gekregen,  waaronder pijpleidingen tussen Oostenrijk, Slovenië, Kroatië en Hongarije, en een pijp die gas uit de Zwarte Zee in Roemenië aan land zal brengen.

Kieninger wijst naar de 900 kilometer lange Poseidon-pijpleiding die Griekenland met Italië moet gaan verbinden. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen heeft begin oktober daarnaast de gloednieuwe aftakking van de Trans-Adriatische Pijplijn (TAP) die Azerbeidjaans gas vanuit Griekenland naar Bulgarije brengt inmiddels officieel geopend. ‘Het is een misvatting te denken dat we van het Russische gas afkomen door simpelweg meer gaspijpleidingen te bouwen,’ vertelt Kieninger. ‘We moeten niet vergeten dat de leden van ENTSOG hun geld verdienen met die pijpleidingen. Tegelijkertijd krijgen ze miljoenen euro’s aan belastinggeld. Daar mag je best kritisch naar kijken.’

Aandeelhouders

In de meeste Europese landen wordt het gasnet gerund door een of twee bedrijven die verplicht lid zijn van ENTSOG. Deze operators zijn zelf nooit eigenaar van het gas, maar leveren de infrastructuur die de fossiele industrie nodig heeft om het gas dat ze wint te verkopen aan energieaanbieders. 

In Nederland wordt het net beheerd door één staatsbedrijf: Gasunie. Ook in België is één partij verantwoordelijk voor het gasnet: het semiprivate Fluxys. Maar het Duitse net wordt gerund door twaalf verschillende ondernemingen. 

Meestal opereren deze gasnetbedrijven als marktpartijen – ook al zijn ze in handen van de staat. Ze proberen marktaandeel uit te breiden, doen internationale overnames, investeren in buitenlandse pijpleidingen en hebben aandeelhouders die winst verwachten. 

Grote institutionele investeerders, maar ook zakenbanken als Goldman Sachs of JP Morgan, oliemultinationals, of de fossiele gasindustrie zelf, zijn in veel gevallen mede-eigenaar van de netbeheerders. Zo heeft vermogensbeheerder BlackRock een belang van 83 miljoen dollar in de eigenaar van een nieuwe terminal die Noors gas naar Polen gaat transporteren. Ook is de investeringsgigant grootaandeelhouder in drie van de zes operators van de TAP-pijplijn.

In Duitsland is netbeheerder ThyssenGas uit Dortmund in handen van twee grote investeringsfondsen en ook in bijvoorbeeld Beieren is de netbeheerder eigendom van gaswinningsbedrijf Bayerngas. Op die manier zijn de energiebedrijven die gas verkopen toch meer vervlochten met de netbeheerders dan ENTSOG zelf beweert. 

Een ander gevolg van de wijze waarop de gasmarkt is vormgegeven is dat ook Gazprom een speler is binnen Europa. Zo is het Russische bedrijf deels eigenaar van het Duitse Gascade Gastransport GmbH. In Nederland is Gasunie voor honderd procent in handen van de staat. Maar het staatsbedrijf heeft op zijn beurt ook een belang van 9 procent in de Nord Stream pijpleidingen van Gazprom. In 2022 zag Gasunie haar aandelenwaarde daarin kelderen met bijna 268 miljoen euro.

Elitetoegang

Vanwege de verwevenheid met fossiele bedrijven en commerciële investeerders is de Europese toezichthouder ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators) kritisch op de elitetoegang van ENTSOG tot de Europese Commissie. De in Slovenië gevestigde EU-organisatie constateerde in mei 2021 ‘serieuze tekortkomingen’ binnen ENTSOG: milieueffecten zouden niet voldoende worden meegenomen in projectbeoordelingen en de publieke consultaties schieten tekort. 

ACER constateert dat ENTSOG-leden ‘kunnen worden gezien als bevooroordeeld, omdat het in hun belang is de voorkeur te geven aan meer [gas]infrastructuur’. Ook stelt ACER vast dat de voorgestelde PCI-projecten ‘duidelijk de redelijke behoefte [aan gas, red.] overtreffen’. 

‘Het lijkt me overduidelijk dat belangenverstrengeling aan de orde is’

Jan Kostevc werkt sinds 2015 bij de afdeling binnen ACER die zich bezighoudt met energie-infrastructuur. ‘Het probleem is dat ENTSOG bestaat uit bedrijven waarvan het businessmodel is dat ze zoveel mogelijk pijpleidingen bezitten,’ zegt hij. ‘Tegelijkertijd zijn ze verantwoordelijk voor de beoordeling van welke gasinfrastructuur er gebouwd moet worden. Het lijkt me daarom overduidelijk dat belangenverstrengeling aan de orde is. Wij vinden daarom dat het Europese bestuursmodel op de schop moet om zo beter toezicht te krijgen op het gassysteem.’ 

ENTSOG zelf beweert slechts een schakel te zijn in een lange keten van beslissingen en wil niet op vragen over mogelijke belangenverstrengeling ingaan. ‘ENTSOG is in 2009 opgericht om de samenwerking tussen gasnetbeheerders te faciliteren en aan de Europese verdragsverplichtingen hieromtrent te voldoen,’ schrijft een medewerker in een e-mail. ‘Het selecteren van gasprojecten valt onder de verantwoordelijkheid van de Commissie. Wij faciliteren slechts het verzamelen van informatie.’ 

RePowerEU

Toen het Russische leger buurland Oekraïne binnenviel, veranderde de hele Europese energiesituatie drastisch. Poetins chantagepogingen, dichtgedraaide gaskranen en aanslagen op de Nordstream-pijpleidingen maakten definitief duidelijk hoe problematisch de Europese afhankelijkheid van Russisch gas is. 

In het voorjaar van 2022 ging de Europese Commissie daarom op zoek naar alternatieven en op 18 mei presenteerde ze RePowerEU: een plan ter waarde van 210 miljard euro vol maatregelen om de Europese energievoorziening voor 2027 meer divers te maken. 

De Commissie wil onder meer snel meer windparken bouwen en de totale zonnecapaciteit de komende jaren verviervoudigen. Ook zal er energie bespaard moeten worden en moet de zware industrie gaan overschakelen op waterstof. Daarnaast stelt RePowerEU 10 miljard euro beschikbaar aan nieuwe gasprojecten. 

Een noodzakelijk kwaad, meent energiewetenschapper Mario Ragwitz. Hij werkt voor het gerenommeerde Duitse onderzoeksinstituut Fraunhofer en is coauteur van een in september 2022 gepresenteerd discussiepaper over de invloed van de oorlog in Oekraïne op de energievoorziening. Belangrijkste conclusie: op korte termijn zit er niets anders op dan het EU-gasnet zo om te bouwen dat er meer gas van andere leveranciers kan worden gekocht. Daarnaast is het absolute noodzaak dat de energieconsumptie daalt en dat de uitbouw van hernieuwbare bronnen versnelt. ‘Voor Europese politici was Russisch gas jarenlang een soort zoet vergif,’ legt Ragwitz uit. ‘Het was zó goedkoop dat niemand bereid was om de politieke realiteit erachter in ogenschouw te nemen. Nu is dat allemaal voorbij en hebben ze geen andere keus dan razendsnel enorme sommen geld investeren in pijpleidingen die de andere kant uitlopen.’

LNG-terminals

Dat ‘andere kant uitlopen’ bedoelt Ragwitz letterlijk. Al decennialang stroomt aardgas in Europa van oost naar west. Volgens de plannen van de Commissie gaat LNG een belangrijke rol spelen om de EU los te weken van Rusland. En de meeste LNG-terminals staan aan de Atlantische kust in Spanje en Frankrijk. 

Nederland heeft er op dit moment twee: één in de Rotterdamse haven en een gloednieuwe drijvende terminal in Groningen. Het gas dat via die terminals binnenkomt moet heel Europa door: van west naar oost. Maar omdat Europese netbeheerders, politici en de gasindustrie zelf altijd rekenden op een eindeloze stroom goedkoop gas uit het Russische oosten, is de Europese pijpleidingeninfrastructuurer nooit op berekend om transport vanuit het westen mogelijk te maken. 

‘De sancties tegen de ene dictator leiden er nu toe dat we meer gas moeten kopen van een andere dictator’

Daarom wil de Commissie nu in sneltreintempo de pijpen en pompstations bouwen die nodig zijn om de stroomrichting van het gas om te keren. Op korte termijn worden daarom drijvende LNG-importterminals gehuurd in Nederland, Duitsland en Estland. Maar er worden ook gloednieuwe vaste installaties gebouwd aan de Poolse en Noord-Duitse kust. Een diepzeepijpleiding van Spanje naar Italië moet de doorstroom van gas richting Oost-Europa bevorderen en er komen meer aansluitingen vanuit LNG-terminals aan de Kroatische kust naar de gasnetten in Slovenië en Oostenrijk.

Of deze nieuwe gasprojecten ook goede investeringen zijn voor de toekomst is maar de vraag. Daarnaast zet Ragwitz grote vraagtekens bij de milieugevolgen van het Amerikaanse schaliegas dat in LNG-vorm de EU binnen moet gaan stromen, en wijst hij op de vaak grove mensenrechtenschendingen en corruptie van alternatieve gasleveranciers als Azerbeidzjan of Qatar. 

‘Europa heeft zichzelf in een moeilijke geopolitieke spagaat gebracht,’ vindt hij. ‘De sancties tegen de ene dictator leiden er nu toe dat we meer gas moeten kopen van een andere dictator. Op de lange termijn is de oplossing simpelweg: minder afhankelijk worden van gas. Dat kan alleen door meer te investeren in hernieuwbare bronnen als groene waterstof. Het is daarom heel belangrijk dat we het aantal nieuwe gaspijpleidingen nu niet overdrijven. Met elke nieuwe pijp die je bouwt vergroot je het risico dat je ook langer afhankelijk blijft van gas.’

Mysterie

Meerdere leden van het Europees Parlement zijn om die reden kritisch op de intransparante wijze waarop de Europese Commissie besluiten neemt over de financiering van nieuwe gasprojecten. In de weken na de presentatie van RePowerEU worden er in totaal 32 parlementaire vragen ingediend over het plan. 

Volksvertegenwoordigers van uiteenlopende politieke kleuren eisen duidelijkheid van de Commissie over Amerikaanse LNG-leveringen, Chinese zonnepanelen en de pijlsnelle stijging van Russisch LNG dat via Spaanse havens binnenkomt sinds het begin van de oorlog in Oekraïne. Ook over mogelijke belangenverstrengeling bij het toekennen van EU-geld aan nieuwe gasprojecten worden verschillende vragen gesteld.

Emma Wiesner zit namens de liberale Zweedse Centerpartiet in het parlement  en diende vragen in over de financiering van RePowerEU. ‘Hoe de Commissie besluiten neemt over gas is voor ons echt een zwarte doos,’ vertelt ze.

Zwarte doos

Dieper doordringen in die zwarte doos blijkt een hele opgave. Een EC-woordvoerder beperkt zijn reactie tot de opmerking dat beslissingen over nieuwe pijpleidingen altijd in overleg gaan met ‘alle relevante stakeholders’. Verder verwijst hij naar een verdragsbijlage bij RePowerEU waarin de verantwoordelijkheid voor ‘het identificeren van gaten in de gasinfrastructuur’ bij ENTSOG wordt gelegd.

ENTSOG zelf weigert vanuit het hoofdkantoor in Brussel in te gaan op vragen en laat weten alleen per e-mail te willen reageren. Een medewerker stuurt een korte lijst mee met links naar relevante verdragsbepalingen waarin de verantwoordelijkheid van ENTSOG is vastgelegd en schrijft: ‘Het RePowerEU-plan is een initiatief van de Europese Commissie. Om haar te informeren over energiezekerheid, zoals van ons gevraagd wordt middels Europese regelgeving, voeren wij beoordelingen uit, faciliteren een open uitwisseling van informatie en zorgen voor afdoende data. Om dat te doen onderhouden wij contact met de gascoördinatiegroep binnen de EC.’

Ook een poging van Follow the Money om via een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) meer te achterhalen over ontmoetingen en contacten tussen vertegenwoordigers van ENTSOG en de Europese Commissie levert na maandenlang uitstel niets op. 

‘Dezelfde mensen die jarenlang hebben gepleit voor toegang tot goedkoop Russisch gas zitten gewoon weer aan tafel’

Uiteindelijk leidt een rondgang langs verschillende ambtenaren en interne technische experts naar een bron binnen de Europese Commissie die anoniem wil bevestigen waar de 10 miljard aan gasprojecten in RePowerEU vandaan komen: ‘Het simpele antwoord op je vraag is dat al die projecten zijn voorgedragen door ENTSOG. Gelimiteerde investeringen in additionele gasinfrastructuur zijn immers nodig zijn om te kunnen compenseren voor het verlies van Russisch gas.’

Gebroken beloftes

Wiesner zit knarsetandend in haar werkkamer met uitzicht op het Brusselse Luxemburgplein. De Zweedse is van huis uit ingenieur en werkte jarenlang als energiemarktanalist. Juist vanwege die vakkennis vindt ze het frustrerend dat de Europese Commissie vooral lijkt te luisteren naar een organisatie die nauwe banden heeft met de gasindustrie. 

‘Dat Rusland een agressieve buurman is kun je niet echt nieuw noemen,’ zegt ze. ‘Na de invasie van de Krim in 2014 maakte de Commissie een voorzichtig beginnetje met de ontkoppeling van Russisch gas. Maar toen keerde de rust op de gasmarkt terug en was elke prikkel om te zoeken naar alternatieven weg. En nu zitten dezelfde mensen die jarenlang hebben gepleit voor goede toegang tot goedkoop Russisch gas gewoon weer aan tafel. Ik vind het erg frustrerend dat de Commissie nooit van haar fouten lijkt te leren.’

Omdat de Europese Commissie met haar Green Deal de uitstoot van broeikasgassen in 2030 sterk wil verminderen, kunnen olie- of gasprojecten vanaf 2023 geen aanspraak meer maken op EU-subsidie zoals het CEF-fonds. Dat de gaslobby net voor die deadline alsnog 10 miljard euro aan EU-subsidie binnensleept vindt Wiesner dan ook moeilijk te verteren.  

‘Frans Timmermans beloofde een paar jaar geleden hoogstpersoonlijk in het Parlement dat het nu toch echt afgelopen was met de subsidies voor gasprojecten. Vervolgens stond de laatste PCI-lijst en nu RePowerEU weer gewoon vol met gas,’ besluit ze. ‘Ik ben dat eeuwige breken van beloftes beu.’