Nederland staat aan de vooravond van een complete economische en maatschappelijke vernieuwing. Tenminste, als het land zich aan de afspraken uit het klimaatakkoord van Parijs wil houden. In dat geval is een verregaande herstructurering van de economie onvermijdelijk. Dat concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in zijn deze week gepubliceerde beleidsstudie ‘Opties voor energie- en klimaatbeleid’. Om de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen voldoende terug te dringen zijn ingrijpende veranderingen nodig in alle economische en maatschappelijke sectoren. Vervoer, infrastructuur, voedsel, landbouw, industrie, wonen en energieopwekking – het zal allemaal op de schop moeten. Zegt PBL.

Het Planbureau bestudeerde wat nodig is om de Nederlandse broeikasgasemissies in 2050 met ten minste 80 procent te verminderen ten opzichte van 1990. Dat vereist vooral krachtig beleid. Technisch gezien is de geplande reductie haalbaar in de 34 jaar tot aan 2050, schrijft het PBL in zijn rapport. Maar dan zullen we wel vol moeten inzetten op alle beschikbare middelen: energiebesparing, elektrificatie, CO₂-vrije elektriciteitsproductie (kernenergie en hernieuwbare energie), groene brandstoffen, en CO₂-opslag (carbon capture and storage). Het is niet langer of-of, maar en-en, aldus het Planbureau.

De vraag is natuurlijk hoe een dergelijke transitie gefinancierd kan worden

De vraag is natuurlijk hoe een dergelijke transitie gefinancierd kan worden. PBL stelt dat de investeringen die de komende jaren gedaan worden grotendeels het energiesysteem van 2050 zullen bepalen. 34 Jaar is een relatief korte investeringstermijn voor grootschalige energie- en infrastructuurprojecten. Daarom moeten we nu gaan nadenken over de financiering van het energiesysteem van de toekomst.

Krachtig financieel beleid

In opdracht van het PBL heeft Rens van Tilburg de financieringsopties voor een dergelijke energietransitie op een rijtje gezet. Van Tilburg is econoom en directeur van het Sustainable Finance Lab, dat verbonden is aan de Universiteit Utrecht. Hij concludeert dat de financiering van de energietransitie momenteel achterblijft bij de gestelde doelen. Er zijn te weinig groene investeringen, terwijl er nog wel volop wordt geïnvesteerd in fossiele energie. De financiële sector is nog altijd niet de motor achter de energietransitie, aldus Van Tilburg in zijn notitie voor het PBL. Dat is te wijten aan de algemene verwachting dat duurzame investeringen nog steeds minder rendabel zijn dan conventionele.

De overheid zou daarom moeten bijsturen. 'Het kabinet kan een krachtig signaal afgeven door duurzaamheid tot het centrale project voor de komende jaren te bestempelen,' schrijft Van Tilburg. Momenteel probeert de overheid via subsidies, garanties en regelingen om de onrendabele top weg te nemen en duurzame energieprojecten financierbaar te maken. 

Van Tilburg adviseert echter om de overheid een nog sterkere speler te laten worden in de energietransitie. Bijvoorbeeld door de oprichting van een publieke investeringsinstelling. Hierbij wordt de vergelijking getrokken met de Duitse ontwikkelingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), die in Duitsland de Energiewende aanzwengelde. Als een van de weinige Europese landen bezit Nederland een dergelijke publieke ontwikkelingsbank echter niet.

Ontwikkelingsbank duurzame economie

Het idee voor zo’n publieke financieringsinstelling werd eerder dit jaar geopperd door Jeroen Kremers, voormalig topbankier en IMF-bestuurder. In een paper die Kremers in februari schreef op uitnodiging van de Sociaal-Economische Raad (SER) concludeert hij dat ‘de uitvoering van financieringsregelingen voor energieduurzaamheid en klimaatbescherming [momenteel] bij allerlei partijen belegd is. Het is een onoverzichtelijk geheel van fondsen, regelingen en uitvoerders.

Dit ratjetoe van regelingen omvat onder andere de Heffingskorting voor groen beleggen, de Energie-investeringsaftrek (EIA), de Milieu-investeringsaftrek (MIA), de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL) en de Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE+). De SDE+ regeling wordt onder meer gebruikt om de grootschalige windmolenparken op zee te financieren. Ook de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschaps Bank (NWB) spelen elk een afzonderlijke rol in de financiering van de energietransitie.

‘Subsidies zijn nu nog het leeuwendeel van de publieke middelen voor verduurzaming,’ schrijft Kremers. ‘Echter, om de effectiviteit en efficiëntie te verbeteren is internationaal een verschuiving aan de gang van subsidies naar financiering (revolving funds). Daardoor neemt de relevantie van de KfW-ervaring toe, immers als financiële instelling biedt KfW een slagvaardig vehikel om de voordelen van deze verschuiving uit te buiten. Mede dankzij KfW heeft Duitsland de Energiewende kunnen doorvoeren. Op zo’n verschuiving naar financiering is Nederland niet goed voorbereid, het sterk versnipperde financieringslandschap is daar debet aan.’

'Het is een onoverzichtelijk geheel van fondsen, regelingen en uitvoerders'

Kremers’ idee is dan ook om vier bestaande financiële instellingen – ontwikkelingsbank FMO, waterschapsbank NWB, gemeentebank BNG, en de financieringsregelingen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) – samen te laten gaan in een nieuw op te richten Nederlandse Financieringsinstelling voor Economische Ontwikkeling (NFEO). Werkgeversvereniging VNO-NCW ondersteunt het plan enthousiast, en ook de politiek reageerde eind juni positief op het eeste voorstel.

Investeringsvehikel

Met het plan voor een publieke financieringsinstelling zou de overheid nadrukkelijker een speler op de financieringsmarkt voor duurzame energie worden. Frappant is echter dat de overheid al een vergelijkbare rol van financier speelt als het gaat om de fossiele industrie. In dat geval doet zij dat echter niet via een publieke ontwikkelingsbank, maar via een staatsdeelneming. De rijksoverheid is namelijk mede-investeerder in gas- en olieprojecten door middel van Energie Beheer Nederland (EBN), een 100 procent staatsdeelneming. EBN investeert verplicht voor 40 procent mee in alle Nederlandse olie- en gasprojecten.

Waarom gebruiken we een dergelijke constructie dan ook niet voor hernieuwbare energie? Dat is de vraag die Rick Bosman stelt, consultant en onderzoeker naar de energietransitie bij DRIFT, het Rotterdamse onderzoeksinstituut voor duurzaamheidstransities. Zou EBN niet ook als investeringsvehikel gebruikt kunnen worden voor hernieuwbare energie, op de manier die we nu zoeken in een nieuw op te richten ontwikkelingsbank?

‘Het investeringsmechanisme achter EBN zou een interessante optie voor investeringen in duurzame energie kunnen zijn,’ denkt Bosman. ‘De grote uitdagingen bij dergelijke projecten zijn namelijk de kosten van upfront investment. Als EBN daaraan bijdraagt, wordt het makkelijker om de resterende financieringskosten bij elkaar te brengen.’

In de praktijk bezit de overheid dus al een financieringsinstelling om de energietransitie de noodzakelijke zwengel te geven. ‘Ik zie geen reële barrières om EBN niet in te zetten als investeringsvehikel voor duurzame energie,' aldus Bosman. 

EBN: de ondergrondse investeerder

Het Planbureau voor de Leefomgeving geeft in zijn nieuwste rapport aan dat deze EBN-constructie – de staat als mede aandeelhouder in energieprojecten – een voorbeeld zou kunnen zijn voor nieuwe projecten rond ondergrondse CO₂-opslag. Het Planbureau adviseert om een publiek-private samenwerking aan te gaan voor de oprichting van een carbon capture and storage-bedrijf. Hier zou de Rijksoverheid een belangrijke aandeelhouder in moeten zijn. De rol van EBN als mede-aandeelhouder van de gaswinning in Groningen dient hier dus expliciet als voorbeeld. 

Ook bij geothermie wordt nagedacht over een mogelijke EBN-constructie. Zo schreef minister Kamp van Economische Zaken op 11 juli van deze maand nog aan de Tweede Kamer dat EBN een mogelijke rol zou kunnen spelen bij het verder ontwikkelen van geothermieprojecten. 

Ook bij geothermie wordt nagedacht over een mogelijke rol van staatsdeelneming EBN

Ook de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE) meldt dat EBN mogelijk voor geothermie ingezet zou kunnen worden. Bovengrondse investeringsmogelijkheden ziet men voor EBN echter niet direct. Het staatsbedrijf wordt toch vooral gezien als een investeringsvehikel voor ondergrondse zaken. Branchevereniging de Nederlandse WindEnergie Associatie (NWEA) laat weten dat EBN simpelweg niet in windenergie investeert. Bovendien is daar op dit moment geen directe noodzaak toe bij bijvoorbeeld het Wind op Zee-project op de Noordzee. Er is momenteel genoeg financiering vanuit commerciele partijen om Wind op Zee te financieren, aldus NWEA.

Hernieuwbaar als 'alternatief'

Waarom wordt EBN wel ingezet bij ondergrondse zaken, maar zoeken we bovengronds naar andere financieringsopties? Rick Bosman denkt dat dit te maken heeft met de oorspronkelijke visie op het bedrijf. ‘EBN is eigenlijk opgericht met als doel te zorgen dat de Nederlandse overheid kan meeprofiteren van de fossiele rijkdommen. Dat is dus erg verschillend van het stimuleren van duurzame energie.'  

We hebben de vraag ook voorgelegd aan het ministerie van Economische Zaken, waar EBN onder valt. Zij schrijven het volgende: 'Diverse duurzame energieopties zijn zonder subsidie nog niet concurrerend met fossiele opties. De overheid geeft daarom SDE+ subsidie aan duurzame projecten.' Hiermee wordt de onrendabele top afgedekt, 'zodat de uitrol van duurzame energie gestimuleerd wordt.'

'Bij fossiele energie doen we alsof het wel een vrije markt is, terwijl daar in werkelijkheid flink wat op af te dingen is'

'Investeringen door EBN vinden plaats op commerciële basis,' laat het ministerie verder weten. 'Dit biedt in tegenstelling tot subsidiering geen oplossing en is geen alternatief voor SDE+. Het toekennen van de SDE+ subsidie aan duurzame projecten werkt vaak als hefboom om financiering te krijgen in de markt. Voor specifieke duurzame technieken waarbij er wel signalen zijn dat financiering een probleem is, zoals op dit moment bijvoorbeeld mogelijk voor geothermie geldt, kijkt het ministerie van Economische Zaken naar opties om dat probleem te verhelpen.'

Oftewel, duurzame opties worden via subsidies gestimuleerd, omdat ze nog niet commercieel vatbaar zijn. Ze zijn nog niet concurrerend genoeg met fossiele energie. Maar duidelijk is ook dat de overheid door middel van EBN een heel andere financiële betrokkenheid onderhoudt met de fossiele industrie dan met de duurzame energietak. In het een wordt commercieel geïnvesteerd, terwijl het ander wordt ondersteund met subsidies. 

‘Mijn kritische lezing zou zijn dat het voor bepaalde partijen prettig is om duurzame energie met subsidies te financieren, omdat het daarmee een alternatieve optie blijft. Het wordt op deze manier nooit mainstream zoals fossiele energie,' speculeert Bosman. ‘Naar duurzaamheid kijken we nog altijd met een blik van subsidies. Dat mensen zeggen: Zie je wel, windmolens draaien op subsidie. Bij fossiele energie doen we ondertussen alsof het wel een vrije markt is, terwijl daar in werkelijkheid flink wat op af te dingen is.' 

De Nederlandse overheid geeft per jaar namelijk zo’n 6 miljard euro aan subsidie of belastingvoordeel aan de fossiele energie, bleek vorig jaar uit berekeningen van CE Delft en Ecofys. Dit in tegenstelling tot zo’n 1,5 miljard voor duurzame energie. De uitleg van het ministerie dat duurzame energie nog niet concurrerend genoeg is met fossiele opties is daarmee dus ook maar heel betrekkelijk.

Een recente publicatie van twee onderzoekers van energiecentrum ECN herhaalde nog maar eens de noodzaak om ons denken over de fossiele energiemarkt als vrije markt aan te passen. Zij schrijven: ‘The fossil fuel industries have never operated as competitive product industries. They have enjoyed government subsidies, advantages, and protections since WWI, and continue to receive them today. The advantages of capital and financialization allow them to carry out business in noncompetitive ways and gives them options for side-stepping regulations.’

Bosman: 'Het zijn eigenlijk hele gescheiden werelden, waar op verschillende manieren naar gekeken wordt. Door de gevestigde partijen wordt er belang aan gehecht dat ook zo te houden.‘

Mainstream maken

Willen we duurzame energie een volwaardige plek in het energiesysteem geven, dan zal het uit die alternatieve financieringspositie gehaald moeten worden. Voor het Planbureau voor de Leefomgeving heeft het financieringsaspect dan ook een zeer belangrijke rol in de energietransitie. 'Bij transities waar een nieuwe infrastructuur moet worden uitgerold die ten koste gaat van de gevestigde partijen, heeft de financiële sector historisch gezien vaak een doorslaggevende rol gespeeld,' staat in het rapport. 'De kracht van de financiële sector is dat deze verwachtingen over de toekomst kan vertalen naar huidige financiële prikkels.'

'De kracht van de financiële sector is dat deze verwachtingen over de toekomst kan vertalen naar huidige financiële prikkels'

Een publieke financieringsinstelling of ontwikkelingsbank zou die krachtige prikkels kunnen geven. Het PBL neemt deze beleidsoptie van Van Tilburg over als een efficiënte manier om goedkoop kapitaal beschikbaar te maken. 'Een overheidsgarantie kan ervoor zorgen dat er goedkoper geld beschikbaar komt voor maatschappelijk belangrijke projecten en dat risicovollere projecten kunnen worden ondernomen dan haalbaar zou zijn in de open markt.' 

Dat beleid zou duurzame energie uit het alternatief halen en – zonder subsidie – mainstream kunnen maken. De kans dat EBN daarbij als financieringsinstelling in beeld komt, is echter vrij klein. Die zitten ondergronds, en Economische Zaken lijkt dat graag zo te houden.