Op 14 juni, kort voor de lunch, klonk luid applaus in het Europees Parlement. Stemmingen roepen zelden veel emotie op, maar nu sprongen parlementsleden op om elkaar te high-fiven. De opluchting was zichtbaar: het kan nog worden tegengehouden.

Op tafel lag een plan om fossiel gas en kernenergie een groen label te geven. Wordt dat plan ingevoerd, dan kunnen banken, pensioenfondsen en vermogensbeheerders investeringen in gascentrales en kernreactoren voortaan groen noemen, met steun van de Europese Unie.

Wetenschappers, ngo’s en de financiële sector hebben felle kritiek op het plan: volgens hen ondermijnt het de geloofwaardigheid van het label. Toch zette de Europese Commissie haar voorstel door. Maar omdat de milieu- en economiecommissies van het Europees Parlement op 14 juni een bezwaarresolutie aannamen, komt morgen een veto in het Europees Parlement ter stemming.

Follow the Money zocht uit hoe dit plan er heeft kunnen komen.

Niet politiek, wel belangrijk

Bas Eickhout, Europarlementariër voor GroenLinks, had zich vier jaar eerder over het dossier ontfermd omdat het niet politiek was. Technisch, complex, saai, dat wel. En belangrijk. De rol die hij op zich nam: namens het Europees Parlement met de lidstaten en de Europese Commissie onderhandelen over een groene taxonomie, een classificatiesysteem dat bepaalt welke financieringen duurzaam mogen worden genoemd en welke niet. Door financiële instellingen en grote bedrijven verplicht te laten rapporteren welk aandeel van hun investeringen of activiteiten in lijn zijn met de taxonomie, kan Europa investeerders voortaan beschermen tegen greenwashen: projecten groen noemen  die dat in werkelijkheid niet zijn.

‘In eenderde van de groen gelabelde beleggingsfondsen zitten aandelen in steenkolen’

‘De taxonomie is een belangrijke steun in de rug voor investeerders,’ zegt Bert Scholtens, hoogleraar duurzaam bankieren en financieren aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘40 procent van alle beleggingsfondsen in de Europese Unie werd in 2021 in de markt gezet als “groen”; het gaat om een totale waarde van 4000 miljard. Maar zolang er geen regels zijn die bepalen wat groen is en wat niet, weet je als investeerder niet waar dat geld naartoe gaat.’ Greenwashing ligt dan op de loer: ‘We weten dat er in ongeveer eenderde van de groen gelabelde beleggingsfondsen aandelen in steenkolen zitten.’

De Europese Commissie wil kapitaalstromen ombuigen naar duurzame economische activiteiten. Maar dat vereist een gedeeld begrip van wat ‘duurzaam’ is. In 2018 zette de Europese Commissie de hoofdlijnen daarvoor op. Om groen te zijn moet een project een bijdrage leveren aan een van de zes groene doelen van de EU: klimaatmitigatie en -adaptatie, de bescherming van waterbronnen, de transitie naar een circulaire economie, het voorkomen van luchtvervuiling en het bevorderen van de biodiversiteit.

Daarnaast mag een project geen schade toebrengen aan een van de andere doelen. Ook moet het voldoen aan sociale waarborgen, zoals regels omtrent kinderarbeid.

Halverwege 2020 keurden de lidstaten en het Europees Parlement de wet goed. Trots tweette Eurocommissaris Frans Timmermans: ‘De Europese taxonomie creëert ’s werelds eerste groene lijst van duurzame economische activiteiten, waardoor financiering op zoek naar goede investeringen een #GreenRecovery kan ondersteunen.’ 

So far, so good.

Maar er moest nog wel duidelijkheid komen over specifieke activiteiten. Zijn zonnepanelen groen? Wind op land, en op zee? Is biomassa altijd groen, of hangt dat af van het gewas? De Europese Commissie zou daartoe een appendix opstellen: een lijst met drempelwaarden per economische activiteit, zoals de maximale hoeveelheid CO2 die een biomassacentrale, woningbouwproject of veehouderij mag uitstoten. In de wet is vastgelegd dat het systeem een wetenschappelijk basis zou krijgen.

Maar dan gaan de lidstaten zich ermee bemoeien.

Groen label voor kernenergie

‘Eind 2020 werd ons duidelijk dat allerlei landen, waaronder Frankrijk, nerveus begonnen te worden,’ zegt Tsvetelina Kuzmanova, beleidsadviseur in het EU Sustainable Finance team van klimaatdenktank E3G. Ze heeft de ontwikkelingen rond de taxonomie nauwlettend gevolgd.

‘De taxonomie is ontworpen voor de private markt. Maar bij het Europese coronaherstelfonds werd afgesproken dat alle projecten die daarmee worden gefinancierd, geen schade aan het milieu mogen toebrengen. In de marges van dat plan stond dat maatregelen moeten voldoen aan het “do no significant harm”-criterium  van de taxonomie. Dat was het moment waarop lidstaten erachter kwamen dat de taxonomie invloed zou hebben op hun overheidsuitgaven.’

Op 18 december 2020 ontvangt de Europese Commissie feedback. Tien Midden- en Oost-Europese landen hebben kritiek op de voorgestelde groene drempelwaarde: de grens is bepaald op maximaal 100 gram CO2 per opgewekt kilowattuur. Dat sluit investeringen in aardgas feitelijk uit. De groep landen zegt dat investeringen in gas tijdelijk nodig zijn om de uitfasering van steenkolen te versnellen en zo CO2-emissies te verminderen. 

Volgens hoogleraar Scholtens is daar geen groen label voor nodig. ‘Voor activiteiten die binnen de taxonomie vallen, zal financiering aantrekken iets makkelijker zijn. Maar partijen die aan gasexploitatie en -winning doen, hebben door de hoge energieprijzen voldoende kasstromen, die hebben geen toegang tot duurzame financiering nodig. En voor een investering in kernenergie kijkt een investeerder bovenal naar de risico’s. Het onderbrengen van deze sectoren in de taxonomie lijkt mij een politiek en geen economisch gegeven.’

‘Het geld komt wel ergens anders vandaan,’ zegt Mihnea Catuti, hoofd onderzoek de Energy Policy Group, een Roemeense denktank. ‘De kernenergie- en gaslobby hebben dit plan vooral aangegrepen als communicatieoefening. In Roemenië heeft de gasindustrie het idee van gas als transitiebrandstof naar voren geschoven. En inderdaad: nadat gas in het voorstel van de Europese Commissie was opgenomen, maakte de industrie gebruik van het frame dat gas volgens Europa “groen” is.’ 

Want de Europese Commissie bleek ontvankelijk voor dit argument. Begin maart 2021 lekte een voorstel uit waarin de drempelwaarde voor gas fors is verhoogd, van 100 gram naar 244 gram per kilowattuur.

Macron smeedt een coalitie van tegenstanders

Rond die tijd wordt ook de Franse president Emmanuel Macron wakker. Frankrijk produceert 70 procent van zijn stroom met kernenergie en een groot deel van de centrales is binnenkort aan vervanging toe. Volgens Macron is toegang tot duurzame financiering voor  kernenergie essentieel.

Met de leiders van Tsjechië, Hongarije, Polen, Roemenië, Slowakije en Slovenië stuurt hij Timmermans en diens collega’s een  brief, waarin ze oproepen alle emissievrije technologieën in de taxonomie gelijk te behandelen, inclusief kernenergie. Op 15 april tweet de Franse minister van Economie en Financiën Bruno Le Maire dat ‘Frankrijk ervoor zal strijden dat kernenergie in Europa als CO2-vrije energie wordt beschouwd’. 

Een dag eerder was een stuk uitgelekt waaruit blijkt dat de Europese Commissie de discussie over gas en kernenergie naar het najaar wil doorschuiven. Om de bijna honderd activiteiten waarover wel min of meer consensus is bereikt niet te gijzelen, wil de Commissie later dit jaar met een apart voorstel komen hoe ‘bepaalde economische activiteiten, voornamelijk in de energiesector [kunnen] bijdragen tot decarbonisatie’.

Maar in de officiële brief, gepubliceerd op 21 april, staan opeens veel concretere beloftes. Nu meldt de Commissie dat het voorstel zal gaan over richtlijnen die ‘kernenergie behandelen’ en ‘aardgas en verwante technologieën als transitie-activiteit zullen behandelen, voor zover ze [..] binnen de taxonomie passen’. ‘Het leek ineens heel erg pro-gas én pro-kernenergie te worden. Dat is het moment dat ik ben gaan flippen,’ zegt Europarlementariër Bas Eickhout.

Uitruil: wij kernenergie, jullie gas

Volgens Kuzmanova raakte het dossier vooral door de bemoeienis van Frankrijk gepolitiseerd. ‘Het was surrealistisch. Tot dan toe speelde de discussie over de taxonomie zich op technisch niveau af. Maar plotseling ging iedereen, tot op presidentieel niveau, zich ermee bemoeien. Je had enerzijds Macron, die zich actief uitsprak voor kernenergie, maar tegen gas in de taxonomie was. En Duitsland anderzijds, dat fel tegen kernenergie was, maar voor de inclusie van gas lobbyde.’

In het najaar van 2021 besloot Macron zijn kernlobby te koppelen aan de gaslobby van de Midden- en Oost-Europese landen. Op 20 september 2021 tweette de Franse ambassadeur in Tsjechië over zijn meeting met de Tsjechische staatssecretarissen van Milieu en van Industrie en Handel: ‘Gelijkgestemd over opnemen van #kernenergie & #gas in de komende gedelegeerde handeling van de #taxonomie.’  

Op 18 oktober bracht Frankrijk vertegenwoordigers van Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Finland, Griekenland, Hongarije, Malta, Polen, Roemenië, Slowakije en Slovenië bij elkaar om over de taxonomie te spreken. Twee weken later lekt opnieuw een document uit: een voorstel met voorwaarden om zowel kernenergie als aardgas in de taxonomie op te nemen.

‘Niet technologieneutraal’ 

Op Oudejaarsdag 2021, om 10 uur ’s avonds, krijgen de lidstaten een mailtje van de Europese Commissie. Het voorstel voor gas en kernenergie is klaar. Ze krijgen allebei een groen label, maar ‘alleen onder strikte voorwaarden’. Zo is een gascentrale alleen groen als die een kolencentrale vervangt en minder dan 270 gram CO2 per kilowattuur uitstoot, en moet een investering in kernenergie een plan bevatten voor een ondergrondse opslag van hoogradioactief afval vanaf 2050. Zo’n faciliteit voor eindberging is nog nergens operationeel. Finland is bezig er een te bouwen, en slechts één land is er een aan het testen: Frankrijk.

Wetenschappers, ngo’s en de financiële sector reageren verbolgen op het voorstel van de Europese Commissie. Volgens de expertgroep die door de Europese Commissie is aangesteld om de wetenschappelijke basis te bewaken, horen gas en kernenergie op deze manier niet thuis in een groene taxonomie. ‘Mijn standpunt is dat je technologieneutraal moet blijven,’ licht Karsten Löffler toe. Hij is hoofd van het Duitse Centre for Climate & Sustainable Energy Finance, en is lid van de expertgroep. ‘Voor alle andere energiebronnen geldt een drempelwaarde van maximaal 100 gram CO2 per kilowattuur, maar gascentrales mogen 270 gram CO2 per kilowattuur uitstoten. Hoezo?’

De expertgroep is ook tegen de opname van kernenergie in de taxonomie. Löffler: ‘Hoewel kernenergie als CO2-arm kan worden beschouwd, zijn de afvalproblemen niet opgelost. Dat betekent dat niet aan het criterium “do no significant harm” wordt voldaan. Het betekent ook een risico voor financiële instituties. Als ze nu zouden investeren in kernenergie,  maar die investering blijkt later toch niet groen te zijn omdat ze het afvalprobleem niet kunnen oplossen, zouden ze kunnen worden beschuldigd van greenwashing.’

Financiële instellingen doen niet mee

‘Wat een verrassing om deze vraag te krijgen,’ grapt Werner Hoyer, voorzitter van de Europese Investeringsbank (EIB) wanneer hem tijdens de jaarlijkse persconferentie in januari 2022 wordt gevraagd of de bank kerncentrales zal financieren als het voorstel van de Europese Commissie er komt. Dan vervolgt hij, serieus. ‘Het is de EIB nooit verboden om te investeren in een nucleair project, maar ze heeft dat nog nooit gedaan. En het is niet de bedoeling dat te veranderen.’

Wanneer de journalist vraagt hoe het met gas zit, zegt Hoyer: ‘Het belang van de taxonomie voor een bankinstelling die 60-100 miljard dollar per jaar moet lenen op de kapitaalmarkt, is dat zij de belegger kan verzekeren dat hij of zij krijgt wat de labels zeggen. Wanneer wij dat vertrouwen verspelen door iets als groen te verkopen terwijl het tegenovergestelde het geval blijkt te zijn, schieten we onszelf in de voet.’

De klimaatexpert van de bank, Nancy Saich, maakt tijdens een hoorzitting in het Europees Parlement later duidelijk wat dat concreet betekent. Als gas van de Europese Unie een groen label krijgt, blijft de bank ook voor die projecten haar eigen standaarden volgen: alleen investeringen in gasprojecten waarbij de CO2-uitstoot onder de 100 gram per kilowattuur blijft, zijn groen. En ze herhaalt: de bank zal kernenergie nooit groen noemen. 

Er is meer kritiek uit de financiële sector. In Nederland ondertekent een groep investeerders, waaronder de Volksbank, Triodos, Actiam, Achmea en ASR, een brief waarin ze hun zorgen uiten over het voorstel van de Europese Commissie. Uit navraag van Follow the Money blijkt dat een deel van hen, net als de Europese Investeringsbank, hun eigen standaarden zal blijven volgen.

Ook de Pensioenfederatie, belangenbehartiger van bijna alle Nederlandse pensioenfondsen, komt met een statement: ‘De Nederlandse pensioensector is voorstander van de taxonomie als middel om te bepalen welke beleggingen bijdragen aan CO2-reductie en heeft actief bijgedragen aan de totstandkoming ervan. De inhoud van de taxonomie is echter onderdeel geworden van politieke discussies. Dit leidt tot een vertraging en mogelijk tot een verwatering van de wetenschappelijke basis van de taxonomie.’

Spillover-effecten 

Het risico op verwatering bestaat niet alleen in Europa. Met haar collega’s vergeleek Tsvetelina Kuzmanova de Europese taxonomie met andere taxonomieën in de wereld. De Europese Unie heeft die van haar altijd voorgesteld als de gouden standaard voor duurzame financiering. Maar Zuid-Afrika, Colombia en Bangladesh zijn inmiddels ambitieuzer: zij sluiten gas en kernenergie uit van een groen label. Zelfs Rusland noemt gas niet groen.

Het is de vraag wat die landen zullen doen als de Europese Unie gas en kernenergie wel toevoegt aan haar taxonomie. In december vorig jaar nam Zuid-Korea gas in zijn taxonomie op, en het overweegt nu ook kernenergie aan de groene lijst toe te voegen. Volgens Kuzmanova verwijzen ze naar de discussie in Europa ter rechtvaardiging. Ze vreest ook voor Rusland. ‘Het maakt Rusland niet uit of gas groen is of niet, het gaat ze om de aansluiting op internationale markten.’

Gas en kernenergie in andere groene taxonomieën

Denktank E3G onderzocht hoe andere landen gas en kernenergie classificeren. Deze tabel somt op in welke landen gas en kernenergie onderdeel is van de groene taxonomie. De taxonomieën van China en de Associatie van Zuidoost-Aziatische landen (ASEAN) hebben een aparte transitiecategorie voor gas. Hier staat een tabel met meer details.

De Commissie zet het plan door 

Ondanks de maatschappelijke kritiek verandert de Europese Commissie bijna niets aan het voorstel. Op 10 maart 2022 legt ze het plan officieel voor aan de lidstaten en het Europees Parlement. Zij hebben dan vier maanden de kans het voorstel te stoppen, maar de kans op een veto lijkt klein. Voor de lidstaten geldt dat zij het voorstel alleen kunnen tegenhouden als 20 van de 27 tegenstemmen. Kernenergie en gas zijn aan elkaar gekoppeld: ze kunnen niet los van elkaar worden verworpen.

Voor Nederland is dat ingewikkeld. De Tweede Kamer nam twee moties aan: eentje om kernenergie in de taxonomie op te nemen, en eentje om gas eruit te houden. In april schreef minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten (D66) in een brief aan de Tweede Kamer: ‘Het kabinet heeft zich [..] eerder ingezet voor afzonderlijke voorstellen. Nu er met dit voorstel toch sprake is van een pakketdeal, heeft het kabinet beide standpunten meegewogen in de finale positie over dit voorstel. [..] Het kabinet is derhalve alles afwegende voornemens geen bezwaar te maken tegen het voorstel.’

Veel lidstaten kunnen maar moeilijk voldoen aan de voorwaarden die in het voorstel van de Europese Commissie zijn gesteld

Het is opmerkelijk dat Jetten daarvoor kiest. Nederland zal zelf niet van het groene label voor kernenergie kunnen profiteren. Nederland verwacht pas een faciliteit voor eindberging van hoogradioactief afval te kunnen hebben tegen 2130, terwijl het voorstel van de Europese Commissie een plan voor eindberging voor 2050 vereist. Voor Nederland is het te ingewikkeld en duur om aan die voorwaarde te voldoen. 

Veel lidstaten kunnen maar moeilijk voldoen aan de voorwaarden die zijn gesteld in het voorstel van de Europese Commissie. Transport & Environment becijferde dat vooral Frankrijk en Duitsland profiteren van toegang tot duurzame financiering voor kernenergie en aardgas. 

Voor gas is een prijs per Kwh vermenigvuldigd met de capaciteit van de huidige kolencentrales + 15% zoals toegestaan door de taxonomie. Sommige landen zijn uitgesloten omdat ze geen uitfaseringsplan hebben voor steenkool, een van de voorwaarden in de groene taxonomie. Voor kernenergie is beoordeeld welke landen kunnen voldoen aan de voorwaarde om een faciliteit voor eindberging te hebben vanaf 2050. Voor die landen zijn de geplande investeringen in kernenergie gebruikt.

Door de oorlog in Oekraïne wordt een veto haalbaar

In het Europees Parlement ondervond het voorstel van de Commissie begin van het jaar aanvankelijk weinig tegenstanders. Een absolute meerderheid, 353 van de 705 zetels, moet tegenstemmen om het te stoppen.

‘Bijna alle groenen en sociaaldemocraten zijn tegen,’ claimt Bas Eickhout. ‘Maar dat is niet genoeg. We kijken dus vooral naar de liberalen en de christendemocraten om een meerderheid te halen. De delegatie van Macron zit bij de liberalen, dus bij die fractie is het waarschijnlijk het moeilijkst om tegenstanders te vinden. Toch zijn er redelijk wat Scandinavische en Oostenrijkse liberalen die kritisch zijn, maar niet genoeg. De sleutel ligt bij de christendemocraten.’ 

Nadat Rusland Oekraïne binnenviel, begonnen de posities te verschuiven. Europa wil sindsdien in rap tempo onafhankelijk worden van Russisch gas, door in te zetten op energiebesparing, versnelde uitrol van hernieuwbare energie en de import van gas uit andere bronnen.

Diederik Samsom, kabinetschef van Eurocommissaris Timmermans, zei op Radio 1 dat daar ‘naar alle eerlijkheid ook investeringen in LNG-terminals en -pijpleidingen voor nodig zijn’. Het gaat om een klein deel van het totale ‘RePowerEU’-investeringspakket, zegt Samsom: 12 van de 300 miljard. Het geld voor die investeringen komt deels uit het coronaherstelfonds, dat gebonden is aan het ‘do no significant harm’-criterium van de taxonomie. Het kan dus handig zijn als gas een groen label krijgt.

De oorlog in Oekraïne leidt ertoe dat Duitsland van mening veranderde. Waar de regering van Olaf Scholz de Europese Commissie in januari nog vroeg om versoepelingen van de drempelwaarden voor gas, maakt de aanvoerder van de gaslobby in mei bekend toch tegen te willen stemmen. ‘Poetin heeft het verhaal van aardgas als transitiebrandstof gebroken,’ zegt Patrick Graichen, de Duitse staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaatactie.

‘Too little, too late,’ vindt Kuzanova. Onder de lidstaten is geen meerderheid voor een veto te vinden. ‘Maar ook Duitse parlementsleden zijn gevoelig voor het argument dat investeren in gas door de geopolitieke verhoudingen niet langer wenselijk is. Ook in de Baltische landen wordt nu heel anders naar gas gekeken. Of dat zich bij de stemming in het Europees Parlement vertaalt, weten we nog niet.’

Macron heeft zijn pleidooi voor kernenergie juist geïntensiveerd na de inval in Oekraïne en beschouwt kernenergie als de oplossing voor energieonafhankelijkheid. Ook voor het benodigde uranium is Europa deels afhankelijk van Rusland, benadrukt Kuzmanova. Veel Oost-Europese landen – Bulgarije, Hongarije, Slowakije en Tsjechië – halen zelfs al hun uranium uit Russische bronnen. ‘Maar dat heeft hun mening over het label van kernenergie niet veranderd. Ze willen het nog steeds groen noemen.’

Vandaag debatteert het Europees Parlement over het label voor kernenergie; morgen is de stemming over het veto. Wordt dat aangenomen, dan moet de Europese Commissie terug naar de tekentafel.

Eickhout denkt dat de Commissie in dat geval met een andere oplossing komt. Weg van een taxonomie die alleen groen en niet-groen kent, en op naar een taxonomie met meer categorieën, inclusief een oranje transitielabel voor gas.

Loopt de vaststelling van de taxonomie geen vertraging op door zo’n veto? Eickhout is stellig: ‘Dat argument is gelul. We hebben nu een werkende taxonomie. Want de criteria voor veel andere activiteiten zijn al aangenomen. Juist met dit voorstel maakt de Commissie het systeem onwerkbaar.’