De foto's in deze collage zijn gemaakt door Amelie Philibert.

De foto's in deze collage zijn gemaakt door Amelie Philibert. © Follow the Money

Socioloog Mérand keek 5 jaar bij Europese Commissie achter de schermen: ‘Ik ben nu minder cynisch over EU-politiek’

Is de Europese Commissie een neutrale ambtelijke organisatie of een politiek orgaan? Een Canadese onderzoeker kreeg exclusieve toegang om sociologisch onderzoek te doen en toont in zijn boek ‘The Political Commissioner’ dat de Franse Eurocommissaris Pierre Moscovici (2014-2019) en zijn medewerkers met politiek handwerk bezig waren. ‘Ik zag echte toewijding. Ze zaten daar niet alleen voor het salaris.’

Athene, januari 2019. Pierre Moscovici is naar Griekenland gereisd in zijn laatste jaar als Eurocommissaris voor economische en financiële zaken. De Fransman heeft dan al talloze gesprekken achter gesloten deuren gehad met Griekse regeringsleden over de hervormingen die het land uitvoert in ruil voor Europese leningen.

Op de zevende verdieping van het ministerie van Financiën ontmoet Moscovici de Griekse ministers van Economie, Energie, Arbeid en Financiën. Hij kent vooral de laatste goed: Euclid Tsakalotos, die in de zomer van 2015 minister van Financiën werd als opvolger van Yanis Varoufakis, die zich in een half jaar tijd tot ‘enfant terrible’ van de Eurogroep had gemaakt. 

Moscovici vertelt Tsakalotos en de andere ministers dat hij uit Brussel is gekomen om te praten over de vorderingen die Griekenland de voorgaande jaren heeft gemaakt. ‘Om een lang verhaal kort te maken, we zijn dichtbij de eindstreep.’ Hij roept de Griekse ministers op om ‘op het pad van hervormingen’ te blijven.

Griekenland zou graag een garantieprogramma voor problematische bankleningen opzetten, net als Italië heeft gedaan, vertelt Tsakalotos. Maar omdat dit mogelijk gezien kan worden als een vorm van staatssteun, heeft Griekenland toestemming nodig van het directoraat-generaal (DG) Mededinging, waar op dat moment Moscovici’s collega Margrethe Vestager verantwoordelijk voor is.

‘We fluisteren niet, we spreken duidelijk’

Tsakalotos: ‘Mij is verteld dat de Commissie op het politiek niveau een fase van winterslaap is ingegaan. Zou je enige druk op DG Mededinging kunnen uitvoeren om naar ons verzoek te luisteren?’

Die ‘winterslaap’ is een verwijzing naar het feit dat een paar maanden later de Europeanen naar de stembus zullen gaan voor een nieuw Europees Parlement, wat later dat jaar zal leiden tot een nieuwe ploeg Eurocommissarissen. Moscovici verzekert Tsakalotos echter dat de Europese Commissie ‘tot de laatste dag’ van haar mandaat zal werken.

Moscovici: ‘[Premier] Alexis [Tsipras] vertelde me ook over DG Mededinging. “Druk” is niet het juiste woord. Je hebt een Britse opleiding, ik weet zeker dat je een beter woord kunt vinden.’

Tsakalotos: ‘Fluisteren?’

Moscovici: ‘We fluisteren niet, we spreken duidelijk. Het feit dat je het Italiaanse precedent als voorbeeld noemt, dat is goed, maar ik moet je eraan herinneren dat we in die situatie zeer luid hebben moeten fluisteren.’

Terwijl Moscovici en Tsakalotos glimlachend hun gesprek voeren, zit aan het einde van de tafel een man stil mee te schrijven. Het is dan ook aan hem te danken dat we dit bijzondere inkijkje hebben gekregen in een gesprek waarvan de inhoud normaal achter gesloten deuren zou blijven.

De Canadese socioloog Frédéric Mérand kreeg tussen 2015 en 2019 exclusieve toegang tot Moscovici en zijn medewerkers om een etnografie te schrijven. Mérand verbleef in die periode jaarlijks ongeveer twee maanden bij het kabinet, verdeeld door het jaar heen in periodes van twee tot drie weken.

Het resultaat is het in juli verschenen boek The Political Commissioner: A European Ethnography, dat een uniek inkijkje geeft in hoe de Eurocommissaris en zijn ambtelijke staf – in Brussels jargon bekend als het ‘kabinet’ van de Eurocommissaris – het politieke handwerk verrichtten.

‘Het kabinet was erg ruimdenkend en ik kreeg naarmate de tijd verstreek steeds meer toegang,’ vertelt Mérand begin augustus in een gesprek via videoverbinding.

Wie is Frédéric Mérand?

De Canadese socioloog professor Frédéric Mérand behaalde in 2003 zijn doctoraat aan de Universiteit van Californië in Berkeley met een onderzoek naar Europees veiligheids- defensiebeleid. Sindsdien publiceerde hij artikelen en boekhoofdstukken over de EU. ‘Ik ben altijd zeer geïnteresseerd gebleven in Europa omdat ik vind dat de Unie het meest nuttige laboratorium is om de dilemma’s, uitdagingen en paradoxen van mondialisering te begrijpen.’ Mérand is professor politicologie aan de Universiteit van Montréal en heeft de wetenschappelijke leiding over het Cérium, het centrum van internationale studies van die universiteit.

Lees verder Inklappen

Mérand kreeg zijn eigen werkplek op het kantoor van de assistent van de stafchef en plaatsvervangend stafchef. Die assistent had altijd een snoeppot beschikbaar en ‘ontving alle medewerkers met een suikerbehoefte,’ schrijft Mérand in zijn boek. ‘Zo werd mijn kantoor een strategische locatie voor observaties en informele gesprekken.’

Mérand luisterde ook naar gesprekken bij de koffieautomaat of in de kantine, en schoof aan bij strategische overleggen. In een enkel geval, zoals hierboven beschreven, was hij aanwezig bij een ontmoeting tussen de Eurocommissaris en nationale politici. Hij schreef ongeveer twintig notitieboekjes vol, oftewel vijfhonderd uitgetypte pagina’s.

Wat hielp met het winnen van het vertrouwen, was dat Mérands onderzoek een variant was op een eerdere etnografie uit de jaren negentig over de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie: Jacques Delors and European Integration van George Ross – een ‘absolute klassieker’ op het gebied van etnografieën van internationale instellingen, aldus Mérand.

Moscovici noemt de Europese regels over begrotingstekorten en staatsschulden ‘badly f***** up

‘Veel mensen hadden het boek van George Ross gelezen, dus ze begrepen precies wat ik probeerde te doen.’ Mérand had met de betrokkenen afgesproken dat ze het manuscript mochten lezen en goedkeuring konden geven over citaten. Ook was de afspraak dat het boek pas zou verschijnen nadat de Commissie-Juncker (2014-2019) zou zijn afgetreden.

Uiteindelijk kreeg Mérand maar weinig verzoeken om passages aan te passen, op het verwijderen van een paar scheldwoorden na. Moscovici had daar kennelijk minder moeite mee, zo blijkt uit het feit dat hij in het boek de Europese regels over begrotingstekorten en staatsschulden ‘badly f***** up’ noemt.

Overigens maakt het boek ook zonder die ondiplomatieke kwalificatie duidelijk dat die regels uit het Stabiliteits- en Groeipact de Franse sociaaldemocraat Moscovici niet zinnen. Met rugdekking van zijn baas, Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker, interpreteert Moscovici het Pact op een ‘zachte’ en ‘flexibele’ manier. Frankrijk en Italië krijgen in die periode telkens uitstel, en de Commissie geeft Spanje en Portugal uiteindelijk een boete van 0 euro.

Moscovici’s ‘flexibele en begripvolle aanpak’ van de Europese begrotingsregels is bij uitstek een uiting van de ‘politieke Commissie’, die Juncker bij zijn aantreden in 2014 had aangekondigd. Voor de Nederlandse regering was deze aanpak een gruwel: het kabinet wil dat de Europese Commissie functioneert als een neutrale ‘hoedster van de verdragen’.

U schrijft hoe de Europese Commissie in 2015 de Franse begroting goedkeurt, ondanks de overtreding van de begrotingsregels. Drie jaar later is het Franse begrotingstekort weer gedaald tot onder 3 procent. Betekent dit dat de Juncker-Moscovici-methode effectief was? Ik weet dat u geen econoom bent maar…

‘Toch moet mijn antwoord beginnen met: ik ben geen econoom. Want ook onder economen bestaat er nog geen consensus over of het hebben van een begrotingstekort een goed idee is, en wat een acceptabel niveau van de staatsschuld is. In Europa is het niet alleen een academische discussie, maar ook een debat tussen de lidstaten.

Het is interessant hoe Moscovici en Juncker extreem creatief zijn geweest in hun interpretatie van de regels. Dat was een grote gok, die ook verkeerd had kunnen uitpakken. Toen ik het boek net af had, vlak voor de pandemie, waren mensen in het kabinet van Moscovici bezorgd dat ze de regels zo hadden omgebogen, dat niemand ze meer serieus zou nemen. 

Was het economisch gezien slim? Ik weet het niet. Maar vanwege covid doet het er niet meer toe [tijdens de pandemie werden de begrotingsregels opgeschort, waarschijnlijk tot 2023, red.].’

In uw boek schrijft u dat Moscovici ‘altijd met een schuin oog naar Frankrijk keek’, dat hij Frankrijk veel vaker bezocht dan andere lidstaten en dat zijn team soms werd omschreven als ‘the French cab’. Een Eurocommissaris overstijgt zijn nationaliteit dus niet?

‘Ik kan het niet vergelijken met andere Eurocommissarissen, want mijn focus was echt op het kabinet van Moscovici gericht. Hoewel Moscovici heel Frans is, is hij ook een van de weinige Franse politici die Europa echt begrijpen. Hij heeft een authentieke Europese laag rondom zijn Franse kern. Hij is niet alleen maar een Franse commissaris. Maar het is ook een kwestie van persoonlijkheid.

Eerdere onderzoeken hebben al aangetoond dat een verhuizing naar Brussel je niet ineens een neutrale Eurocommissaris maakt. Als je uit een groot land komt, doet jouw land er meer toe dan de EU. Als je uit een klein land komt, doet de EU er meer toe dan je thuisland.’

De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok zei in 2019 van de Europese Commissie, ‘de uitvoerende macht in de Europese trias politica, [te] verwachten dat zij op een onafhankelijke, niet-politieke manier afgesproken regels handhaaft’. Kan dat wel?

‘Ik ben het eens met de Nederlandse minister dat regels belangrijk zijn in een rechtsstaat en in een internationale organisatie. Ik begrijp ook dat een klein land niet wil dat Frankrijk en Duitsland alles besluiten. In dat opzicht betekent neutraal ‘niet het werktuig van de grote lidstaten’. Nederland is niet enige lidstaat die er zo over denkt en als ik een kleine lidstaat was, zou ik die zorgen delen.

Maar ik snap als Canadees niet waarom die pactregels zo belangrijk zijn. In Canada zit er geen maximum aan het tekort dat provincies mogen hebben. Hier hebben we dan wel een grote federale begroting, dus dat verandert de situatie wel.

Maar sommige Europese landen zijn gefixeerd op regels die uiteindelijk een doel op zichzelf worden. Die 3 procent, is die tegenwoordig nog logisch? Het lastige aan de EU is dat het wijzigen van de regels altijd extreem moeilijk is. Soms zit je dertig jaar opgescheept met onnozele regels.’

Selmayr: te geduldig met Italië

De Duitser Martin Selmayr was Junckers campagnemanager en werd kabinetchef bij diens aantreden als Commissievoorzitter. Op 1 maart 2018 werd hij secretaris-generaal van de Commissie, via een schimmige bliksembenoeming die Juncker op veel kritiek is komen te staan. Mérand schrijft in zijn boek dat Selmayr ‘vaak ervan wordt verdacht’ verantwoordelijk te zijn voor intriges jegens het kabinet van Moscovici. Partijpolitiek speelt daar soms een rol: Selmayr komt van de christendemocratische EVP, Moscovici is van de sociaaldemocratische S&D.

Toen Moscovici van plan was een persconferentie te houden over economische vooruitzichten die ongemakkelijk zouden zijn voor de door EVP-politici geleide regeringen van Duitsland en Spanje, zou Selmayr hebben geprobeerd in te grijpen. Volgens Mérand wilde Selmayr de persconferentie aflasten, een ‘inmenging’ waar Moscovici’s stafchef ‘woedend’ over was, schrijft Mérand.

Maar andere keren staan Selmayr en team-Moscovici aan dezelfde kant, bijvoorbeeld bij de ‘flexibele’ aanpak van de begrotingsregels. In een gesprek met Mérand in de herfst van 2018 verdedigt Selmayr die ‘slimme’ aanpak, maar met een kanttekening. Eerder dat jaar kreeg Italië een eurosceptische coalitieregering, bestaande uit de Vijfsterrenbeweging en Lega.

‘Italië is het enige land waar we iets te geduldig zijn geweest,’ zegt Selmayr. De Italiaanse premier uit die tijd, Matteo Renzi, vroeg de Commissie om een hoger begrotingstekort toe te staan. Selmayr: ‘We hebben Renzi geholpen, omdat hij ons vertelde dat dit de enige manier was om de populisten buiten de deur te houden. We gaven hem flexibiliteit en uiteindelijk moeten we het alsnog met de populisten doen.’

Lees verder Inklappen

In uw boek noemt u Junckers ‘omdat het Frankrijk is’ en beschrijft u een gesprek met zijn secretaris-generaal Martin Selmayr over Italië (zie kader hierboven, red.), waaruit blijkt dat de begrotingsregels overtreden mochten worden om de populisten niet aan de macht te laten komen. Zou je daar als kleine lidstaat niet uit kunnen concluderen dat die angst terecht is?

‘Zeker. Die angst is gerechtvaardigd. Maar het hangt ervan af hoe je ernaar kijkt. Bekijk je de zaak in termen van eerlijkheid of doelmatigheid? Het is niet eerlijk dat Frankrijk of Italië anders worden behandeld dan kleinere landen. Wat betreft doelmatigheid weet ik het nog zo net niet. Misschien ben ik te zeer gevormd door het Franse concept van politiek als de kunst van het mogelijke, waar je accepteert dat er compromissen en dilemma’s zijn.

Je ontkomt er niet aan om je handen vuil te maken om de simpele reden dat als een land ter grootte van Frankrijk of Italië zich tegen de EU keert, je in veel grotere problemen komt dan wanneer een land als Hongarije dat doet.’

Bij een virtuele boekpresentatie georganiseerd door het Amsterdam Centre for European Studies zei een van de sprekers, half grappend: ‘Ik hoop dat dit boek nooit vertaald wordt naar het Nederlands, want elke Nederlander die dit leest, zal denken: “Argh, de Commissie is een verschrikkelijke organisatie die de regels overtreedt.”’ Denkt u dat uw boek voer is voor eurosceptici?

‘Oh mijn God, dit zijn echte mensen die hun best doen, maar niet alles werkt volgens een groots plan’

‘Je kunt mijn boek op een oppervlakkige en een diepere manier lezen. Een oppervlakkige manier is inderdaad: “Deze mensen doen niet alles volgens de regels, ze zijn niet perfect, ze doen niet altijd alles precies zoals ze het hadden bedacht.” Als dat iemands verwachtingen zijn, dan heeft die persoon wel een heel eendimensionale kijk op politiek. Je kunt dit boek ook lezen en zeggen: “Oh mijn God, dit zijn echte mensen die hun best doen, maar niet alles werkt volgens een groots plan.” De diepere lezing van het boek is dat het allemaal ongelooflijk moeilijk en ingewikkeld is en dat er veel verschillende belangen op het spel staan.

Er ging geen dag voorbij zonder dat de Moscovici’s goed nadachten over hoe ze de Nederlanders aan boord konden krijgen, of hun zorgen probeerden weg te nemen. Maar uiteindelijk zijn de Nederlanders 17 miljoen mensen in een EU van 450 miljoen, dus dat is één perspectief.’

Er wordt al decennia gesproken over een kloof tussen de burger en de EU. Denkt u dat die kloof ooit gedicht zal worden?

‘Volledig gedicht? Nee. Moet dat dan? Niet echt, tenzij je een hardcore federalist bent. De EU hoeft geen Verenigde Staten van Europa te worden. Vergelijk het met Canada. Zeker in mijn provincie [Quebec, red.] weten mensen meer over hun provinciale regering en ministers dan over die van het federaal niveau. Dan hebben we het over een land van 35 miljoen mensen. Het is niet absurd dat mensen zich meer verbonden voelen met hun nationale regering dan met de EU. Dat gezegd hebbende, kan de kloof wel kleiner worden.’

Die kloof beschrijft Mérand ook in zijn boek. Hij verbaast zich erover dat in vier jaar tijd niemand verwijst naar een peiling of focusgroep als onderbouwing voor een beleidsvoorstel. Wel valt hem op dat de staf veel nadenkt over communicatie. De focus ligt daarbij vooral op de ‘Brusselse bubbel’: de correspondenten van grote media als de Financial Times, The Economist, Frankfurter Allgemeine Zeitung, BBC, Reuters, Le Monde en de Europese editie van Politico.

‘De EU mist politiek theater’

‘Volledig begrijpelijk dat ze vooral aandacht hebben voor de Brusselse bubbel, want de Brusselse bubbel is de enige plek waar de Commissie en andere EU-instellingen aandacht krijgen,’ zegt Mérand in ons gesprek. ‘Wat de EU mist, is politiek theater. De dag dat burgers weten wie deze politici zijn, dan zou je iets als een Europese publieke sfeer hebben.’

Het is voor Mérand geen verrassing dat die publieke sfeer er niet is. ‘In Europa is er een democratische organisatie gecreëerd voor 27 natiestaten en 24 talen. Er bestaat nergens in de wereld een equivalent. Zelfs in Canada of Zwitserland, met twee of drie talen, is het lastig werken. Maar 24 talen?’ Wat dat betreft helpt het volgens hem – ‘hoezeer ik dat persoonlijk als francofoon betreur’ – dat steeds meer Europeanen de Engelse taal machtig zijn.

De Canadees vindt dan ook dat veel mensen de EU tekort doen. ‘Waarschijnlijk omdat ik een buitenlander ben, kijk ik hier anders tegenaan dan Europeanen, of ze nu voor of tegen de EU zijn. Ik vind dat de EU heel veel dingen goed doet.’

‘Neem de strijd tegen klimaatverandering. Ondanks alle institutionele en politieke uitdagingen heeft de EU meer voor elkaar gekregen dan de VS of Canada. Het is niet voldoende om de planeet te redden, dat geef ik toe. Maar het is meer dan de rest deed – en dat deden ze met 27 lidstaten, of 28, als je het Verenigd Koninkrijk nog meetelt.’

U beschrijft in uw boek hoe de Griekse minister van Financiën Tsakalotos de Eurocommissaris vraagt om ‘druk’ uit te oefenen op het directoraat-generaal Mededinging, of iets te ‘fluisteren’ over de staatssteunzaak. In oktober 2019 keurde de Europese Commissie het garantieprogramma inderdaad goed. Weet u of Moscovici uiteindelijk iets met dit verzoek heeft gedaan, door bijvoorbeeld zijn collega Vestager aan te spreken?

‘Ik heb geen idee. Ik denk dat daar het verschil zit tussen u als journalist en mij als academicus. Dat was geen vraag waar ik echt in was geïnteresseerd. Voor mij was deze bijeenkomst belangrijk omdat het de aard laat zien van politiek bedrijven tussen professionele politici die elkaar goed kennen.

Toen deze ontmoeting plaatsvond, hadden ze al meerdere jaren tientallen gesprekken gehad. Het was een heel vriendelijk gesprek, ze hebben er best plezier in. Ze glimlachen tijdens het gesprek, omdat ze weten wat de ander wilt. Veel van het gesprek was al voorbereid en het is bijna een soort theater.

In het algemeen stond het kabinet-Moscovici het positiefst tegenover de Griekse verzoeken. Of ze uiteindelijk druk hebben uitgeoefend of iets hebben gefluisterd, doet er voor mij in dit geval niet zo toe. Sowieso pleitten Moscovici en zijn kabinet telkens ervoor om zo welwillend mogelijk te zijn tegenover Griekenland.’

Ik had willen vragen of de ervaring u cynischer heeft gemaakt over de politiek, maar die indruk krijg ik niet.

‘Het heeft me minder cynisch gemaakt. Vooraf had ik een heel cynisch idee van de politiek, gebaseerd op televisieseries als West Wing en House of Cards. Ik had niet verwacht dat iedereen in dit kabinet en bijna iedereen die ik in Brussel heb ontmoet oprecht waren toegewijd aan het verbeteren van Europees publiek beleid. Ze hadden misschien verschillende meningen over hoe dat beleid eruit zou moeten zien, maar ik zag echte toewijding. Ze zaten daar niet alleen voor het salaris. Zelfs Selmayr, die vaak bekritiseerd werd vanwege zijn macht, heeft echt een visie voor Europa. Het is een heel federale visie, maar voor zover ik kan zien een oprechte visie.

Ik had evenmin de grote rol verwacht die partijpolitiek speelt. Achteraf kan ik het verklaren: het is een natuurlijk en logisch gevolg van de groeiende macht van het Europees Parlement. In elke democratie zou je verwachten dat het aan het parlement verantwoording afleggende dagelijks bestuur ook gepolitiseerd raakt. Zo werkt dat in elk land. Waarom niet in Brussel?’

Dossier

Bureau Brussel

Follow the Money controleert de macht in de Europese Hoofdstad. Wil je een seintje bij nieuwe verhalen? Abonneer je dan op de nieuwsbrief.

Inschrijven