Verplicht op je kamer blijven, vastgepakt of opgesloten worden, controle van je urine: het mag niet in instellingen voor open jeugdhulp, maar toch gebeurt het, schrijft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) in een nieuwsbericht op 13 mei. 

Dus treedt de Inspectie op. Tegen de instellingen die de wet overtreden? Nee. Ze stelt een wetswijziging voor om vrijheidsbeperkingen wél mogelijk te maken. ‘Maar alleen als dat in het belang van de kinderen is.’

Het bericht — dat verschijnt op vrijdagmiddag om kwart voor vijf — leidt tot een golf verbijsterde reacties als: ‘Vrijheidsbeperking is nooit in het belang van het kind!’ En: ‘Misstanden legaliseren ​​in plaats van handhaven? Voor wie is de Inspectie er eigenlijk?’ 

Direct na het weekend volgt damage control: hoofdinspecteur Angela van der Putten geeft uitleg over het advies naar aanleiding van de stroom ‘begrijpelijke reacties’ online. ‘Wetten bieden te weinig ruimte in sommige bijzondere, individuele situaties’, meldt Van der Putten: af en toe beperkingen toepassen is soms nodig om erger te voorkomen.  

Het gebrek aan vertrouwen in de IGJ, die namens de overheid waakt over de kwaliteit en veiligheid van de gezondheidszorg, heeft een reden.

Eerder stelde de Commissie-De Winter, die in 2019 het geweld in de Jeugdzorg onderzocht, vast dat het Inspectietoezicht in die sector sinds 1945 tekortschiet: ‘De overheid heeft zich onvoldoende ingespannen om geweld te voorkomen’, luidde de conclusie.

Dát de commissie dit kon concluderen, lag niet aan de medewerking van de Inspectie zelf: die blokkeerde namelijk de toegang tot haar archief, waardoor het onderzoek vertraging opliep en belangrijke informatie miste. ‘Het onderzoek naar de overheidsrol, vooral naar het toezicht, is vanwege het gebrek aan toegang tot de Inspectie-archieven rudimentair gebleven’, schrijft de commissie in haar inleiding. 

Fraude, wangedrag, ontucht

Het Inspectie-optreden roept wel vaker vragen op. Veroordeeld stalker, neptherapeut, fraudeur – en toch is Koos Föllings jeugdzorgdirecteur, kopte Follow the Money een jaar geleden. De publicatie vormde de start van een reeks artikelen over de meermaals veroordeelde oud-gevangenisdirecteur Koos Föllings, die zich in zijn Gelderse jeugdzorginstelling Compass jarenlang voordeed als psychotherapeut en minderjarige cliënten behandelde. Eén van zijn cliënten overleed, nadat Föllings haar maanden – op een volgens collega‘s ‘onverantwoorde’ manier – had behandeld.

Het meest ontluisterende was dat veel misstanden al jarenlang bekend bleken bij de Inspectie, die sinds 2013 tientallen meldingen kreeg over Föllings en zijn zorgbedrijf.

Gemeenten, verzekeraars, oud-medewerkers en cliënten berichtten over declaratiefraude, titelmisbruik en verregaand grensoverschrijdend gedrag. Pas in 2019 zag de Inspectie reden voor een toezichtbezoek aan het bedrijf. De uitkomst? Een dikke voldoende: De randvoorwaarden voor het verlenen van goede zorg waren ‘grotendeels aanwezig’, stelde de Inspectie. Er waren slechts enkele verbeterpunten nodig die middels een plan van aanpak konden worden opgelost. 

Gewoon doorwerken

Compass is niet het enige voorbeeld van een onnavolgbaar Inspectie-optreden: zo verzuimt de IGJ tot frustratie van beroepsverenigingen om in te grijpen bij titelmisbruik door nep-artsen, bleef gedegen onderzoek uit na seksueel wangedrag van therapeuten en mocht een inmiddels voor ontucht veroordeelde huisarts van de Inspectie gewoon doorwerken.

‘Je zou zeggen dat het een goed teken is als de Inspectie ingrijpt bij een misstand, maar zo werkt het niet in politiek Den Haag’

Een recent Rekenkamerrapport beschrijft het gebrekkige optreden van de Inspectie na ernstige meldingen van zorgfraude: ‘Het kwam diverse keren voor dat de Inspectie op de hoogte was van sterke signalen van zorgfraude bij een instelling maar niettemin ‘positieve’ toezichtsrapporten publiceerde over kwaliteit en veiligheid van de zorg.’ 

Naar aanleiding van een van deze publicaties krijgt de redactie een telefoontje. ‘Je zou zeggen dat het een goed teken is als de Inspectie ingrijpt bij een misstand, maar zo werkt het niet in politiek Den Haag’, verzucht een goed ingevoerde bron met contacten binnen de Inspectie en het ministerie. ‘Als er iets misloopt in de zorg, krijgt de minister de schuld. En als die op dat moment onder vuur ligt vanwege iets anders, kan het zijn dat hij of zijn ambtenaren tegen de Inspectie zeggen: dit is niet het goede moment voor een kritisch rapport.’

Onder het motto ‘Duidelijk, onafhankelijk, eerlijk’ waakt de Inspectie over de gezondheidszorg. Op haar website vraagt ze om ‘vertrouwen in haar toezicht en onafhankelijke oordeel.’ Er is geen sprake van afhankelijkheid, meldt de IGJ aan Follow the Money: de Inspectie is onafhankelijk in haar oordeel en buigt niet onder ministeriële of politieke druk. Maar kan de maatschappij daarop vertrouwen? Hoe onafhankelijk is de IGJ daadwerkelijk?

‘In allerlei sectoren worden regels ontzettend gemakkelijk overboord gezet en houdt men zich niet aan afspraken. Dat geldt ook voor de overheid zelf’, zegt oud-voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) Pieter van Vollenhoven. Hij leidde onder andere het onderzoek naar de Schipholbrand, dat in 2006 het aftreden van twee ministers veroorzaakte.

‘Inspecties als de IGJ zijn een verlengstuk van het departement’

‘Het toezicht moet daarom compleet onafhankelijk kunnen opereren, maar op dit moment zijn Inspecties als de IGJ een verlengstuk van het departement.’

Innige band

De IGJ is onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en valt onder directe verantwoordelijkheid van de minister. 

Als er bij de IGJ iets misgaat, roept de Kamer dus de minister van VWS ter verantwoording. Ook rapporteert de Inspectie via het ministerie aan de Tweede Kamer. Dat geldt niet voor bijvoorbeeld de Rekenkamer of de Ombudsman, en ook in het buitenland gaat dat anders. ‘De Franse Inspectie voor de Gezondheidszorg brengt direct verslag uit aan de Assemblée’, vertelt Herre Kingma. Hij bekleedde van 2000 tot 2006 de hoogste functie bij de Inspectie Gezondheidszorg: die van Inspecteur-generaal. ‘Verslag uitbrengen zonder vertragende tussenkomst van het ministerie maakt niet alleen de rapporten onafhankelijker maar versterkt ook het principe van macht en tegenmacht tussen regering en parlement,’ zegt Kingma.

‘In tegenstelling tot een ambtenaar moet een inspecteur alles kunnen zeggen’

De innige band tussen de Inspectie en het ministerie groeide langzaam over tweehonderd jaar. Het begon met de invoering van de eerste gezondheidswetgeving in 1804. Kingma: ‘Onafhankelijke groepen dokters voerden onderzoek en toezicht uit voor de staat, die dat had overgenomen van de stedelijke gilden.’ 

Maar de aanvankelijk zelfstandige positie van de dokters verwaterde en in de tweede helft van de twintigste eeuw raakten beleid en toezicht sterker vervlochten. ‘De inspecteurs waren ambtenaren geworden,’ vertelt Kingma. ‘Maar in tegenstelling tot een ambtenaar bij een ministerie is een inspecteur relatief onafhankelijk en moet alles kunnen zeggen. Die is er voor de maatschappij en niet om de minister uit de wind te houden.’  

Om te zorgen dat inspecties onafhankelijk kunnen opereren, legde het kabinet Rutte II in 2015 bepaalde spelregels vast. Dat gebeurde na een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), die in 2013 stelde dat de onafhankelijke positie van toezichthouders beter geborgd moest worden.

‘De spelregels stellen weinig voor en mensen binnen de inspecties kennen ze niet’

In de regels werd vastgelegd dat ministers niet mogen ingrijpen in specifieke onderzoeken en dat de Inspecteur-generaal bepaalt welke bevindingen, oordelen en adviezen de minister van tevoren te zien krijgt.

‘Die regels stellen weinig voor’, zegt hoogleraar Publiekrecht en bestuur Philip Eijlander. ‘Ze hebben geen wettelijke status; het zijn interne regelingen waar de burger weinig aan heeft. En uit onderzoek blijkt dat zelfs mensen binnen de inspecties ze niet kennen.’

Eijlander refereert aan een evaluatie van deze regels door onderzoeksinstituut Andersson Elffers Felix uit 2020. Daaruit blijkt dat de onafhankelijke positie van inspecties met deze regels geenszins gegarandeerd is: inspecties staan onder ‘constante druk’ van ministeries en onafhankelijkheid moet ‘regelmatig worden verdiend en soms bevochten’. 

‘De minister bepaalt de agenda’

Bij de IGJ kan VWS bijvoorbeeld invloed uitoefenen op de financiën en de agenda. Omdat de Inspectie onder de begroting van VWS valt, bepaalt de minister de hoogte van het jaarlijkse budget, dat rond de 100 miljoen euro ligt. Bij het opstellen van ‘werkplannen’, waarin de Inspectie vastlegt hoe zij dit geld wil uitgeven, kijkt het departement mee. 

Het ministerie krijgt zelfs twee keer de gelegenheid om commentaar te geven: een conceptversie gaat naar de ambtelijke top en de eindversie moet de minister accorderen. Doet hij dat niet? ‘Dan wordt de Inspecteur-generaal in de gelegenheid gesteld het opnieuw vast te stellen, met inachtneming van de opmerkingen van de minister,’ schrijven de regels voor.

‘Ons is meermaals door VWS gevraagd om rapporten niet uit te brengen of om daar dingen in te wijzigen’

‘In feite bepaalt de minister de agenda,’ zegt een oud-medewerker. ‘En ook op belangrijke rapporten geeft VWS commentaar, bijvoorbeeld of bepaalde alinea‘s eruit mogen. Het ligt er maar net aan hoe principieel je dan bent.’ 

Dat gebeurt al lang, weet oud-hoofdinspecteur Wim Schellekens die tussen 2006 en 2011 bij de Inspectie werkte: ‘Als wij met onze rapporten van thematisch onderzoek kwamen of als we zorginstellingen een maatregel wilden opleggen was de afspraak dat we ze van tevoren aan de beleidsafdeling voorlegden’, zegt hij. ‘Het ministerie kreeg een week of drie de tijd om daarop te reageren en dan volgde een gesprek over wat je wel en niet overnam. Ons is meermaals door VWS gevraagd om rapporten niet uit te brengen of om daar dingen in te wijzigen. Per definitie weigerden we dat. Tenzij er zinvolle dingen werden gezegd.’ 

Dit proces voltrekt zich volledig achter de schermen: in hoeverre de Inspectie meegaat in het commentaar van VWS is niet controleerbaar.

Boven alles is onafhankelijkheid bij Inspecties een kwestie van cultuur en gedrag, stellen onderzoekers van Andersson Elffers Felix na tientallen interviews met Inspectiemedewerkers en ambtenaren. Volgens oud-medewerkers die Follow the Money sprak, is de onafhankelijkheid van de IGJ al jaren ver te zoeken.

‘Er ontstond slaafsheid. Kritische mensen verlieten de dienst, of werden eruit gezeefd’

‘Toen ik begon bij de Inspectie in de jaren ’90 was het een club die trots was op haar onafhankelijkheid. Een beetje een bekakte tent zelfs,’ zegt een oud-medewerker die er lange tijd werkte. ‘Maar in de loop der jaren groeide de ambtelijke cultuur en ontstond er een slaafsheid. Kritische mensen verlieten de dienst of werden eruit gezeefd. Het idee: wij zijn er voor de minister —  in plaats van voor de patiënt — was zeker op het laatst wijdverbreid.’

‘De werkwijze van de Inspectie is erop gericht om de minister niet in de problemen te brengen,’ beaamt een oud-medewerker die kort geleden vertrok. ‘Kamervragen moeten te allen tijde worden voorkomen.’ Reflectie over de rol van de Inspectie in de samenleving is volgens de medewerker beperkt. ‘Er heerst niet het idee dat mensen het recht hebben om te weten wat er in de gezondheidszorg gebeurt.’

In letterlijke zin heeft de Inspectie de afstand tot het ministerie weliswaar weten te vergroten; ze verhuisde van Den Haag naar Utrecht, maar de lijnen naar het departement blijven kort.

‘Het is fijn om dicht op het beleid te zitten, maar het gevaar is dat je wordt meegezogen’

Zo zijn Inspectiemedewerkers in dienst bij VWS en overleggen ze er regelmatig over maatschappelijke ontwikkelingen in de zorg. Ook schuift de Inspecteur-generaal om de week aan bij de bestuursraad van VWS: het topoverleg van het ministerie waarbij de hoogste ambtenaren bespreken wat er op dat moment speelt. Daarin schuilt een risico, meent oud-hoofdinspecteur Schellekens.

‘Het is fijn om als Inspecteur-generaal dicht op het beleid te zitten zodat je weet wat er speelt, maar het gevaar is dat je wordt meegezogen. Als er bijvoorbeeld al maanden iets op de agenda staat en je hebt nooit je mond opengedaan, kun je daar in een later stadium moeilijk over vallen.’

Beleid verdedigen

Een Inspecteur-generaal die zijn stem nadrukkelijk verhief was Herre Kingma. ‘De capaciteit van de Inspectie was destijds zeer krap en toch verwachtte men intensief toezicht’, zegt Kingma, die in 2000 aantrad. ‘Bij een besloten commissievergadering in de Tweede Kamer zei ik toen dat we gemiddeld maar eens in de vijftig jaar bij een huisarts langs komen’, zegt Kingma. ‘Dan werd iedereen bang en onrustig, maar dan zei ik: er zijn zevenduizend huisartsen op 140 Inspecteurs. Dat is de realiteit.’ 

Omdat het toezicht van de kleine Inspectie op de gigantische gezondheidszorg niet dekkend kon zijn, koos Kingma een andere strategie: zichtbaarheid: ‘Ik was geloof ik de eerste van de ambtelijke diensten die bij Barend en Van Dorp zat. Dat ging over de ronduit erbarmelijke situatie in veel verpleeghuizen.’

De houding van Kingma was het ministerie klaarblijkelijk een doorn in het oog. ‘Die wat cynische benadering vond men heel vervelend’, herinnert Kingma zich. ‘Je moest als het ware het beleid van VWS verdedigen.’

Radioprogramma Argos (VPRO) sprak in 2005 met hoge bronnen binnen de IGJ. Volgens hen had toenmalig secretaris-generaal Roel Bekker – verantwoordelijk voor het zoeken naar een opvolger voor Kingma – gezegd ‘dat hij geen Inspecteur-Generaal meer wilde die zou beginnen over zijn onafhankelijkheid.’ Uit een vertrouwelijk vergaderverslag tekende Argos op: ‘De secretaris-generaal heeft laten weten dat de nieuwe inspecteur-generaal makkelijker en meer zal moeten samenwerken met het departement.’

Kingma‘s opvolgers waren een stuk minder uitgesproken. ‘De onafhankelijkheid zit in het feit dat wij als inspectie de ruimte hebben om onze eigen keuzes en methodieken te bepalen’, zei voormalig Inspecteur-generaal Ronnie van Diemen in een interview uit 2019. ‘Onafhankelijkheid zit sterk in de wijze waarop inspectiemedewerkers hun werk invullen. Zowel in relatie tot zorgaanbieders als tot het departement.’

De mate van onafhankelijkheid komt in de praktijk dus neer op de rechte rug van de medewerkers, en in het bijzonder de top van de Inspectie. Maar het ministerie heeft ook invloed op wie daarin zitten.

De sollicitatieprocedure voor topfuncties bij de IGJ verloopt hetzelfde als de procedure voor hoge ambtenaren op de ministeries, namelijk via de Top Management Groep (TMG) van de Algemene Bestuursdienst. Dit elitegezelschap bestaande uit de hoogste ambtenaren van de Rijksoverheid buigt zich over de werving en selectie van nieuwe collega‘s. 

De procedure heeft een politiek karakter, schreef NRC in 2020: zo kan een minister zelf sollicitanten aandragen en op ieder moment een veto uitspreken tegen een beoogde kandidaat. Als zowel de minister als de ambtelijke top hun fiat geven, draagt de Minister van Binnenlandse Zaken de kandidaat voor aan de ministerraad. 

Steeds dezelfde mensen

De huidige inspecteur-generaal Marina Eckenhausen doorliep dit traject zo‘n twee jaar geleden. Voor haar was de Inspectie bekend terrein: ze werkt sinds 2014 bij de dienst als inspecteur en klom op tot hoofdinspecteur Curatieve Gezondheidszorg, Geneesmiddelen en Medische Technologie. 

Haar voorganger Ronnie van Diemen gaf ruim zeven jaar leiding aan de Inspectie. Nadat ze de maximale termijn had volgemaakt, stapte ze over naar een toppositie bij een bekend ministerie: VWS. Van Diemen is als directeur Curatieve Zorg nu verantwoordelijk voor het beleid richting ziekenhuizen, huisartsen en GGZ en heeft in die hoedanigheid wekelijks contact met haar oud-collega‘s van de IGJ. 

Het doet de wenkbrauwen fronsen van Philip Eijlander, die naast zijn academische carrière ook als directeur Toezicht werkte bij het ministerie van Sociale Zaken. ‘Benoeming van de inspectietop zou niet via de Algemene Bestuursdienst moeten lopen. Dan krijg je steeds dezelfde mensen. Het is veel beter om iemand met gezag buiten het Haagse circuit aan te trekken’, zegt hij. ‘En zonder in te gaan op specifieke personen: je moet niet hebben dat inspecteurs-generaal en directeuren-generaal bij het ministerie van positie wisselen.’

‘De inspecties zíjn onafhankelijk’

Eijlander noemt onafhankelijk en goed toezicht ‘van het allergrootste belang’ voor het behoud van vertrouwen in onze maatschappij. En hoewel beïnvloeding achter de schermen plaatsvindt, komen voorbeelden soms toch naar buiten. 

Zo bleek dit jaar nog dat de Inspectie Justitie en Veiligheid in 2020 onder druk van topambtenaren een rapport over gebrekkige controles van wapenvergunningen had teruggetrokken.

Diezelfde Inspectie Justitie en Veiligheid onderzoekt op dit moment samen met de IGJ de uithuisplaatsingen van kinderen uit gedupeerde gezinnen in de toeslagenaffaire: kregen die gezinnen daar vaker mee te maken dan je zou verwachten en zo ja, hoe kan dat?  

Kamerlid Pieter Omtzigt vroeg in een recent kamerdebat waarom er geen extern, onafhankelijk onderzoek loopt naar de zaak. ‘De Inspectie Justitie en Veiligheid heeft dit tien jaar laten gebeuren’, zei hij. Minister-president Mark Rutte reageerde ontstemd: ‘De heer Omtzigt ontkent dat de inspecties onafhankelijk zijn. Ik ben dat niet met hem eens. Ik sta hier ook voor de inspecties; die zíjn onafhankelijk.’

Maar alles wijst op het tegendeel. 

Nota bene zijn eigen kabinet kondigt in het coalitieakkoord aan de onafhankelijkheid van inspecties te willen versterken door invoering van een wet op de rijksinspecties. Dat willen ook de inspectiediensten zelf die, verenigd in de Inspectieraad, twee jaar geleden al voorstellen deden om hun positie ten opzichte van de ministeries te verbeteren. 

Nog niets veranderd

‘Om elke schijn te vermijden dat inspecties niet onafhankelijk zijn, zijn naar de opvatting van de Inspectieraad verdere stappen nodig’, schreef voorzitter Jan van den Bos aan toenmalig staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Raymond Knops. 

En ook de Tweede Kamer vindt verbetering noodzaak: in april vorig jaar werd een motie van Anne Kuik (CDA) aangenomen om de onafhankelijkheid van toezichthouders in een kaderwet vast te leggen. 

Ruim een jaar later is alleen nog niets veranderd. 

Pieter van Vollenhoven vreest voor een herhaling van situatie die zich twintig jaar geleden voordeed bij oprichting van de Onderzoeksraad voor Veiligheid: ‘De regering kwam toen met een heel slechte wet die de onafhankelijkheid van de OVV niet voldoende borgde.’ Zo konden in eerste instantie drie ministers ingrijpen in de conceptrapporten. ‘Pas na vele moties, vijf nota‘s van wijzigingen en interventies door de Raad van State lag er een gedegen voorstel’, zegt Van Vollenhoven.

Eind vorig jaar legde hij daarom samen met Philip Eijlander zestien wettelijke beginselen voor onafhankelijk toezicht vast. Die moeten voorkomen dat rapporten van toezichthouders op grond van bestuurlijke belangen worden gewijzigd. ‘De Kamer zou de beginselen vast kunnen leggen in een motie zodat onafhankelijkheid in de nieuwe wet geborgd is.’

Vertrouwen dat de overheid uit zichzelf met een goed wetsvoorstel komt heeft Van Vollenhoven in ieder geval niet. ‘Dan was dat al veel eerder gebeurd. Voor ministers zijn de inspecties hun ogen in de maatschappij en dat vinden ze heel plezierig. Ik denk niet dat ze hun invloed daarop willen kwijtraken.’