Beeld © Ramon van Flymen / ANP / Hollandse Hoogte

Gemeenten vrezen financieel ‘ravijn’: extra tekort van vijf miljard euro

Vanaf 2026 krijgen gemeenten vijf miljard euro minder van het Rijk, een bedrag dat in de jaren daarna verder oploopt. Als gevolg daarvan verwacht ruim een kwart van de gemeenten de financiën niet meer rond te krijgen, blijkt uit een enquête van Follow the Money en Inergy. Hoogleraar Maarten Allers: ‘Het is een greep uit de gemeentekas, zonder overleg.’

Dit stuk in 1 minuut
  • Vanaf 2026 wordt de koppeling tussen de rijksuitgaven en het gemeentefonds losgelaten. Vanaf dan zal de subsidie vanuit het Rijk aan de gemeenten alleen nog meegroeien met de prijs- en loonstijgingen.
  • Hierdoor vallen de gemeenten in 2026 vijf miljard euro terug in inkomsten. Naar schatting zal dit tot 2028 oplopen tot zeveneneenhalf miljard euro per jaar.
  • Deze financiële tegenvaller komt bovenop eerdere bezuinigingen en de reeds voorgenomen kortingen op onder andere de jeugdzorg.
  • Gemeenten maken zich ernstige zorgen. Follow the Money enquêteerde samen met Inergy 62 gemeenten. Een kwart gaf aan te verwachten hun begroting niet meer sluitend te krijgen.
  • Het idee om de lokale belastingen te verhogen stuit op veel verzet. Volgens gemeenten kan hier alleen sprake van zijn als de Rijksbelasting wordt verlaagd. ‘Anders is het een ordinaire lastenverzwaring.’
Lees verder

In Zwijndrecht sloten twee bibliotheken, in de gemeente Waterland gebeurde hetzelfde en kwam er een commerciële bieb voor in de plaats. Op de meeste plekken blijft het nog bij minder zichtbare bezuinigingen, maar de gemeentevoorzieningen worden ‘sluipend uitgehold’, blijkt uit een onderzoek dat vorig jaar werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken. 

Het was al bekend dat er in 2026 twee financiële dompers aankomen van gezamenlijk ruim een miljard euro, maar door een nieuw plan van het kabinet komt daar een structurele bezuiniging bovenop van ongeveer drieënhalf miljard euro. 

‘2026 lijkt ver weg, maar het is echt een acuut probleem’, zegt Andries Kok, Directeur Lokaal Bestuur bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘Alle gemeenten zijn namelijk nu nieuwe colleges aan het vormen en moeten sluitende begrotingen voor de komende vier jaar opstellen.’ Een gemeente van 50.000 inwoners moet het in 2026 met zo’n 4,5 miljoen euro minder stellen. Bij een jaarbegroting van tussen de 100 en 200 miljoen is dat een flink tekort.

Ook Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen, ziet de problemen aankomen. ‘Gemeenten moeten nu al gaan bezuinigen om het financiële gat in 2026 op te vangen,’ zegt hij.

Een kwart van de gemeenten verwacht dat ze de begroting helemaal niet meer sluitend zullen krijgen

Dat gemeenten daar al mee bezig zijn, blijkt uit een recente enquête van Follow the Money in samenwerking met onderzoeksbureau Inergy, waaraan 62 gemeenten deelnamen die qua inwoneraantal representatief zijn voor alle 344 gemeenten in Nederland.

Ruim tweederde van deze gemeenten denkt de komende jaren over de gehele linie te moeten bezuinigen of belastingen te verhogen. Een kwart van de gemeenten verwacht zelfs dat ze in de komende vier jaar de begroting helemaal niet meer sluitend zullen krijgen.

‘Het ravijn’

Om te begrijpen waar de gemeenten zich zorgen over maken is het van belang om te weten hoe gemeenten überhaupt aan hun geld komen – en hoezeer ze afhankelijk zijn van het Rijk.

Vrijwel iedereen kent wel de onroerendezaakbelasting, rioolheffing, afvalstoffenheffing en natuurlijk de hondenbelasting: stuk voor stuk belastingen die lokaal bepaald, geïnd en gebruikt worden. 

Al die gemeentelijke belastingen leveren slechts tien procent van de inkomsten van gemeenten. Maar liefst 62 procent van het gemeentebudget komt van het Rijk. Het grootste deel daarvan komt uit het gemeentefonds, waar de Rijksoverheid nu nog jaarlijks zo’n 39 miljard euro in stort.

Al sinds 1994 groeit dat fonds ieder jaar met hetzelfde percentage als de rijksuitgaven: de zogenaamde ‘trap-op-trap-af-systematiek’. Lopen de uitgaven van de Rijksoverheid op, dan krijgt iedere gemeente naar rato eenzelfde budgetverhoging. 

Dat klinkt rechtvaardig, maar voor een kabinet dat miljarden aan klimaat-, stikstof- en nationale groeifondsen wil uitgeven is die koppeling een blok aan het been. In een brief uit maart kondigt het kabinet dan ook een wijziging aan. Vanaf 2026 is het gemeentefonds niet langer meer gekoppeld aan de rijksuitgaven, maar enkel nog aan prijs- en loonstijgingen. Gemeenten ontvangen vanaf dan geen 45 miljard, maar nog slechts 40 miljard euro per jaar van het Rijk. In de jaren daarop wordt het effect jaarlijks groter, volgens een schatting van Maarten Allers zal dat verschil van vijf miljard in 2028 oplopen tot 7,5 miljard euro.

‘Het is vrij ongekend, wat er nu met het fonds gebeurt,’ zegt Maarten Allers. De trap-op-trap-af-systematiek was er niet voor niets, legt hij uit. ‘De kosten van de overheid stijgen sneller dan de inflatie. Dat geldt voor de Rijksoverheid, maar ook voor gemeenten.’

Trap-op-trap-af-systematiek is niet ideaal

Er zijn best goede redenen om eens opnieuw te kijken naar hoe gemeenten gefinancierd worden. Dat vindt ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Voor gemeenten is de trap-op-trap af-systematiek natuurlijk fijn als het Rijk veel uitgeeft. Maar zij voelen ook meteen de klappen als Den Haag juist minder geld uitgeeft. Sterker nog: de gemeentebegroting verandert het hele jaar door mee met de uitgaven van het Rijk. 

Wethouder Stegeman (Amersfoort, D66) legt uit dat de uitkering afhangt van de daadwerkelijke uitgaven: ‘Het Rijk geeft op basis van de begroting een verwachting van wat ze aan de gemeenten zullen overmaken. Maar als het Rijk tien straaljagers wil kopen en ze kopen er maar acht, dan gaat gedurende het jaar ons budget ook naar beneden.’

ChristenUnie-leider Gert-Jan Segers zei in 2019 in Binnenlands Bestuur dat het ‘niet uit te leggen is dat als het kabinet geen JSF koopt, gemeenten minder kunnen doen voor mensen die zorg nodig hebben, kinderen die jeugdzorg nodig hebben en dak- en thuislozen die een dak boven hun hoofd nodig hebben.’ 

Julius Lindenbergh, wethouder in Almere (Financiën, VVD) noemt het huidige systeem dan ook ‘hinderlijk’. ‘Op zich is meer stabiliteit en langer vooruit weten waar je aan toe bent, prettig. Dus als een verandering van het systeem daartoe leidt, is dat winst. Maar dat moet er niet toe leiden dat we minder geld krijgen. Want het is nu te al te weinig.’

Lees verder Inklappen

In het coalitieakkoord zijn nog twee andere wijzigingen in het gemeentefonds opgenomen. Een oude bezuinigingsmaatregel die Rutte-II invoerde – die tot en met 2025 deels geschrapt is –  komt in 2026 terug en zorgt voor een jaarlijkse bezuiniging van 975 miljoen euro. En de 1,6 miljard die het Rijk in 2022 moet bijleggen voor de bekostiging van de jeugdzorg, wordt in de komende vier jaar stapsgewijs afgebouwd tot 400 miljoen in 2026. 

Onder ambtenaren en bestuurders staat 2026 inmiddels bekend als ‘het ravijn’

Tegelijkertijd hebben de coalitiepartijen in het regeerakkoord gezegd dat ze op zoek zijn naar een ‘stabielere financiering’ van de gemeenten. Maar hoe die zal worden vormgegeven is de vraag. Er ligt hiervoor nog steeds geen concreet financieel plan. 

‘Daardoor kunnen gemeenten de komende jaren nauwelijks investeren in scholen, bibliotheken of parken,’ legt VNG-teamleider Kok uit. Onder ambtenaren en bestuurders staat 2026 inmiddels dan ook bekend als ‘het ravijn’. 

Verscherpt toezicht

Willem-Jan Stegeman, wethouder Financiën in Amersfoort (D66), zegt in gesprek met Follow the Money dat zijn gemeente al jaren moeite moet doen om de begroting rond te krijgen. Hij is naast wethouder ook voorzitter van de themagroep Financiën van de G40, een samenwerkingsverband van veertig grote gemeenten. 

‘De achtereenvolgende kabinetten Rutte hebben in totaal al voor 4,6 miljard euro bezuinigd op het gemeentefonds zonder dat er taken verdwenen. Sterker nog: er zijn alleen maar taken bijgekomen.’

‘Het kabinet heeft weliswaar voor de komende drie jaar extra geld vrijgemaakt, maar daarmee kunnen de gemeenten geen enkele structurele investering doen,’ zegt Andries Kok van de VNG. ‘Stel dat je een nieuwe weg aanlegt of een woonwijk bouwt, dan moet je eenmalig betalen voor de aanleg, maar je moet ook de komende dertig jaar geld hebben om dat allemaal te onderhouden.

‘Ik kan zo drie jaar vooruit. En in 2026 ben ik failliet’

Met de nieuwe bezuinigingen in het vooruitzicht zegt wethouder Stegeman dat hij ‘met een kale begroting voorlopig het zwembad en de bibliotheek in stand kan houden. Ik kan zo drie jaar vooruit. En in 2026 ben ik failliet.’

In feite kunnen gemeenten niet failliet gaan. Wel kunnen ze als hun begroting niet sluitend is onder verscherpt toezicht van de provincie worden gesteld. Ruim een kwart van de gemeenten – 17 van de 62 – verwacht volgens onze enquête dat ze dat in de komende vier jaar zal overkomen. Ter vergelijking: vorig jaar stond 3,4 procent van de gemeenten onder verscherpt toezicht (12 van de 352). Het jaar ervoor was dat 2,3 procent (8 van de 355).

Zwerfafval

Wethouder Stegeman ziet als financiënvoorzitter van de G40 de gevolgen van de eerdere bezuinigingen op gemeenten. ‘Er zijn her en der al zwembaden gesloten, maar grosso modo zie je dat de meeste gemeenten tot nu toe alle voorzieningen nog in stand kunnen houden. Door bijvoorbeeld minder gras te maaien en een hogere toegangsprijs voor zwembaden te vragen.’

Impopulaire nieuwe verdeelsleutel

De circa dertig miljard in de pot van het gemeentefonds wordt via een ingewikkelde verdeelsleutel verdeeld over alle Nederlandse gemeenten. Dat wordt gedaan aan de hand van 91 factoren, waaronder bijvoorbeeld het inwoneraantal, verhouding tussen de aantallen koop- en huurwoningen, leeftijd van de inwoners, de oppervlakte van de gemeente en of het om een krimpgemeente gaat.

Niet alleen de omvang, maar ook de verdeelsleutel van het gemeentefonds verandert, per 2023 al. Hiertoe heeft het Rijk na vijf jaar discussiëren besloten. Ook dat heeft voor sommige individuele gemeenten grote gevolgen. 

Zo gaan de vier grote steden er gemiddeld 55 euro per inwoner op achteruit. Gemeenten van 100 tot 150 duizend inwoners gaan er juist flink op vooruit: 49 euro per inwoner. Gemiddeld bedraagt de jaarlijkse uitkering uit het gemeentefonds per inwoner 1450 euro.

Om de meest draconische gevolgen te beperken, is de maximale daling van de uitkering tot 2025 beperkt tot 37,50 euro per inwoner. Na 2025 zal de uitkering naar verwachting voor zo’n 50 gemeenten nog verder zakken. De minister zegt de herverdeling voor die tijd te evalueren en zo nodig aan te passen. 

De nieuwe verdeelsleutel is niet al te populair. De gemeenten in Groningen en Friesland hebben over de nadelige gevolgen meermaals de noodklok geluid. Ook uitte de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in oktober fikse kritiek. Het nieuwe verdeelmodel is een weliswaar verbetering ten opzichte van het oude stelsel, ‘maar in de optiek van de Raad nog niet voldoende. Het voorstel vertoont patronen die niet uitlegbaar zijn, bevat keuzes die meer bestuurlijke verantwoording behoeven en moet beter rekening houden met de draagkracht van gemeenten.’ De Raad acht het ‘niet verstandig om dit voorstel op deze manier zonder meer in te voeren.’ Ook deed zij voorstellen voor aanpassingen die zij ‘noodzakelijk en niet vrijblijvend’ acht.

In een eerdere versie van dit artikel stond in dit kader dat de daling van de uitkering door deze herverdeling maximaal 60 euro per inwoner zou zijn tot 2027. Dat was verouderde informatie: in een brief aan de Tweede Kamer heeft minister Bruins Slot gezegd op advies van de ROB de stapsgewijze invoering te versnellen.

 

Lees verder Inklappen

Uit onderzoek blijkt dat gemeenten vooral kostenbesparingen zoeken door investeringen voor zich uit te schuiven en minder te reserveren voor reparaties of vervangingen. Stegemans: ‘We zetten al jaren te weinig geld opzij om bruggen of schoolgebouwen te repareren. Maar er komt een moment dat die brug niet meer veilig is en we dure reparaties moeten uitvoeren. In Duitsland zetten ze er dan een bordje bij: ‘gesloten vanwege gebrek aan geld,’ maar dat willen we hier niet.’

Marijke van der Meer, al meer dan twintig jaar raadslid in de gemeente Zoetermeer en mede-oprichter van Actiecomité Raden In Verzet, maakt zich grote zorgen. Om de bibliotheken en sportfaciliteiten, maar ook om het groen in haar gemeente. ‘Dat was vroeger op een behoorlijk niveau, maar het onkruid staat in sommige parken wel drie meter hoog. En er is steeds meer zwerfafval.’ 

Ook de beschikbaarheid van ambtenaren is een probleem. Onlangs nog kon de gemeente Zoetermeer geen paspoorten uitgeven, omdat er zo weinig mensen op de paspoortenafdeling werken, dat de hele afdeling tegelijkertijd ziek was, zegt Van der Meer. ‘En we hebben boa’s aangenomen op een tijdelijk contract, maar als we hen geen vast contract kunnen bieden, dan vertrekken ze gewoon.’

Onrealistisch

Hoewel het kabinet nooit een reden heeft gegeven voor de nieuwe bezuiniging op het gemeentefonds, legt Andries Kok van de VNG een verband met de gigantische uitgaven van het kabinet-Rutte IV. ‘Daardoor zitten we aan de grens van wat Europa acceptabel vindt qua begrotingstekorten en staatsschulden. Het lijkt erop dat gemeente zo de dupe worden van die grote klimaat- en stikstoffondsen,’ zegt hij.

Maarten Allers: ‘Enerzijds zingt de rijksoverheid een prachtig lied, dat ze met de gemeenten samen één overheid zijn en in gelijkwaardigheid willen besturen. Anderzijds wordt er zonder motivatie een heel financieel systeem op de kop gezet.’

Minister van Binnenlandse Zaken Hanke Bruins Slot (CDA) lijkt de problemen van gemeenten te erkennen. In de Tweede Kamer zei zij in januari nog dat het ‘ontzettend ingewikkeld’ is voor gemeenten om langjarige plannen te maken ‘op het moment dat je in een bepaald jaartal, in dit geval 2026, onzekerheid hebt.’

Zij heeft echter weinig speelruimte: de bezuinigingen op het gemeentefonds zijn al meegenomen in de meerjarenplannen van het kabinet en de financiële tegenvallers voor Rutte-IV stapelen zich op. Onder andere de problemen met box 3, extra defensie-uitgaven en koopkrachtcompensatie. Of er later dit jaar alsnog geld voor het gemeentefonds komt, is dus nog maar de vraag.


Willem-Jan Stegeman, wethouder Financiën, Amersfoort

"Elke euro die we doorrekenen aan de burger, moet er op de Rijksbelasting vanaf. Anders is het een ordinaire lastenverzwaring"

En inderdaad is het Bruins Slot tot op heden niet gelukt geld los te weken om het gemeentefonds in ere te herstellen, zo blijkt uit een update die gemeenten op 1 juni ontvingen.

Wethouder Stegemans gaat er voorlopig vanuit dat het ministerie nog wel met een oplossing komt. ‘Dat Amersfoort van het ene op het andere jaar met 25 miljoen minder moet rondkomen, dat kan het Rijk niet van ons vragen.’ 

De meeste gemeenten die aan onze enquête deelnamen zijn minder optimistisch: 43 van de 62 gaan ervan uit dat het Rijk de uitkering voor 2026 niet meer verhoogt.

Revolutie

Als er geen geld bij komt vanuit het Rijk, dan zullen de gemeenten hun eigen belastinginkomsten moeten vergroten, zegt hoogleraar Allers. Momenteel kan dat feitelijk alleen door de onroerendezaakbelasting (OZB) flink te verhogen, een bijzonder impopulaire maatregel. 

Een tweede optie die de minister onderzoekt zijn nieuwe gemeentelijke belastingen. Zo betalen sinds 2006 alleen huiseigenaren OZB, maar de herinvoering hiervan voor huurders is een optie. Of het kabinet zou voor gemeenten een ‘ingezetenenheffing’ kunnen invoeren, zoals de waterschappen die kennen. Dat betekent dat alle inwoners van een gemeente een vast bedrag moeten betalen. 

‘Dat is totaal geen oplossing,’ vindt Marijke van der Meer van Raden in Verzet. ‘De OZB verhogen is leuk als ook de inkomstenbelasting zakt, dan kunnen we het uitleggen aan onze burger. Maar het is compleet achterlijk als de Rijksoverheid die nationale belastingen gelijk houdt en tegen de gemeenten zegt: gaan jullie maar lekker meer heffen!’ 

Wethouder Stegeman noemt voor meer lokale belastingen dezelfde voorwaarde: ‘Elke euro die we doorrekenen aan de burger, moet er op de Rijksbelasting vanaf. Anders is het een ordinaire lastenverzwaring.’ Dat standpunt delen ook de VNG en de G40.

Terecht, vindt hoogleraar Allers: ‘Het is heel goed om gemeenten meer speelruimte te geven met meer lokale belastingen, maar dan moeten de rijksbelastingen tegelijk omlaag.’ Overigens zijn die lokale belastingen niet zomaar ingevoerd, zegt Allers. ‘We hebben al twee kabinetten gehad die daar vergevorderde plannen voor hadden, maar dat is nooit gelukt. Als dat nu, op zo’n korte termijn wel zou lukken, zou dat een revolutie zijn.’

Reactie minister Bruins Slot (BZK)

Follow the Money vroeg minister Hanke Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om reactie op het feit dat 17 gemeenten in onze enquête verwachten de komende vier jaar onder verscherpt toezicht te komen te staan.

Een woordvoerder laat weten dat gemeenten naast de toelage van het Rijk ook de OZB en ‘inkomsten uit eigen middelen’ tot hun beschikking hebben. ‘De begroting van een individuele gemeente is afhankelijk van zijn inkomsten en uitgaven. Gemeenten zijn autonoom in hun beslissingen over inkomsten en uitgaven.’

Lees verder Inklappen