Nederland heeft er weer een nieuwe bestuurlijke indeling bij. Het land is sinds 1 juli 2016 opgedeeld in 19 woningmarktregio’s. Deze zijn speciaal bedoeld als werkgebied voor woningcorporaties. De gemeenten hebben een half jaar met elkaar overlegd om tot werkbare regio’s te komen. De opdracht van de minister luidde: vorm regio’s van minimaal 100.000 huishoudens, bestaand uit aaneengesloten gemeenten. Een bovengrens werd niet gegeven.

Ontvlechten

De gedachte om woningmarktgebieden te beschouwen als het natuurlijke domein van corporaties, was al vervat in de derde aanbeveling van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties. De strekking daarvan was dat de activiteiten van een corporatie beperkt moesten blijven tot een van de 31 bestaande woningmarktgebieden. Te grote corporaties moesten volgens de vierde aanbeveling worden ontvlochten, zodat er eenheden konden ontstaan die qua omvang binnen de bestaande woningmarktgebieden pasten.

De Enquêtecommissie Woningcorporaties had een voorkeur voor kleinere corporaties

Het doel van de aanbevelingen was tweeledig. De commissie had om te beginnen een voorkeur voor kleinere corporaties met een sterke binding met een regio. De commissieleden geloofden dat dergelijke corporaties beter in staat zijn om hun maatschappelijke taak te vervullen, dan giganten met vele tienduizenden huurders.

Daarnaast zag de commissie grote ‘systeemcorporaties’ als een onaanvaardbaar risico voor het corporatiestelsel. De Vestia-affaire heeft aangetoond dat als een grote corporatie op de fles gaat, het systeem van onderlinge garantie tot gevolg kan hebben dat het hele corporatiestelsel mee de afgrond inglijdt. De commissie vond dat een onaanvaardbaar risico.

Amendement

De variant die uiteindelijk in de Woningwet is terechtgekomen, verschilt op drie punten van de aanbeveling van de Enquêtecommissie. Om te beginnen vormen niet de bestaande woningmarktgebieden het uitgangspunt, maar de eerder genoemde, nieuw te vormen woningmarktregio’s. De minister vond dat de gemeenten zelf moesten uitmaken wat voor regio zij als natuurlijk samenwerkingsverband voor volkshuisvesting beschouwden.

Verder kreeg de minister van de Tweede Kamer niet het recht om corporaties te ontvlechten. Een amendement op de Woningwet van Sadet Karabulut (SP) en Jacques Monasch (PvdA) om de minister dat recht wel te geven, werd op 9 september 2014 met een zeer kleine meerderheid verworpen. De regeringspartijen bleken ook niet eensgezind op dit thema. VVD, CDA en D66 plus nog wat kleinere partijen stemden tegen. De PvdA, de andere linkse partijen en de PVV stemden voor. Dat deed ook het onafhankelijk Kamerlid en voormalig voorzitter van de Enquêtecommissie Woningcorporaties, Roland van Vliet.

Woningcorporaties kunnen ontheffing aanvragen van het verbod om te investeren buiten de eigen kernregio

Het derde punt vloeit min of meer logisch voort uit het afstemmen van dit amendement. Woningcorporaties kunnen ontheffing aanvragen van het verbod om te investeren buiten de eigen kernregio. Grote corporaties als Portaal en De Alliantie kunnen dus mogelijk investeringsvrijstellingen krijgen voor een stad als Amersfoort. Daar spelen ze beide een belangrijke rol, maar voor geen van beide maakt die stad deel uit van de eigen kernregio. Het is logisch dat als de minister niet de opdracht mag geven om die Amersfoortse activiteiten van Portaal en De Alliantie af te splitsen, ontheffing van het investeringsverbod noodzakelijk is om genoeg investeringscapaciteit voor Amersfoort te garanderen.

Knop om

Die nieuwe woningmarktregio’s zijn veel groter uitgevallen dan wat de Enquêtecommissie in gedachten had. Dat er grote tot zeer grote regio’s zouden ontstaan was al op 9 december 2014 voorspelbaar. Toen de Tweede Kamer besloot om de minister niet het recht te geven corporaties te ontvlechten, ging er bij de gemeenten meteen een knop om. De vraag was niet langer: wat is voor ons een natuurlijke of logische woningmarktregio, maar: hoe houd ik de investeringscapaciteit voor sociale woningbouw binnen mijn gemeente op peil?

Een logische redenering, want je kunt wel je ideale regio van gelijkgestemde gemeenten samenstellen, maar als je daarmee de investeringscapaciteit van één of twee grote corporaties verspeelt, heb je een serieus probleem. Die gedachte alleen al is genoeg om iedere wethouder met de portefeuille Wonen nachtmerries te bezorgen.

Wensdenken

Door dat streven om vooral de investeringen veilig te stellen, zijn veel van de nieuwe woningmarktregio’s in feite opgebouwd rond grote corporaties. De systeemcorporaties zijn daardoor zo goed als ongeschonden uit de strijd gekomen. Ook Portaal en De Alliantie, die in meerdere regio’s actief zijn, rekenen er vast op dat ze via vrijstellingen actief kunnen blijven investeren in hun buitengewesten. En die verwachting lijkt gewettigd.

Net als generaals zijn regelgevers vooral bezig om de vorige oorlog te winnen

Het potentiële gevaar dat een financiële calamiteit bij een systeemcorporatie de hele sector opblaast, of jarenlang kreupel maakt, blijft daarmee bestaan. Grote corporaties betogen dat het verscherpte toezicht sinds het Vestia-drama het onmogelijk maakt om zulk desastreus wanbeleid te voeren. Dat is een schoolvoorbeeld van wensdenken. Het zal de volgende keer geen derivatenaffaire zijn. Op dat gebied is nu iedereen alert. Maar net als generaals, zijn regelgevers vooral bezig om de vorige oorlog te winnen. De creativiteit van bestuurders om onverstandige, onoorbare en riskante dingen te doen, is in de geschiedenis van het bedrijfsleven opmerkelijk groot gebleken.

Regionale grootmachten

We zetten op een rijtje in welke gevallen woningmarktregio’s duidelijk rond corporaties heen zijn gevormd. We beginnen in het noorden:

In Friesland zijn twee grotere corporaties die beide actief zijn in het grootste gedeelte van de provincie: Elkien met 20.000 woningen en Accolade met 16.000 woningen. Alleen in het hoge noorden van de provincie zijn ze niet actief. De Friese gemeenten konden dus weinig anders dan de hele provincie met zijn 24 gemeenten, omsmeden tot één grote woningmarktregio met 285.000 huishoudens. Overigens zijn Elkien en Accolade te klein voor het label systeemcorporatie. Daarbij is een woningmarkt van 285 huishoudens ook niet buitensporig groot. Toch kun je je afvragen of zonder het min of meer provinciewijde karakter van de twee regionale grootmachten, ook zou zijn gekozen voor één Friese woningmarktregio. Een verdeling met twee Friese regio’s was misschien werkbaarder geweest.  

Stamlanden

De 35 gemeenten van Groningen en Drenthe hebben samen één grote woningmarktregio gevormd, met bijna 500.000 huishoudens. Of Groningen en Drenthe in bestuurlijke, demografische, geografische, economische of culturele zin een natuurlijke eenheid vormen, is een interessant discussiepunt. Maar je kunt erop rekenen dat als Den Haag met een plan zou komen om de twee provincies samen te voegen tot één bestuurlijke eenheid, er in beide stamlanden vermoedelijk een uitbarsting van volkswoede zou zijn.

Waarom hebben de gemeenten dan toch besloten een woningmarktregio te vormen die twee hele provincies bestrijkt? Vergaderen met 35 wethouders over gezamenlijke woningmarktvraagstukken klinkt verre van aanlokkelijk. Het antwoord luidt: Lefier. Dat is een corporatie met 32.000 woningen, die actief is in beide provincies. De corporatie heeft bijvoorbeeld belangrijke aantallen woningen in zowel de Groningse hoofdstad, als in Emmen, de hoofdstad van Drenthe. De steden liggen 60 kilometer uitelkaar en daartussen liggen ook gemeenten waarin Lefier niet actief is.

Kortom, de werkgebieden van de Lefier dwongen de Drenten en de Groningers om één grote woningmarkt te vormen. Zonder de aanwezigheid van een grote, grensoverschrijdende corporatie was deze dubbele provincieregio nooit tot stand gekomen. Daarvoor is het geheel vanuit bestuurlijk oogpunt te onhandig en cultureel te onnatuurlijk.

Woningmarktregio’s zijn niet alleen gevormd rond zeer grote corporaties. Omnia Wonen valt die eer ook te beurt. Omnia heeft maar 7.600 woningen, die deels verspreid staan over het hele land. Het kerngebied loopt echter van Oldebroek onder Zwolle, langs het Veluwemeer tot aan Woudenberg bij Zeist. Amersfoort is de grote stad in de regio.

Met Portaal en De Alliantie is Omnia een van de drie corporaties die actief is in Amersfoort. Maar net als die andere twee is het in feite een externe corporatie. Amersfoorts oorspronkelijke plan was om aansluiting te zoeken bij de grote regio die in de provincie Utrecht in de maak was. Op die manier had  Portaal zonder vrijstellingen, in Amersfoort kunnen blijven investeren. De leden van de U16-groep van Utrechtse gemeenten wilden Amersfoort er echter niet bij hebben.

De leden van de U16-groep van Utrechtse gemeenten wilden Amersfoort er niet bij hebben

Om toch nog één investerende corporatie over te houden, zocht Fleur Imming, de Amersfoortse wethouder voor Wonen en Wijken, toenadering tot de gemeenten van de Noord-Veluwe. De andere Utrechtse gemeenten die niet tot de U16-groep behoren, sloten zich ook aan. Zo ontstond rond Omnia de woningmarktregio Amersfoort/Noord-Veluwe/Zeewolde. Een cluster van 15 gemeenten met gezamenlijk bijna 216.000 huishoudens. Het veel te kleine Omnia Wonen vormt in zekere zin het cement.

Tweede viool

Zeer interessant was de strijd om te komen tot een woningmarktregio die samenvalt met de Metropoolregio Amsterdam. Met name Almere en de gemeenten uit Zuid-Kennemerland en IJmond hadden weinig zin om de tweede viool te spelen in een door Amsterdam gedomineerde woningmarktregio. Almere ging als eerste om. Deze gemeente kon het zich gewoon niet veroorloven om de Amsterdamse corporaties Ymere en De Alliantie als investerende partijen kwijt te raken.

Zuid-Kennemerland, met Haarlem als voortrekker, heeft nog tot het laatste moment gewacht, maar zwichtte uiteindelijk ook voor de investeringskracht van Ymere. IJmond ging niet akkoord, maar de minister heeft de gemeenten daar alsnog bij de Metroolpoolregio ingedeeld, omdat ze te klein zijn om zelfstandig verder te gaan. De Metropoolregio bestaat nu 1,12 miljoen huishoudens.

Het is onwaarschijnlijk dat Haarlem en Almere ooit waren gezwicht als de minister de macht en de bereidheid had gehad om de activiteiten van Ymere in Almere en Haarlem af te knippen van de moedercorporatie. Ook de activiteiten van De Alliantie in Almere en die van De Key in Zandvoort zouden er dan aan hebben moeten geloven. 

Vestia

We kunnen het rijtje afmaken. Bij Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam denk je toch vooral aan Vestia als bindende factor. Niet dat Vestia nu al veel kan investeren, maar ze heeft toch heel veel bezit in die beide steden en uiteindelijk wordt het weer een investerende corporatie.

Limburg heeft er, net als Friesland, voor gekozen om één grote woningmarktregio te vormen. Het is een regio met 33 gemeenten en 516.000 huishoudens. Je kunt zeggen dat de bindende factor Wonen Limburg is. Met 24.000 woningen is het veruit de grootste corporatie van de provincie. De corporatie zit door heel de provincie.

Als Limburg in drie stukken zou zijn opgedeeld, zoals het geval was bij de oude woningmarktgebieden, dan had maar een klein deel van de provincie, het gebied rond Roermond, alle investeringskracht van Wonen Limburg gekregen. In de rest van de provincie was de corporatie dan slechts huisbaas geweest. In feite zou dat hebben betekend dat in die secundaire gebieden de kasstroom werd gegenereerd, waarvan Wonen Limburg kon bouwen in haar kernregio. Dat zou heel vreemd geweest zijn, dus hebben ze van de hele provincie een grote woningmarktregio gemaakt.

Winstpunt

Het eindresultaat van deze indeling is dat geen van de grote corporaties veel kleiner is geworden. Het idee om gemiddeld kleinere corporaties te vormen die dichter bij de huurder staan, is dus bijna nergens gerealiseerd. Alleen de Food Valley-regio rond Ede en Wageningen, met zeven gemeenten en 126.000 huishoudens, Woongaard, tussen en bij de grote rivieren met 19 gemeenten en 168.000 huishoudens en Zeeland, met bijna 161.000 huishoudens verspreid over 12 gemeenten, komen in de buurt van het ideaal van de Enquêtecommissie.

Een parlementaire enquête is vooral een reinigingsritueel, het echte beleid wordt door de regering gemaakt

Als alle systeemcorporaties ongemoeid zijn gelaten, wat is er dan wel bereikt met de invoering van woningmarktregio’s? Corporaties kunnen niet meer groeien buiten de eigen regio. Dat is een winstpunt. Maar als Ymere bijvoorbeeld met Stadgenoot wil fuseren, dan kan dat als de minister het nuttig vindt. Het is nog afwachten of de concentratietrend echt voorbij is.

Roland van Vliet en zijn commissieleden zullen niet gelukkig zijn met de uitwerking van hun aanbeveling nummer 3. Maar een parlementaire enquête is toch vooral een reinigingsritueel. Het echte beleid wordt door de regering gemaakt en een meerderheid van de Kamer ziet blijkbaar niet het nut in van het opbreken van grote corporaties, en dan gebeurt het niet in een democratie.