Praat je over de Europese Unie, dan praat je over landbouwsubsidies. De verdeling van de landbouwmiljarden is een belangrijke raison d'être van het Europese project. In 1970 ging er omgerekend 3,2 miljard euro naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): liefst 93 procent van de toenmalige Europese begroting.

Sindsdien is de subsidiestroom fors gegroeid. In 2021 vloeide er 55,7 miljard euro naar de Europese landbouw. De Europese Unie is natuurlijk flink uitgedijd en Brussel tuigde de afgelopen decennia tal van projecten op voor andere sectoren, maar met eenderde van de uitgaven blijft het GLB veruit de grootste post op de jaarbegroting.

In Europa wordt 178 miljoen hectare grond voor landbouw gebruikt: 40 procent van het totale landoppervlak. In Nederland is dat zelfs nog meer: 60 procent (2,2 miljoen hectare) van de beschikbare grond wordt door boeren gebruikt. De geldstromen uit Europa beïnvloeden de keuzes die zij maken.

Het streven naar schaalvergroting leidde in 1962 tot beleid dat boeren stimuleerde efficiënter te werken en meer te produceren, wat terug te zien is in het Nederlandse landschap: kronkelende sloten en houtwallen veranderden door ruilverkaveling in kaarsrechte kanalen en vierkante percelen.

De manier waarop Europa haar landbouwmiljarden verdeelt, kleurt dus ons land. Daarom doet Follow the Money onderzoek naar deze subsidies. Wat is anno 2022 het doel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid? Op basis van welke regels en voorwaarden wordt het geld verdeeld? Wie ontvangt het meest en wie komt er bekaaid van af? En in hoeverre doet de subsidie waarvoor zij is bedoeld?

Om die vragen te beantwoorden bouwde Follow the Money een publiek toegankelijke database met daarin alle Europese subsidies die naar Nederlandse bedrijven en instellingen gaan. Deze cijfers worden jaarlijks gepubliceerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die verantwoordelijk is voor het uitkeren van het Europese subsidiegeld. De RVO haalt deze informatie na twee jaar weer offline; wij verzamelden alle cijfers sinds 2014. Zo komen we uit op subsidies ter waarde van 7,9 miljard euro, waarvan bijna een miljard (904 honderd miljoen) in 2021 werd uitgekeerd. 

Vervolgens combineerden we deze data met openbare gegevens van de Kamer van Koophandel, waardoor we 92 procent van de subsidies konden koppelen aan een specifieke onderneming. In totaal kon Follow the Money zo 7,2 miljard euro aan een Nederlandse onderneming of instelling linken.

De grootste subsidiepotten stellen nauwelijks voorwaarden

Allereerst: ‘het’ gemeenschappelijk landbouwbeleid bestaat niet. Het is een verzamelterm voor een groot aantal verschillende regelingen: van een subsidiepot die jonge boeren ondersteunt en betalingen voor schoolfruit tot een ‘honingregeling’. 

Het GLB rust op twee pijlers. De eerste pijler, goed voor bijna driekwart van de Europese subsidies aan Nederlandse boeren, is bedoeld om boeren van een redelijk inkomen te voorzien en vergroeningsmaatregelen te ondersteunen. De basisbetalingsregeling vormt daarbinnen de grootste pot. Via deze regeling stroomde sinds 2014 in totaal 4,4 miljard euro naar Nederlandse boeren.

Vroeger werd inkomensondersteuning aan de Europese boer geregeld via minimumprijzen voor agrarische producten, zoals de minimum-melkprijs. Hoe meer een boer produceerde, hoe meer subsidie hij kreeg. Dat leidde tot onverkoopbare melkplassen en boterbergen die in armere landen werden gedumpt. In de jaren ’90 werd de huidige basisbetalingsregeling geïntroduceerd.

Sindsdien is de vergoeding voor boeren niet langer gekoppeld aan hun productie, maar aan de omvang van hun bedrijf: hoe meer hectare een boer bezit, hoe meer geld hij of zij krijgt. De ratio daarachter is schaalvergroting: wanneer een boer meer grond bezit, is het aantrekkelijker om in dure machines te investeren, zodat voedsel efficiënter kan worden geproduceerd. In haar landbouwbeleid zet Europa dus in op zo groot mogelijke boerenbedrijven.

Voor het overige is deze subsidie nauwelijks aan voorwaarden gebonden: iedereen die met een landbouwactiviteit bij de Kamer van Koophandel staat ingeschreven, heeft recht op geld uit de basisbetalingsregeling.

Na de basisbetalingsregeling is de ‘Betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken’ de grootste subsidiepot. Ook die is onderdeel van de eerste pijler van het GLB en is gebaseerd op de omvang van een landbouwbedrijf.

Wie aanspraak maakt op deze subsidies, moet aan een aantal duurzaamheidsvoorwaarden voldoen. Zo moeten boeren aan ‘gewasdiversificatie’ doen, een stukje van hun land inzetten als ‘ecologisch aandachtsgebied’ en hun grasland zoveel mogelijk in stand houden.

Voor al deze voorwaarden gelden echter uitzonderingen en vrijstellingen: in de praktijk kan vrijwel iedere Nederlandse boer geld krijgen voor ‘klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken’. De afgelopen acht jaar is hiervoor in totaal zo’n 1,4 miljard euro uitgekeerd. Sinds 2014 gaf de Europese Unie in totaal 5,8 miljard euro uit om Nederlandse boeren van een redelijk inkomen te voorzien.

De ene boer is miljonair, de andere zit onder het minimumloon

De inkomensongelijkheid onder boeren is echter groot. Het Centraal Bureau voor de Statistiek becijferde al eens dat ‘van elke vijf werkende miljonairs er een actief is in de landbouw’. Tegelijkertijd bleek uit een rapport van de Algemene Rekenkamer dat 36 procent van de boeren onder het wettelijk minimumloon zit.

Ook de onderlinge verschillen in subsidies die boeren incasseren, zijn groot, zo blijkt uit onze cijfers. 

Een woord vooraf: in deze grafieken tonen we het gemiddelde jaarinkomen van boeren van wie ten minste vier jaar een subsidie in de dataset staat. Dit om uitschieters te vermijden: het gaat ons immers om het gemiddelde uit een tijdreeks. De volgende analyse is derhalve gebaseerd op 75 procent van de data. De boeren zijn in tien even grote groepen opgedeeld en geordend van de minst tot de best verdienende groepen (‘percentiel’).

Die ongelijke verdeling van subsidies is een direct gevolg van de manier waarop de regelingen zijn ingekleed. Door te sturen op omvang krijgen boeren met veel grond ook veel meer geld: volgens de Algemene Rekenkamer gaat 37 procent van de subsidiepot naar boeren die ruim tweemaal modaal (bruto 66.000 euro per jaar) verdienen. 

Ook tussen de sectoren zijn de verschillen groot. Aardappelboeren, die doorgaans relatief veel landbouwgrond bezitten, zijn spekkoper. Van hen verdient 71 procent bruto meer dan 33.000 euro per jaar, waarbij liefst driekwart van het inkomen van de gemiddelde aardappelboer uit inkomenssteun bestaat. Aan de andere kant van het spectrum staan de boeren met graasdieren. Hun inkomen bestaat voor ‘slechts’ eenderde uit subsidie, waardoor ruim de helft van hen onder modaal zit. 

Naast die twee grote subsidiepotten voor inkomensondersteuning heeft de eerste GLB-pijler wat kleinere subsidiepotjes; daarmee probeert de Europese Unie de markt voor landbouwproducten vorm te geven. Het systeem van minimumprijzen is namelijk niet helemaal van tafel; de Europese Unie grijpt nog altijd in wanneer zij de marktprijzen voor landbouwproducten te laag vindt. Ook zijn er subsidies voor boeren die hun krachten bundelen, aangezien zij gezamenlijk beter zouden kunnen inspelen op de vraag uit de markt. Via dit soort subsidiepotjes is de Nederlandse landbouwsector sinds 2014 nog eens met 2,1 miljard euro gesubsidieerd.

De tweede pijler van het GLB, waaruit ongeveer een kwart van de subsidiegelden voor Nederlandse boeren komt, heeft een breder doel: ‘plattelandsontwikkeling’, een begrip waar buitengewoon veel onder valt. Zo moet deze pijler ervoor zorgen dat de Europese landbouw meer concurrerend en meer klimaatbestendig wordt, hij moet armoede en eenzaamheid onder boeren helpen voorkomen, kennisoverdracht bekostigen, werkgelegenheid creëren, toerisme stimuleren en zorgen voor internet op het Europese platteland. 

Honderden miljoenen om de grutto te beschermen – zonder succes

De grootste pot binnen de tweede pijler is voor ‘agromilieu’ en klimaatmaatregelen. Sinds 2014 is hieraan in Nederland ruim 428 miljoen euro uitgegeven. Het grootste deel daarvan gaat naar boeren die samenwerken in één van de veertig ‘agrarische natuurverenigingen’ in Nederland. Zij zorgen voor het agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb). 

Een groot deel van dit geld gaat naar de bescherming van weidevogels. Eind vorig jaar becijferde de Algemene Rekenkamer dat hieraan sinds het begin van deze eeuw ruim 400 miljoen euro is uitgegeven; in 2020 was dat ruim 33 miljoen. Navraag bij het ministerie van Landbouw leert dat ongeveer driekwart hiervan is bekostigd met Europese subsidies.

In het rapport Waar is de grutto? maken de onderzoekers kanttekeningen bij de doelmatigheid van deze subsidie. Boeren kiezen namelijk steevast voor maatregelen met het minste effect. Elk voorjaar trekken massa’s Nederlanders de wei in om de nesten van weidevogels in het hoge gras te markeren, waarna de boer er keurig omheen maait. Het gevolg: vossen en roofvogels weten precies waar ze moeten zijn als ze trek hebben in een ei of een kuiken. Kuikens die dit lot ontlopen, vinden op het Nederlandse platteland vervolgens te weinig voedsel, waardoor ze lang niet allemaal oud genoeg worden om zelf een nestje te maken.

Honderden miljoenen zijn uitgegeven om weidevogels te beschermen, maar het aantal broedparen halveerde

Maatregelen die wél effectief zijn, zoals de bodem natter houden of drassige stroken in het weiland aanleggen, worden nauwelijks genomen. Slechts in 2 procent van de gebieden waar boeren maatregelen treffen om weidevogels te beschermen, zijn dat maatregelen met de hoogste effectiviteit, aldus de Rekenkamer. De reden laat zich raden: om de nesten van weidevogels heen maaien kost – anders dan brede drassige stroken in de wei aanleggen – nauwelijks productiviteit.

Al met al doen de miljoenen niet waarvoor ze zijn bedoeld, concluderen de onderzoekers droogjes. Terwijl honderden miljoenen zijn uitgegeven om weidevogels als de grutto te beschermen, halveerde het aantal broedparen van onze nationale vogel. Met andere soorten gaat het nog beroerder: sinds 1960 kelderde het aantal veldleeuweriken met 95 procent.

LEADER

Een bijzondere subsidiepot is de Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale (LEADER): een subsidieprogramma dat op initiatief van de Europese Commissie is opgetuigd en inmiddels bijna twintig jaar bestaat. Dit geld dient om de economie op het platteland duurzaam te versterken, bijvoorbeeld door voorzieningen te behouden of het toerisme aan te jagen.

De subsidie die hiervoor ter beschikking wordt gesteld, is bescheiden: 5 procent van het geld in de tweede pijler gaat verplicht naar LEADER.

Deze subsidie wordt echter minimaal verviervoudigd zodra ze wordt uitgegeven. Ten eerste moet elke LEADER-euro worden gematched met een euro van Nederland; meestal betaalt een gemeente of provincie dat. Ten tweede moeten projecten die een LEADER-subsidie aanvragen, 50 procent ‘eigen geld’ meenemen. (Dat mag overigens ook uit subsidies of sponsoring bestaan.)

Dat maakt LEADER tot een hefboom, die ervoor zorgt dat er vanuit verschillende overheden geld naar het platteland stroomt.

Geen boeren onder de grootste ontvangers, wel boerencoöperaties

Kijken we naar de organisaties in Nederland die sinds 2014 de meeste landbouwsubsidie ontvingen, dan valt op dat dit niet de boeren waren. In de top 50 staat zelfs geen enkele ‘gewone‘ boer: iemand die het land bewerkt of vee verzorgt. De grootste ontvangers zijn allemaal grotere bedrijven en instellingen.

De top 20 wordt gedomineerd door coöperaties. Een deel van hen profiteert van de pogingen van de Europese Unie om landbouwers hun krachten te laten bundelen. Neem Oxin Growers, de grootste ontvanger van Europese landbouwsubsidies in Nederland: een coöperatie van meer dan 130 groente- en fruittelers.

Een van de subsidievoorwaarden is dat de aangesloten leden al hun producten via de coöperatie afzetten. Ook stemmen ze de productie op elkaar af: de een oogst zijn tomaten in mei, de ander in juni. Dat moet voor stabiliteit in de markt zorgen. Sinds 2014 ontving Oxin Growers 69 miljoen euro uit deze potjes, geld dat werd geïnvesteerd in onder meer machines, marketing en merkontwikkeling.

Ondernemers die gezamenlijk inkopen doen, strategische informatie uitwisselen en de marktprijs beïnvloeden: in andere sectoren zou je hierbij al snel aan kartelvorming denken, niet aan een expliciete doelstelling van een Europese subsidiepot. In het verleden hebben mededingingsautoriteiten dan ook boetes aan landbouwcoöperaties opgelegd vanwege het maken van prijsafspraken.

De laatste jaren heeft de hoogste Europese rechter echter een aantal belangrijke uitspraken gedaan, waaronder het Witlofarrest, die duidelijk maken hoezeer de landbouw nog altijd het hart van het Europese project is: het gemeenschappelijk landbouwbeleid gaat onder voorwaarden boven het mededingsrecht.

De coöperaties zijn volledig afhankelijk van Europese subsidies. Want terwijl hun omzet gigantisch is – de drie coöperaties die sinds 2014 de meeste subsidie kregen (Oxin Growers, Door en The Greenery – zetten vorig jaar voor respectievelijk 748, 486 en 954 miljoen euro aan groenten en fruit in de markt – stroomt dat geld grotendeels door naar de aangesloten leden.

Slechts een pietluttig deel blijft in de coöperatie achter: Door maakte vorig jaar bijvoorbeeld maar 4 miljoen euro winst, Oxin Growers slechts 160 duizend. De tientallen miljoenen die deze coöperaties van de Europese Unie krijgen, vormen letterlijk het verschil tussen winst en verlies. Het coöperatieve model kent een lange historie in de Nederlandse landbouw, en krijgt ook van de Europese Unie volop juridische en financiële steun.

Landbouwsubsidie naar Quote 500

Met bijna 53 miljoen euro sinds 2014 is de firma Hoogwegt nummer twee op de lijst van grootste subsidie-ontvangers. Hoogwegt – eigendom van de gelijknamige familie – is ’s werelds grootste producent van zuivelproducten. Met een geschat vermogen van 500 miljoen staat de familie op de 33e plaats in de Quote 500.

Hoogwegt ontving het leeuwendeel van de subsidies in 2016. De melkprijs daalde toen onder een vooraf door de Europese Unie bepaald niveau. De Europese Commissie reageerde daarop door producten tijdelijk van de markt te halen: het aanbod daalt dan, wat tot een prijsstijging moet leiden.

De uit de markt genomen producten moeten vervolgens worden opgeslagen, waarvoor bedrijven technische en financiële kosten maken. Daarvoor krijgen zij een vergoeding. Hoogwegt ontving hiervoor in 2016 ruim 50 miljoen euro.

Veertig collectieven 

De coöperaties van boeren en telers zijn niet de enige landbouwcollectieven die we in de lijst van grootontvangers van Europees subsidiegeld aantreffen. Het agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb) is namelijk ook via coöperaties georganiseerd.

Sterker nog: dat is tegenwoordig verplicht. Sinds 2016 kunnen individuele landbouwers in Nederland niet langer subsidie krijgen voor het ANLb. Er kwam een nieuw subsidiestelsel, waarin een collectieve aanpak centraal staat. Ook het verbeteren van de waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water) en het waterbeheer lopen via deze collectieve aanpak. De overheid hoopt dat natuur, landschap en waterkwaliteit zo beter worden beschermd: de collectieven hoeven minder plannen te maken en kijken breder dan een individuele boer doet.

In totaal zijn er veertig collectieven, in elke regio een. Omdat zij alle subsidie voor natuur- en landschapsbeheer ontvangen, is het niet verwonderlijk dat zij tot de grootste ontvangers van landbouwsubsidies in Nederland behoren. Natuurrijk Limburg kreeg sinds 2014 het meest: ruim 30 miljoen. Maar ook collectieven in Friesland, Noord-Holland, de Veluwe en de Alblasserwaard ontvingen tientallen miljoenen.

Het is na ruim vijf jaar de vraag of de nieuwe aanpak werkt. De Algemene Rekenkamer concludeerde in december 2021 dat het, ondanks deze subsidies, ronduit slecht gaat met de weidevogel. BoerenNatuur, de koepelorganisatie van de veertig collectieven, weerspreekt dat niet, maar stelde dat er sinds 2016 verbetering is. Dit jaar gaat BoerenNatuur bijvoorbeeld aan de slag met het ’Aanvalsplan grutto’, waarmee de weidevogel beter moet worden beschermd.

Recent is het huidige subsidiestelsel in opdracht van het ministerie van Landbouw geëvalueerd door de Wageningen Universiteit. Volgens BoerenNatuur concludeert die studie dat de ​collectieve aanpak voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer ‘een succes’ is. Maar wie het rapport bestudeert, ziet dat die bewering niet strookt met de bevindingen. Of – en zo ja, in hoeverre – het huidige stelsel tot meer bescherming van de biodiversiteit en een betere waterkwaliteit leidt, konden de onderzoekers niet zeggen. ‘Ook bleek het lastig een volledig beeld te krijgen van de uitvoeringskosten van het nieuwe stelsel vergeleken met het vorige stelsel wegens een gebrek aan gegevens.’

De onderzoekers zien heus wel verbeteringen. Zo is de ‘uitvoerbaarheid van het natuurbeheer toegenomen door duidelijke rollen en samenwerking’. Maar verder is het rapport zeer kritisch over de effectiviteit van het ANLb. Het gaat slecht met de biodiversiteit en de waterkwaliteit in Nederland, zozeer dat minister Mark Harbers van Infrastructuur en Milieu (VVD) waarschuwt voor een nieuwe stikstofcrisis: voor 2027 moet in Nederland de kwaliteit van het oppervlaktewater op orde zijn en Nederland lijkt dat met geen mogelijkheid te zullen halen. De Wageningen Universiteit waarschuwt: ‘ook na het uitvoeren van verbeterpunten zal het ANLb alleen onvoldoende zijn om de negatieve trends [..] te keren en de waterkwaliteitsdoelstellingen in het landelijk gebied te halen.’

Miljarden voor boeren met koeien

De Europese Unie geeft in Nederland dus honderden miljoenen uit aan natuur- en landschapsbeheer, zonder al te veel succes: de biodiversiteit en waterkwaliteit verbeteren onvoldoende. Dat heeft alles te maken met de bestemming van de grootste geldstroom van allemaal: de subsidie voor vee.

Vooral de boeren die koeien houden, ontvangen veel subsidie: zij ontvingen sinds 2014 liefst 3,4 miljard euro. Het deel van de landbouwsector dat graan, groente of aardappelen verbouwt, is nummer twee: zij kregen 1,6 miljard, iets minder dan de helft van wat de koeienboeren inden.

De reden waarom deze twee deelsectoren het meeste subsidie kregen toebedeeld, is simpel: ze bezitten grote stukken akker- of weiland, en zijn dus doorgaans grootgrondbezitters. Omdat de basisbetalingsregeling en de betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken worden berekend aan de hand van de omvang van het boerenbedrijf, krijgen zij dus het meest.

De manier waarop de subsidie wordt verdeeld, stimuleert zodoende grondbezit. Dat raakt de bedrijfsvoering: boeren die veel grond bezitten, gaan op een andere manier met hun vee om dan boeren die weinig grond bezitten. In de Nederlandse melkveehouderij, een sector waarin grondbezit gebruikelijk is, past bijvoorbeeld 84 procent van de boeren een vorm van weidegang toe: hun koeien komen (soms) buiten. Dat helpt bij het aanpakken van de stikstofcrisis, omdat de urine en mest in de wei minder met elkaar mengen dan in de stal, zodat er minder ammoniak ontstaat.

De Europese subsidieverdeling stimuleert dus grootgrondbezit, maar doet weinig aan de omvang van de veestapel

Boeren die weinig grond bezitten, zoals varkens- en kippenboeren, krijgen veel minder subsidie. Zij reageren daarop door steeds meer kippen en varkens in hun stallen te proppen. Het aantal varkens per varkenshouder steeg de afgelopen zeven jaar van ongeveer 2400 naar 3400, het aantal kippen per kippenhouder van 34.000 naar 43.000. Deze dieren komen vrijwel nooit buiten, hun poep en pies wordt in veel stallen op één plek verzameld. Dat gaat gepaard met enorme stikstofemissies: niet toevallig is de Peel, het epicentrum van de varkensindustrie, een van de gebieden in Nederland waar de meeste stikstofuitstoot gereduceerd moet worden.

De Europese subsidieverdeling stimuleert dus grootgrondbezit, maar doet weinig aan de omvang van de veestapel. Nederland heeft met bijna 105 miljoen kippen, 12 miljoen varkens en 1,6 miljoen koeien een enorme hoeveelheid dieren. Op een relatief klein stukje land produceren zij veel mest, die op akkers en weides wordt uitgereden. Mest is op zich een waardevolle grondstof met voedingsstoffen waar planten goed van groeien – maar niet bij de hoeveelheden die in Nederland worden uitgestrooid.

Nederland produceert zo veel, dat de voedingsstoffen uitspoelen naar het oppervlaktewater en kwetsbare natuurgebieden. Hierdoor groeien bepaalde planten extreem goed, zoals algen, brandnetels en bramen. Maar bloemdragende planten delven het onderspit. Dat gaat weer ten koste van bijen, hommels, vlinders, kevers, libellen en andere insecten. Wat ook weer gevolgen heeft voor de bestuiving van landbouwgewassen: het tegengaan van de stikstof- en fosfaatcrisis is ook in het belang van de agrarische sector zelf.

Europa deelt subsidie uit om aan agrarisch natuur- en landbouwbeheer te doen. De doelmatigheid daarvan in Nederland is echter beperkt, omdat de Europese Unie tegelijkertijd een subsidie uitdeelt die de omvang van de veestapel ongemoeid laat, en die maakt dat boeren steeds verder intensiveren.

Zoek zelf waar de landbouwmiljarden in Nederland terechtkomen

Je kunt de database die Follow the Money voor dit onderzoek bouwde, ook zelf bekijken en doorzoeken. Klik hier en je kunt zoeken op de naam van een bedrijf, postcode, gemeente en subsidiepot en -bedrag. De bedragen zijn opgeteld per bedrijfsnaam, woonplaats, postcode en subsidieregeling en bestrijken alle acht jaar. Heb wel een beetje geduld, de database is vrij groot en een zoekopdracht uitvoeren duurt dus even. Kom je iets tegen dat nader onderzoek van onze journalisten waard is, laat ons dat weten!

Voor de data uitgesplitst per jaar kun je terecht bij de collectie van de GLB-subsidies in onze Aleph database en op onze GitHub.