Malta, 16 oktober 2017. Thuis aan de keukentafel werkt onderzoeksjournalist Daphne Caruana Galizia met haar dan 31-jarige zoon Matthew aan een gezamenlijk artikel. Ze moet even weg voor een boodschap, pakt de auto en rijdt het erf af. Kort daarop klinkt een enorme knal. Wanneer Matthew naar buiten snelt, ziet hij de brandende auto van zijn moeder op de kop aan de kant van de weg. 

‘Ik heb nog nooit een oorlog meegemaakt, maar ik realiseerde me dat wat ik daar zag, erop moet lijken,’ zegt hij later. ‘Overal lagen stukken vlees. Er was vuur. Zelfs delen van de weg stonden in brand.’

Nieuwe Maltezers

Enkele dagen daarvoor had zijn moeder een adressenlijst in haar handen gedrukt gekregen met de namen van honderden nieuwe, schatrijke inwoners van Malta: kopers van wat ‘gouden paspoorten’ worden genoemd. 

Die nieuwe Maltezers zijn rijke Chinezen, Saudi’s en Russische oligarchen die in ruil voor Europese identiteitspapieren bereid zijn miljoenen in Malta te investeren. In de blog die Galizia erover schreef, onthulde ze hoe hoge overheidsfunctionarissen betrokken waren bij witwasoperaties van houders van gouden paspoorten.

Galizia had de adressen van honderden kopers van gouden paspoorten in handen gekregen

De moord op de journaliste maakte de overigens legale handel in staatsburgerschappen tot wereldnieuws. Vanuit Nederland beet Kamerlid Pieter Omtzigt (toen nog van het CDA) zich vast in de paspoorthandel van Malta, nadat Galizia’s zonen hem vroegen namens de Raad van Europa onderzoek te doen. 

Omtzigt waarschuwde dat het uitdelen van staatsburgerschap gelegenheid biedt om via Europese banken crimineel geld wit te wassen. ‘Maltese problemen kunnen zo rechtstreeks Nederland raken. Zelfs de AIVD waarschuwde in dat verband voor de nationale veiligheid.’

Na betaling van gemiddeld 900 duizend euro voor documenten – plus een flinke investering in vastgoed of de lokale economie – verstrekken Oostenrijk, Malta, Bulgarije en Cyprus lange tijd paspoorten aan vooral Chinezen, Russen, Saoedi's, Brazilianen en Pakistanen. Die kunnen vervolgens een bankrekening openen, een bedrijf starten en de Europese interne markt betreden.

Al in 2014 concludeerde de Europese Commissie dat de handel in identiteitspapieren fout geld aantrekt en lidstaten kwetsbaar maakt voor fraude en corruptie. En in 2019, twee jaar na de moord op Galizia, onthulde televisiezender Al Jazeera in de Cyprus Papers dat zeker 43 houders van gekochte Cypriotische paspoorten voor of na hun naturalisatie betrokken waren bij een delict. Het jaar daarop trok Cyprus 26 paspoorten in en stopte het met de verkoop. 

Alarmbellen

Europarlementariër Sophie in ‘t Veld (D66) riep in 2020 de Europese Commissie op om op zijn minst het toezicht op de paspoorthandel te verbeteren: ‘Malta is een legale achterdeur geworden voor criminelen. Zo’n beetje de hele Saudische koninklijke familie heeft inmiddels een Maltees paspoort. Dan moeten er toch twintig alarmbellen afgaan.’ 

Maar er gebeurde vrij weinig. Wel stelde de Europese Commissie in 2020 een expertisegroep samen die nieuwe standaarden en spelregels moet opstellen. Het lukte de groep nog niet één keer om bij elkaar te komen. 

Door de oorlog in Oekraïne is die passieve houding ten opzichte van Russische staatsburgers met een tweede, Europese nationaliteit niet langer houdbaar, oordeelde het Europees Parlement in maart. Ook al is de handel in verblijfs- en identiteitspapieren een interessante melkkoe: er is bij elkaar 21,3 miljard euro mee gemoeid, waarvan 3,3 miljard euro afkomstig is van Russen. 

Juist zij kochten de afgelopen jaren gouden paspoorten: ruim 4000 tussen 2011 en 2019, de helft van alle toegekende exemplaren. Die bemachtigden ze vooral op Malta en Cyprus, blijkt in 2021 uit een evaluatierapport van het Parlement. Daarnaast kochten ruim 7000 Russen een visum – officiële toestemming om te mogen verblijven – voor Europese lidstaten als Letland, Spanje en Portugal. 

Met de handel in paspoorten en visums is 21,3 miljard euro gemoeid, 3,3 miljard komt van Russen

Volgens het Verdrag betreffende de Europese Unie mogen lidstaten zelf bepalen wie hun ingezetenen worden – hoewel ze daarmee ook het Europese burgerschap kunnen verkopen. Elk land bepaalt ook voor zichzelf of het paspoorten of visums te koop aanbiedt, en tegen welke prijs en voorwaarden. 

Dit gebrek aan regels en uniformiteit creëerde jarenlang een concurrentiestrijd tussen lidstaten en een race to the bottom: het land met de voordeligste papieren en de minst strenge voorwaarden won die race, maar daarmee werd de drempel voor nieuwe binnenkomers verlaagd.

Invasie

De Europese Commissie kan de lidstaten dus niet dwingen hun handel op te geven, maar de invasie van Rusland in Oekraïne voerde de druk wel op.

Portugal, Griekenland en Tsjechië besloten direct te stoppen met het verstrekken van visums aan Russische staatsburgers. Malta zei alleen ‘tijdelijk’ te stoppen met de verkoop van paspoorten aan specifiek Russen en Wit-Russen. Het is daarmee – samen met Oostenrijk – het enige EU-land dat de handel in paspoorten in stand wil houden. 

Het Europees Parlement nam op 1 maart een resolutie aan die lidstaten oproept al afgegeven documenten te onderzoeken en die in te trekken wanneer ze in handen zijn van Russen met banden met personen of bedrijven op een van de sanctielijsten.

Op 8 maart nam het parlement nog een resolutie aan. Nu met de oproep een eind te maken aan de handel in paspoorten. Voor het verkrijgen van een visum zouden aanvragers voortaan een minimale hoeveelheid tijd in een land moeten doorbrengen, en een grondig antecedentenonderzoek moeten ondergaan. Het Europees Parlement heeft echter niets te zeggen over het visum- en paspoortbeleid van lidstaten.

Pas als de Europese Commissie met een wetgevingsvoorstel komt, kan er iets veranderen. Maar om Europa de bevoegdheid te geven over het burgerschap is wijziging van het Verdrag noodzakelijk. En dat vereist weer goedkeuring van alle lidstaten – dus ook die van Malta, de koning der paspoortverstrekkers.

Hans Vedder, hoogleraar economisch recht aan de Universiteit van Groningen, ziet het niet zover komen. ‘Het burgerschap blijft een gevoelige zaak waarover landen zelf willen beslissing. Daardoor gaat afschaffing van de gouden paspoorten en visums zo snel als de langzaamste speler.'

Sancties

Europarlementariër In ‘t Veld, die de resoluties indiende namens de liberale fractie Renew Europe, meent dat veel oligarchen die gelieerd zijn aan het Kremlin nu de vruchten plukken van hun gekochte identiteitspapieren. ‘Ze ontsnappen aan de sancties door alleen met hun mooie EU-paspoorten te zwaaien,’ zei ze onlangs in het parlement in Straatsburg. 

Ook onderzoeksjournalist Matthew Galizia vreest dat het moeilijk is om grip te krijgen op Russische oligarchen met meer dan een paspoort. ‘Ze zullen op alle documenten hun Maltese nationaliteit zetten,’ zei de zoon van de vermoorde Daphne Caruana Galizia tegen een journalist van Nieuwsuur. ‘Daardoor zijn hun bezittingen door een nationale overheid lastig op te sporen. Een Rus die in Frankrijk een bedrijf opricht met zijn Maltese nationaliteit, staat geregistreerd als Maltees.’

Verdragwijziging vereist goedkeuring van alle lidstaten – dus ook van Malta, de koning der paspoortverstrekkers

Op dit moment geldt dat Russen bedragen groter dan 100 duizend euro niet langer vanuit Rusland op een Europese bankrekening mogen storten. Maar volgens advocaat Yvo Amar, expert op het gebied van sancties en exportcontrole, kunnen Russen met een Europees paspoort die sanctie omzeilen omdat EU-onderdanen met een tijdelijke of permanente verblijfsvergunning van die regel zijn uitgezonderd. 

Bij het instellen van sancties tegen personen kijkt Europa daarentegen naar de individuele betrokkenheid bij de oorlog in Oekraïne. Hoogleraar Vedder: ‘Dat gegeven is dan leidend, niet of iemand een gouden paspoort heeft.’

Daarom hebben dit soort persoonsgerichte sancties wel nut, meent hij. ‘Na de Russische invasie van de Krim in 2014 werden de tegoeden van Russische oligarchen bevroren en ook nu zijn er mogelijkheden. Een Rus die op de sanctielijst staat, kan bijvoorbeeld in de ene lidstaat een uitreisverbod worden opgelegd. Daardoor kan hij niet in een andere lidstaat bij zijn jacht komen, waarin een deel van zijn vermogen zit.’ 

Uitvlucht

Overigens zijn niet alle Russen met gekochte verblijfsdocumenten per se schurken, zegt Vedder. Dat denkt ook Leo Neve, fiscalist en docent aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. De meesten hebben waarschijnlijk in Europa visums gekocht voor als het in Rusland te heet onder hun voeten zou worden. ‘Vooral wetenschappers zijn al langere tijd bezorgd over toenemende staatsinvloed op hun onderzoek en willen dat onderzoek buiten Rusland kunnen doen.’

Toch zei Neve kort na de Russische inval op Follow the Money dat als de Europese Unie rijke Russen wil aanpakken, ze iets moet doen tegen de handel in gouden paspoorten. ‘Ik weet niet hoe dat uitwerkt op de sanctieregels. Maar de EU zou de geldigheid van al die paspoorten moeten opschorten.’ 

Nu zegt hij desgevraagd: ‘Is het fair om een gouden paspoort in te trekken? Ik denk het wel, omdat zo’n paspoort niet op een normale manier is verkregen. De meeste mensen die een paspoort hebben gekocht, hebben nog hun normale paspoort. Intrekking leidt dus niet tot stateloosheid.’

Maar het intrekken van een eenmaal afgegeven paspoort is niet gemakkelijk, waarschuwt de Groningse hoogleraar Vedder. Het maakt Russen dan wel niet stateloos omdat ze hun Russische paspoort nog hebben, maar net als bij het uitdelen van het burgerschap gaan lidstaten ook zelf over het weer intrekken van dergelijke documenten. 

‘Intrekking leidt niet tot stateloosheid want die mensen hebben ook nog hun normale paspoort’

De Russische agressie in Oekraïne confronteert meerdere lidstaten met lastige dilemma’s. 

Portugal stelde een onderzoek in naar al verstrekte visums. Daaruit bleek dat in totaal 431 Russen een verblijfsvergunning voor het land hadden gekocht. Augusto Santo Silva, de minister van Buitenlandse Zaken, verzekerde meteen dat geen van hen voorkomt op de Europese sanctielijst. 

Wie wel op die lijst staat is Chelsea-eigenaar Roman Abramovich. Deze Russische miljardair, die gisteren in het nieuws was omdat hij zou zijn vergiftigd bij vredesonderhandelingen tussen Rusland en Oekraine, kocht geen gouden visum of paspoort. Hij kreeg het Portugese staatsburgerschap omdat hij kon aantonen Joodse voorouders te hebben die ooit in Portugal leefden. 

Portugal paste onlangs wel de wet aan die Abramovich binnenloodste. Kopers van verblijfsdocumenten moeten tegenwoordig een ‘effectieve binding’ met de regio aantonen. Volgens minister Santos Silva was die wetswijziging niet bedoeld voor Abramovich. Hij benadrukte dat de Rus het Portugese staatsburgerschap gewoon mag behouden.

Bonte verzameling

Ook Cyprus kondigde onderzoek aan. Konstantinus Petridis, de minister van Financiën, zei op 16 maart de ‘eigen staatsburgers’ – lees Russen met een Cypriotisch paspoort – onder de loep te nemen en, wanneer gepast, ‘maximale’ sancties op te leggen. Het eiland heeft nog geen maatregelen aangekondigd tegen Russische oligarchen.

Volgens een lijst van de Organized Crime and Corruption Reporting Project (OCCRP), een consortium van onderzoeksjournalisten waarmee Follow the Money samenwerkt, kochten 2.869 Russen en hun familieleden een Cypriotisch paspoort. Het blijkt een bonte verzameling: van succesvolle kunstenaars en musici tot aan ultiem rijken uit de Russische Forbes top 100. Voor sommigen van hen maakte Cyprus het wel heel bont. Zo kreeg Sergey Khachaturov, directeur van een Russisch verzekeringsconcern, een Cypriotisch paspoort terwijl hij in de gevangenis zat voor fraude en witwassen.

Cyprus maakte het heel bont door een paspoort te geven aan een Rus die gevangen zat voor fraude en witwassen

Malta verkoopt geen nieuwe paspoorten meer aan Russische staatsburgers en liet na de invasie weten ‘tijdelijk’ de al aan Russen verstrekte paspoorten niet te verlengen. Maar verder blijft het betrekkelijk stil. Matthew Galizia: ‘De overheid zegt drie Russen sancties te hebben opgelegd, maar wie het betreft en om welke sancties het gaat, is mij nog steeds niet duidelijk.’

Dit soort schimmigheid is op Malta niet ongewoon, zegt Galizia. ‘Sinds enkele jaren publiceert de overheid voor Kerstmis een volledige lijst met nieuwelingen, maar daarop vind je niet de mensen die gouden paspoorten kochten.’ 

Schatrijke buitenlanders die op Malta een staatsburgerschap regelden, werd strenge geheimhouding en discretie beloofd. Sommigen werden helemaal in de watten gelegd. Irina Abramovich, de voormalige vrouw van Roman Abramovich, kreeg in 2014 bij haar aanvraag van een paspoort een ontmoeting met de president en een ‘Rolls-Royce service’ aangeboden. Uiteindelijk ging de koop niet door. Abramovich had meer tijd nodig om over de constructie na te denken, schreef de Times of Malta.

Hoewel de handel in verblijfsdocumenten de staatskas flink spekt – in zes jaar tijd (2014-2020) werd er 1,5 miljard euro mee verdiend – verdeelt die Malta tot op het bot. Vooral omdat de kopers de huizenprijzen opdrijven. Galizia: ‘Alle Russen die wij zijn tegengekomen wonen niet op Malta. Sommigen zijn misschien slechts enkele uren op het eiland geweest om de deal te sluiten.’ 

600 tot 800 duizend euro

Het passport for cash-programma vereist nu eenmaal dat ze investeringen doen. Omdat Malta voor hen niet aantrekkelijk is voor langer verblijf, kiezen de kopers van een gouden paspoort meestal niet voor vastgoed maar voor een huurappartement. ‘Ze betalen ruim twee keer zoveel huur dan de vraagprijs en leggen die prijzen vast in een contract van vijf jaar. Vervolgens doen ze een aanvraag voor het paspoort waarvoor ze nog eens 600 tot 800 duizend euro aftikken.’

Een paspoort vereist nu eenmaal een investering, dus dat doen ze door appartementen te huren

En Nederland? Staatssecretaris Fred Teeven stond in 2013 aan de wieg van het Nederlandse ‘Residence by investment program’ en hoopte daarmee 300 nieuwe visumhouders binnen te halen, maar het resultaat viel vies tegen. Slechts één aanvraag – van een rijke Pakistaan – werd gehonoreerd.

Toenmalig staatssecretaris Klaas Dijkhoff (VVD) schreef in 2016 in een Kamerbrief dat Nederland in vergelijking met andere lidstaten ‘aanzienlijk restrictiever’ is in het verstrekken van visums. Hier is een minimale investering van 1,25 miljoen in een bedrijf of staatsobligaties verplicht, plus een inburgeringsexamen en een taaltoets. En anders dan andere lidstaten vereist Nederland ook een ondernemingsplan en een goedkeuring van de Financial Intelligence Unit van de politie. 

Om toch bij schatrijke Chinezen, Pakistani en Emirati in de picture te komen besloot toenmalig staatssecretaris Klaas Dijkhoff (VVD) in 2016 de voorwaarden te versoepelen. De accountantsverklaring die ooit verplicht was om crimineel geld buiten de deur te houden, werd afgeschaft. 

Oekraïens bloed

‘Het onderzoek in het land van herkomst is te complex om een verklaring af te geven die enige mate van zekerheid biedt,’ schreven zijn adviseurs in een document dat het dagblad Trouw via de Wet op Openbaarheid van Bestuur boven water kreeg.

De versoepelingen van Dijkhoff hebben overigens niet tot meer visumaanvragen geleid. 

Met de oorlog in Oekraïne, en een nieuw sanctieregime, ligt de focus van Nederland en Europa nu bovenal op het buiten de deur houden van geld waaraan Oekraïens bloed kleeft. 

De Europese Commissie roept op tot onderzoek naar de verblijfsrechten van Russen en Wit-Russen

De Europese Commissie riep de lidstaten gistermiddag op om onderzoek te doen. Ze wil dat landen ‘juridische wegen’ vinden om Russen en Wit-Russen op de sanctielijst ‘te strippen’ van hun verblijfsrechten. In Bulgarije doken na journalistiek onderzoek van het Bulgaarse platform Bird.bg namen op van Russen die banden hebben met het Kremlin, onder wie drie vooraanstaande bankiers en een voormalig topman van wapenfabrikant Minoboronprom. Ze stonden nog niet op de Europese sanctielijst. 

De Commissie wil niet nog een keer voor dergelijke verrassingen worden gesteld en roept lidstaten op om te onderzoeken of het Europese staatsburgerschap van Russen en WIt-Russen moet worden ingetrokken.

Maar wat gebeurt er als in de toekomst de betrekkingen verzuren met, bijvoorbeeld, China? Hoogleraar Hans Vedder kan het scenario al uitstippelen: ‘Dan heeft Europa hetzelfde probleem, maar dan op grotere schaal.’ Want niet Russen maar Chinezen kochten tot nu toe de meeste visums en paspoorten in de lidstaten van de Europese Unie.