Het loopt tegen de middag als de eerste geblindeerde auto’s bij het Brusselse vergadercentrum aankomen. Op deze druilerige vrijdagmiddag in mei komen de Europese ministers van Financiën bij elkaar om de aankomende G20-top in Washington voor te spreken, nieuwe regels voor accijnzen op alcohol vast te leggen en de financiering van de aanpak van klimaatverandering af te kaarten.

Niet op de agenda: de roof van 50 miljard aan btw. Elk jaar opnieuw, al ruim 25 jaar sinds het openen van de Europese vrije markt in 1993. Eurocommissaris voor economische en financiële zaken Pierre Moscovi heeft deze aanhoudende fraude tot speerpunt gebombardeerd. Dat houdt in dat hij de dag voor de bespreking de regeringsleiders nog maar eens oproept eindelijk eens in te grijpen. Want: ‘Btw-fraude is een van de grootste bedreigingen voor onze publieke financiën. Het uitroeien ervan moet topprioriteit krijgen van EU-regeringen.’

Hoe gespierd zijn taal ook is, tot Moscovi’s spijt verloopt het proces ‘langzaam’. Terwijl er toch veel geld op het spel staat. Pakt men deze fraude streng en doeltreffend aan, dan bespaart men 50 miljard per jaar, wat neerkomt op iets minder dan een derde (!) van de gehele jaarlijks EU-begroting. Moscovi heeft zelfs zijn best gedaan deze aanpak te vergemakkelijken. De eurocommissaris kondigde op 15 mei een nieuwe tool aan om informatie over verdachte transacties en bedrijven uit te wisselen. Met dit middel kunnen EU-regeringen in een vroeg stadium grote btw-fraudenetwerken lamleggen en zo de schade drastisch beperken. Een no-brainer zou je zeggen, want wie wil er nou niet 50 miljard voor haar burgers behouden? Zo simpel ligt het echter niet.

De discussie over btw-fraude raakt de kern van Europa

‘De discussie over dit onderwerp raakt de kern van Europa,’ stelt Alexander Brenninkmeijer, lid van de Europese Rekenkamer. De afgelopen jaren spoorde hij meerdere keren meerdere regeringen aan in te grijpen. Maar dat deden zij niet. Alleen al het delen van belastinginformatie met andere landen ligt heel gevoelig. Laat staan het innen van belasting deels uit handen geven. Dat is in de nieuwe voorstellen van de Europese Commissie wel de bedoeling. ‘Iedereen is in eerste instantie vooral bezig met zijn eigen nationale belang,’ constateert Brenninkmeijer. ‘Het schort nogal aan samenwerking binnen Europa.’

Het btw-voorstel is niet eens onderdeel van het hoofdprogramma tijdens de Eurogroep, maar wordt enkel ‘kort aangestipt’ tijdens de traditionele ontbijtsessie van de ministers op vrijdagmorgen. Pierre Moscovi probeert de druk nog wat op te voeren: ‘Burgers zullen niet accepteren dat de EU niets tegen criminelen doet die van de zwakheden in het Europese btw-systeem profiteren, terwijl eerlijke belastingbetalers voor de kosten opdraaien.’

Politici zijn sta-in-de-weg

Moscovi’s interesse in het onderwerp is opgevlamd dankzij ‘de recente pogingen van de media om opnieuw de gigantische kosten voor de overheidsfinanciën als gevolg van btw-fraude aan de kaak te stellen.’ De commissaris doelt op de onthullingen van het Europese onderzoekscollectief #GrandTheftEurope, bestaande uit 63 journalisten in 28 EU landen, waarvan ook Follow the Money deel uitmaakt. Fraudeurs maken bij deze roof uit de Europese belastingkisten slim misbruik van het zogenaamde nultarief, een regel die de handel tussen landen in de EU moest vergemakkelijken, maar die tegelijk een loophole bood voor sluwe fraudeurs om jaarlijks naar schatting 50 miljard buit te maken. ‘Criminele bendes worden rijk op kosten van eerlijke belastingbetalers,’ benadrukt de Europese commissie de noodzaak om in te grijpen.  

De analyse van wat er fout gaat, is al een jaar of tien helder. Zo hanteerde het Engelse economische onderzoeksbureau Reckon LLP in opdracht van de Europese commissie al in 2009 een vlijmscherp ontleedmes: ‘Het huidige btw-systeem is niet goed toegerust op de hedendaagse samenleving. Het is veertig jaar geleden ooit zo bedacht, in een tijd waarin diensten, moderne technologie en globalisering nog nauwelijks een rol speelden.’

Tijd voor aanpassing dus, zou je denken, maar dat is wellicht iets te simpel gedacht. Juist de politiek durft geen keuzes te maken, meent professor Marie Lamensch, die voor de EU uitgebreid onderzoek deed naar deze megafraude. ‘Politici zijn het echte probleem. Ze moeten een keuze maken om echt samen te werken. Het is verbazingwekkend om te zien dat juist politici in de weg staan bij het aanpakken van dit probleem.’

Eén Europa, één btw-bureau

Het huidige, fraudegevoelige systeem is een gevolg van onenigheid in 1993. Omdat men het toen niet eens kon worden over een definitief systeem, koos men voor een tijdelijke oplossing, die maximaal vier jaar zou duren. ‘In 1967 legde de Europese Raad vast een nieuw btw-systeem in te voeren, dat geschikt was voor één Europese interne markt en dat net zo zou functioneren als de btw-systemen van een enkel land,’ leggen de Engelse onderzoekers van Reckon LLP uit.

In deze plannen is sprake van één interne Europese markt met gelijke btw-tarieven voor elk land en één bureau dat de btw-inkomsten van de EU eerlijk over alle landen verdeelt. Dat laatste leidde begin jaren ’90 tot weinig enthousiasme. Juist het innen van belastingen is volgens velen een kerntaak van de natiestaat. Daar mag niet aan gemorreld worden.

In de aanloop naar een geheel Europese vrije markt kwam er een overgangssysteem. ‘Dat heeft ervoor gezorgd dat goederen vrijelijk over de Europese grenzen kunnen zonder controles, terwijl het land van bestemming gewoon op eigen voorwaarden haar belasting kan innen,’ schrijven de onderzoekers. ‘De landen werden het onderling niet eens over een geharmoniseerd systeem.’ De ‘kansen’ die het nultarief bood tot fraude, waren toen al bekend.

Dure onafhankelijkheid  

Het aanpakken van btw-carrousels staat ook laag op de Nederlandse politieke agenda, zo blijkt uit gesprekken die Follow the Money voerde met veelal gefrustreerde experts, onderzoekers en opsporingsbeambten. Hoe is het toch mogelijk dat politici niet bij machte zijn deze miljardenroof een halt toe te roepen? Deze verzuchting hoort Follow the Money telkens weer. Onwetendheid, desinteresse en vooral ideologische blokkades van beide kanten van het politiek spectrum zijn de oorzaken. Eurosceptische en conservatieve partijen willen niet eens praten over het uitbesteden van btw-heffing aan andere landen. Hetzelfde geldt voor het gelijktrekken van btw-tarieven.

De progressieve zijde heeft zo zijn eigen ambities. De Groenen willen wel gezamenlijk btw heffen, maar pleiten tegelijkertijd voor lage btw-tarieven om duurzame ontwikkelingen te stimuleren. Zo raakt de discussie enorm vervuild, waardoor er uiteindelijk niets gebeurt. De hamvraag blijft onbeantwoord: is de gedachte van volledig onafhankelijke natiestaten die volledig onafhankelijk hun eigen belasting heffen ons echt 50 miljard euro per jaar waard?

‘Dit duurt al erg lang’

De stilzwijgende impasse zorgt voor een nogal lankmoedige houding bij Nederlandse Europarlementariërs. Eigenlijk is er niemand echt mee bezig. Econoom en PvdA-politicus Paul Tang, die zich op het onderwerp van belastingontwijking prominent profileert, heeft zich de afgelopen vier jaar ‘niet in detail met btw-fraude bezig gehouden. Dat doet mijn Hongaarse collega in de fractie.’ Het CDA laat weten dat btw-fraude ‘het CDA een gigantische doorn in het oog is’. De VVD komt in een korte reactie van scheidend Europarlementariër Hans van Baalen niet veel verder dan dat het ‘tegen Europese belastingheffing is’. Bas Eickhout, lijsttrekker van Groenlinks en Spitzenkandidat van de Europese Groenen, merkt op dat het onderwerp niet heel erg leeft onder politici. ‘Dit duurt al erg lang. UIteindelijk moeten de lidstaten erover beslissen en daar zijn allemaal blokkades tussen landen. Hopelijk helpt publieke aandacht om nationale regeringen onder druk te zetten iets te doen.’

‘Btw-fraude is te technisch, mensen snappen het niet en vinden het saai’

Waarom leeft dit onderwerp niet? Kort gezegd: omdat de haren bij ‘btw-fraude’ niet gelijk overeind staan. ‘Btw-fraude is voor velen een technisch ding, dat weinig mensen echt snappen. Ze vinden het saai,’ verduidelijkt Alex Brenninkmeijer. ‘Daarbij is het voor veel lidstaten een ver-van-mijn-bed-show. Hun zorgen liggen bij andere zaken, die gaan voor.’

Race to the bottom

De concurrentie tussen landen om een zo gunstig mogelijk vestigingsklimaat te bieden aan bedrijven speelt een rol. De hoogte van het btw-tarief verschilt nogal per EU-land. Zo hanteert Hongarije een standaard tarief van 27 procent, dat van Nederland is 21 procent. Maar ook op de naleving van regels kunnen landen zich onderscheiden, in negatieve zin dan. Want hoe minder streng je bent, hoe aantrekkelijker voor bedrijven.

Dit speelt bijvoorbeeld bij een recente, nieuwe vorm van btw-fraude, CP42. Handelaren van buiten de EU zeggen dan bijvoorbeeld bij binnenkomst in de haven van Rotterdam dat de goederen bestemd zijn voor Frankrijk en dat ze dus in Frankrijk btw gaan betalen. In werkelijkheid blijven ze in Nederland en wordt er helemaal geen btw betaald.

De concurrentie tussen havens maakt dit mogelijk, legt onderzoeker Marie Lamensch uit: ‘Rederijen van bijvoorbeeld containerschepen houden niet van controles, want die kosten tijd en dus geld. Havenautoriteiten van bijvoorbeeld de concurrerende havens Hamburg, Antwerpen en Rotterdam zijn in een race to the bottom verwikkeld. Ze willen allemaal te boek staan als soepel en efficiënt. Dat komt de controles natuurlijk niet ten goede.’

Dagelijks data delen

De concurrentiestrijd speelt niet alleen op dit vlak. Landen geven niet graag privacygevoelige informatie uit handen aan andere landen. Duitsland, waar nota bene jaarlijks maar liefst 6 tot 14 miljard euro btw wordt gestolen, is het opmerkelijkste voorbeeld. Waar Duitsland als strenge scheidsrechter de eerste is om samen met Nederland zuidelijke Europese landen aan te pakken op het niet naleven van begrotingsnormen, blijkt hetzelfde land bij de aanpak van btw-fraude de boel te frustreren. ‘Als alle landen dagelijks data delen over verdachte transacties en bedrijven, kunnen we de fraudes stoppen,’ zegt Lamensch. ‘Gek genoeg doet Duitsland, toch een van de landen met de grootste btw-fraude, niet mee aan de speciaal hiervoor ontwikkelde Transaction Network Analysis-tool.’

Ook Alex Brenninkmeijer ziet dit als een groot probleem. ‘Aan het trouw doorgeven van data en het delen van informatiestromen in systemen schort het vaak. Iedereen is met de korte termijn bezig, maar zo los je het probleem op lange termijn niet op.’ Als niemand de systemen, die btw-fraude inzichtelijk maken, wil voeden met inderdaad soms gevoelige informatie hebben ze ook weinig nut. Lamensch noemt dat een gemiste kans, want er zijn wel degelijk mogelijkheden om fraudeurs de lust tot frauderen te ontnemen. ‘We hebben bijvoorbeeld ook Eurofisc, een samenwerkingsverband van Europese btw-experts om btw-fraude tegen te gaan. Als je dat systeem goed gebruikt, kun je de meeste fraudes opsporen. Zeker de grote fraudeurs zul je ontmoedigen, want het kost veel tijd en geld om elke keer opnieuw een btw-fraudenetwerk op te bouwen. Je moet ze pakken waar het pijn doet, en dat is in hun verdienmodel.’

Daarvoor moeten EU-landen met de databillen bloot. ‘Maar uitwisseling tussen lidstaten bestaat al langer en heeft bewezen niet goed genoeg te werken,’ meent het CDA, bij monde van woordvoerder Yvonne Hagen. ‘Er is vaak te weinig goodwill om de juiste informatie snel te delen. Een centraal punt waar informatie binnenkomt en geanalyseerd wordt ontbreekt. Dat is absoluut nodig.’ Bas Eickhout van Groenlinks gaat nog een stap verder: ‘Er is wantrouwen tussen de landen en de capaciteit om btw te innen, is gering.’

Eppo, Olaf en Vies

Dit jaar heeft Nederland zich aangesloten bij het dit jaar opgerichte Europees Openbaar Ministerie (EPPO), dat vanaf 2020 vanuit Luxemburg Europese fraudezaken zal gaan onderzoeken en bestrijden. Het EPPO is een aanvulling op het al bestaande Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF). Dan is er ook nog het VIES, een Europees register en samenwerkingsverband waarin je als ondernemer handel over de grens moet opgeven. In het VIES-register is na te gaan of een btw-nummer klopt, actief is of wellicht is ingetrokken vanwege fraude.

Ook voor dit register geldt: wat je erin stopt, komt eruit. Als landen bij fraudesignalen niet snel btw-nummers intrekken of in ieder geval melding maken van verdachte signalen, kunnen fraudeurs gewoon doorgaan. Niet alle instanties hebben toegang tot elkaars informatie. Zo hebben Europol en het fraudebestrijdingsbureau OLAF volgens de Europese Rekenkamer geen toegang tot de gegevens van het VIES. Hieruit blijkt dat de samenwerkingsverbanden zonder vertrouwen tussen de lidstaten niet genoeg zijn. ‘We praten te veel over samenwerken,’ vindt Marie Lamensch. ‘Nu wordt het tijd dat we dat ook echt doen.’

Geduld, geduld

Gaat dat lukken? Scheidend Europarlementariër Hans van Baalen heeft er vertrouwen in. ‘Over het delen van bankgegevens om witwassen aan te pakken, was iedereen ook heel sceptisch. Dat is uiteindelijk toch gelukt. Ik geef toe dat het vrij lang geduurd heeft, maar uiteindelijk komen we er wel.’ Geduld is niet het echte probleem, weet Bas Eickhout. De Europese Commissie heeft immers de oplossingen aangedragen. Nu is het een kwestie van vertrouwen. ‘Om die te laten werken, moeten lidstaten de btw-inning aan een ander land overlaten. Maar het gebrek aan vertrouwen in combinatie met de vereiste unanimiteit bij de lidstaten voor hervorming zorgt voor een blokkade.’

‘Wil je geen B zeggen, ook prima. Maar wees er dan eerlijk over’

In dit nieuwe ‘definitieve systeem’ van de Europese Commissie, dat in 2022 moet ingaan, smelten het nationale btw-systeem en het grensoverschrijdende samen tot één. Het nultarief verdwijnt en landen gaan btw voor elkaar innen. Dat maakt grote btw-carrouselfraudes onmogelijk. Bedrijven betalen belasting in het land waar het product verkocht wordt. Landen verrekenen de elkaar verschuldigde belasting met elkaar.

Dat houdt in dat de landen bevoegdheden om btw te heffen, ook al zijn ze misschien beperkt, uit handen geven. Nationale taken uit handen geven aan ‘Brussel’ is op dit moment dan ook niet populair in Europa.

Over één btw-systeem voor allen zijn de linkse partijen in het parlement te spreken. Maar dat voorstel aannemen is vers twee, constateert Bas Eickhout. ‘Zo’n voorstel ligt vast bij de lidstaten, want een belastingvoorstel kan alleen in werking treden als alle lidstaten akkoord gaan.’ PvdA-politicus Tang wil duidelijkheid van de critici. ‘Als je A zegt moet je ook B zeggen. Wil je geen B zeggen, ook prima. Maar wees daar gewoon eerlijk over. En dat is het probleem: dat doet niemand. Dat zorgt er ook mede voor dat mensen hun vertrouwen in de EU verliezen.’

Naar de grond staren en niets doen, is geen optie, vindt Alexander Brenninkmeijer. Deze fraude laten voortbestaan, kost jaarlijks per Europeaan zo'n 100 euro. ‘Dit is penny wise, pound foolish. Elke keer weer zeggen we: Als we met zijn allen dit doen, dan... Alleen dan komt het er niet.’

Correctie: in een eerdere versie van dit artikel stond per abuis dat de fraude jaarljks 11.000 euro per Europeaan kost. Dat moet 100 euro zijn.