© Reinout Dijkstra

Gratis kinderopvang is duur

2 Connecties

Onderwerpen

Kinderopvang creches
20 Bijdragen

Gratis kinderopvang voor alle kinderen is een lang gekoesterde wens van veel politieke partijen. Maar is gratis opvang echt het wondermiddel waarmee zowel een einde kan worden gemaakt aan de achterstandspositie van vrouwen op de arbeidsmarkt als aan de toenemende kansenongelijkheid in het onderwijs? Eén ding is zeker: om dit plan te laten slagen moet de kwaliteit hoog zijn. Als je niet bereid bent om hier flink in te investeren zijn kinderen eerder slechter dan beter af, waarschuwt MIT-professor Jonathan Gruber.

‘Ongekend onrecht’ – de naam waarmee de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag haar in december 2020 verschenen rapport heeft gedoopt, is niet mis te verstaan. In het ruim 100 pagina’s tellende verslag valt te lezen hoe het heeft kunnen gebeuren dat zo’n 25.000 ouders slachtoffer werden van een snoeihard overheidsbeleid dat moest voorkomen dat er zou worden gefraudeerd met toeslagen bedoeld om de kinderopvang te kunnen betalen. Dat beleid leidde tot een verschrikkelijk drama: ouders die ten onrechte werden opgezadeld met torenhoge schulden (met alle bijkomende sociale ellende en stress), in sommige gevallen hun huis moesten verkopen of uit pure wanhoop vluchtten naar het buitenland. De affaire was voor veel politieke partijen en belangenorganisaties aanleiding eindelijk echt werk te maken van een lang gekoesterde wens om kinderopvang, net als het onderwijs, voor alle kinderen gratis toegankelijk te maken.

In juli 2020 bijt D66 de spits af met een compleet nieuwe onderwijsvisie voor 0- tot 18-jarigen. Belangrijk onderdeel van dit totaalpakket is vier dagen gratis kinderopvang voor álle kinderen.

Groen-Links, SP, PvdA, de Partij voor de Dieren en ook 50Plus sluiten zich in aanloop naar de verkiezingen voor 2021 – grotendeels – aan bij de plannen. Net als een groot aantal belangenorganisaties, WomenInc bijvoorbeeld, maar ook de Branchevereniging Maatschappelijke Kinderopvang, de stichting ‘Voor Werkende Ouders’ en vakbond FNV.

Argumenten voor ‘gratis’ kinderopvang

De partijen onderbouwen hun voorstel met vergelijkbare argumenten. Allereerst zou gratis kinderopvang het voor ouders – in het bijzonder de veelal parttime-werkende Nederlandse vrouwen – aantrekkelijker maken om meer uren te gaan werken. De afweging of de kosten van de kinderopvang opwegen tegen de (financiële) baten hoeft immers niet meer te worden gemaakt. Zo’n ontwikkeling – meer uren werken dus – is goed voor de economische groei. Daarnaast is het goed voor de samenleving als geheel: als vrouwen meer uren werken, zullen mannen immers meer moeten zorgen en zullen vrouwen vaker hoogwaardige functies kunnen innemen. Dat leidt tot meer gelijkwaardigheid.

Een ander argument is dat gratis kinderopvang veel geregel en gedoe scheelt voor de toch al vaak overbelaste ouders van jonge kinderen; het aanvragen en regelen van een kinderopvangtoeslag is niet eenvoudig zoals inmiddels wel duidelijk is geworden met de toeslagenaffaire. Met name ouders die moeite hebben met lezen en het invullen van ingewikkelde formulieren haken om deze reden nogal eens af waardoor zijzelf én hun kinderen allerlei kansen missen om zich verder te ontwikkelen. Kortom: ‘gratis’ maakt kinderopvang laagdrempeliger. In de woorden van FNV-vicevoorzitter Tuur Elzinga: ‘Het zorgt voor rust in de tent. In je huis, in je gezin, op je werk. Kosten voor kinderopvang hoeven zo niet langer een sta-in-de-weg te zijn.’

Meer uren werken is goed voor de economische groei

Voor met name de linkse partijen en de Brancheorganisatie Maatschappelijke Kinderopvang is gratis kinderopvang óók een manier om een einde te maken aan het wegsluizen van overheidsgeld naar buitenlandse durfinvesteerders. Zoals beschreven in het tweede artikel in dit drieluik spelen die investeerders volgens hen een gevaarlijk ‘piramidespel’ dat uiteindelijk kan leiden tot faillissementen van de (te) grote commerciële kinderopvangspelers. Daarnaast holt het de kwaliteit uit en verlaagt het de toegankelijkheid van de kinderopvang. Dat komt omdat winsten van de commerciële spelers niet worden geherinvesteerd in het bedrijf – voor het verbeteren van de kwaliteit of het openhouden van minder winstgevende locaties in armere wijken bijvoorbeeld –, maar verdwijnen in de zakken van de investeerder.

En dan, tot slot, het belangrijkste argument om van kinderopvang een universele voorziening te maken: het is goed voor de ontwikkeling van kinderen.

"Wat zou die investering van minimaal 5,4 miljard uiteindelijk écht opleveren?"

Duur

Geen partij of belangenclub zal ontkennen dat ‘gratis’ kinderopvang – en dit betreft zowel de dagopvang voor baby’s en peuters als de naschoolse opvang voor kinderen tot 12 jaar – heel erg duur is. Wat alleen nog niet helemaal duidelijk is: hóe duur. In januari 2020 kwam het ministerie van Financiën met een schatting: uitgaand van het huidige aantal kinderen in de kinderopvang zou ‘gratis’ kinderopvang de staat in totaal 8,8 miljard euro gaan kosten. Trek daarvan af het bedrag dat er nu al wordt uitgegeven aan kinderopvang en aan voor- en vroegschoolse educatie (VVE), dan moet de staat in totaal 5,4 miljard euro extra op tafel leggen om het plan te kunnen uitvoeren.

In de praktijk kan dit bedrag nog veel hoger worden als de gratis kinderopvang ertoe leidt dat ouders er meer gebruik van zullen maken dan nu. Daar komt bij dat op dit moment zo’n 80 procent van de kinderopvangorganisaties – en dit geldt met name voor de naschoolse opvang – méér dan het maximale uurtarief vraagt dat ouders van de overheid vergoed krijgen. Als die hogere prijs terecht blijkt te zijn, kunnen die extra kosten er dus nog bij komen. 

De grote vraag is nu: wat zou die investering van minimaal 5,4 miljard uiteindelijk écht opleveren?

Als je het Centraal Planbureau (CPB) moet geloven, doet het maar weinig met de arbeidsparticipatie; ouders zullen door de maatregel amper meer gaan werken. Daar komt bij dat de ouders die nu géén gebruikmaken van de kinderopvang omdat ze op dit moment bijvoorbeeld geen baan hebben, dat straks misschien wel gaan doen. Verder is het niet ondenkbeeldig dat de kinderopvang straks ook kinderen gaat opvangen die nu nog bij hun opa’s en oma’s worden ondergebracht.

Daarnaast stelt het CPB dat gratis kinderopvang zal leiden tot een toename van de inkomensongelijkheid. Gratis kinderopvang is namelijk het gunstigst voor de midden- en hogere inkomens, ‘die in het huidige stelsel minder vergoed krijgen via de kinderopvangtoeslag dan lagere inkomens’, aldus het CPB.

Het is niet ondenkbeeldig dat de kinderopvang straks ook kinderen gaat opvangen die nu nog bij hun opa’s en oma’s worden ondergebracht

Maar platform WomenInc heeft de nodige bedenkingen bij deze uitkomsten van het CPB. Los van eigen onderzoek dat uitwijst dat vrouwen juist wél meer zouden gaan werken als kinderopvang gratis wordt, wijst WomenInc op nog een ander effect: ‘In de doorrekeningen van het CPB zijn bepaalde positieve effecten van een investering in kinderopvang nog niet meegenomen, waardoor je een eenzijdig beeld krijgt. Bijvoorbeeld de (lange termijn)effecten op de ontwikkeling van kinderen. Zij die opgroeien in een kwetsbare situatie hebben bijvoorbeeld veel baat bij goede kinderopvang.’

Is gratis kinderopvang goed voor kinderen? 

Met die laatste opmerking – een universeel kinderopvangstelsel is goed voor de ontwikkeling van kinderen en betaalt zich op termijn dik terug – krijgen zij bijval van bijna alle politieke ‘pro-gratis-kinderopvang’-partijen en van de eerder genoemde niet-politieke belangenorganisaties. 

Dat is ook niet zo gek. In mijn eerste artikel in dit drieluik wees ik al op professor James Heckman (winnaar van de Nobelprijs voor de Economie in 2000) die berekende dat iedere dollar die je investeert in jonge kinderen zich soms tot wel twaalf keer terugbetaalt op de lange termijn. Die uitspraak baseerde hij op onderzoek naar twee beroemde kinderopvangprojecten die zijn opgestart in de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw. Kinderen uit Amerikaanse achterstandswijken die gebruik hebben gemaakt van een van deze kwalitatief hoogwaardige opvangprojecten, doen het op latere leeftijd beter op allerlei vlak. Ze zijn (emotioneel) gezonder, komen minder in aanraking met justitie, verdienen meer en maken minder gebruik van uitkeringen.

Toch is op basis van deze bevindingen niet te concluderen dat een voor alle kinderen toegankelijke – ook wel universele kinderopvang – per definitie goed is voor kinderen, stelt de aan het Massachusetts Institute of Technology (MIT) verbonden Jonathan Gruber. Deze hoogleraar economie die bekend staat als de architect van de Amerikaanse Affordable Care Act, ook wel bekend als ‘Obamacare’, wijst ter onderbouwing van zijn stelling op het langlopende onderzoek naar de gevolgen van ruim twintig jaar (bijna) gratis kinderopvang in de Canadese provincie Quebec. Uit dat onderzoek (dat hij uitvoerde met Michael Baker, hoogleraar aan de universiteit van Toronto, en Kevin Milligan, adviseur van de Canadese regering en als hoogleraar verbonden aan de University of British Columbia) blijkt dat kinderen die als baby en peuter gebruik hadden gemaakt van de ‘5 dollar per dag’ kinderopvang in Quebec, als tieners niet beter presteerden op school dan kinderen uit een vergelijkbare provincie elders in Canada. Daarbij vonden ze – en dat was tamelijk alarmerend – dat deze kinderen hun eigen gezondheid en welbevinden, gemiddeld genomen, lager inschatten dan vergelijkbare kinderen uit een andere provincie én dat dat deze kinderen vaker crimineel gedrag vertoonden. De drie onderzoekers concluderen hieruit dat intensief gebruik van kinderopvang vanaf hele jonge leeftijd dus niet alleen langdurige positieve effecten kan hebben maar ook langdurige negatieve effecten.

‘Dit zijn grote, niet te verwaarlozen effecten die overeenkomen met uitkomsten van eerdere vergelijkbare onderzoeken,’ zegt Gruber aan de telefoon. ‘Die moet je wél meenemen als je plannen gaat maken voor een stelselwijziging waarin álle kinderen gratis, of voor heel weinig geld, gebruik kunnen gaan maken van kinderopvang.’

Is het dan onmogelijk om een (bijna) gratis kinderopvangstelsel op te tuigen voor vier dagen per week, dat wél goed uitpakt voor kinderen? Gruber wil deze conclusie niet trekken, maar heeft wel zijn bedenkingen. Hij zegt dat universele kinderopvang in principe mogelijk is, mits je geen enkele concessie doet aan de kwaliteit – die moet namelijk heel hoog zijn. De Canadese praktijk laat zien dat dit ondanks de beste bedoelingen – de kwaliteit stond hoog in het vaandel – bijna niet te doen is.

Is het onmogelijk om een (bijna) gratis kinderopvangstelsel op te tuigen voor vier dagen per week, dat wél goed uitpakt voor kinderen?

Dat de Québécois er niet in slaagden die kwaliteit te bieden, had te maken met het overweldigende succes van het programma. De doorgaans goed aangeschreven ‘Centres de la petite enfance’, zoals de van overheidswege gefinancierde crèches heten in Quebec, konden ondanks een flinke groei van het aantal opvanglocaties, geen plek bieden aan de enorm toegenomen vraag van ouders. Om als provincie toch aan de toegezegde gratis opvang te komen, moest er worden uitgeweken naar commerciële kinderopvangaanbieders. Die voldeden weliswaar aan de minimale kwaliteitseisen, maar konden niet de benodigde kwaliteit bieden. ‘Als die kwaliteit niet beter is dan bij je eigen ouders – iets dat vaak opgaat voor kinderen die opgroeien in kansrijke gezinnen – ben je als heel jong kind thuis waarschijnlijk beter af dan vier dagen per week in de (bijna) gratis kinderopvang,’ aldus Gruber.

Zijn advies luidt dan ook: om ‘vier dagen gratis kinderopvang voor iedereen’ te laten slagen als concept, moet de overheid niet alleen bereid zijn er heel erg veel geld aan uit te geven, ze moet ook kunnen garanderen dat alle kinderen een plek hebben van hoge kwaliteit. Als dat niet mogelijk is, is het verstandiger om een substantieel geldbedrag in te zetten voor kwalitatief hoogwaardige gratis opvang voor kinderen die er echt veel baat bij kunnen hebben: de kinderen die opgroeien in de kansarme gezinnen.

Zouden wij het beter doen dan de Canadezen?

Grubers ervaringen in Canada geven te denken voor de plannen in Nederland. Zoals beschreven in het eerste artikel van dit drieluik is het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op dit moment bijvoorbeeld al niet bereid serieus geld uit te trekken voor degelijk onderzoek naar de kwaliteit van de kinderopvang. Daarnaast staan de kinderopvangorganisaties allerminst te trappelen om mee te werken aan onderzoek naar hun eigen prestaties: bijna 70 procent van de aangeschreven organisaties wilde niet meedoen. Daar komt bij dat de kinderopvang nú al met een enorm personeelstekort én met lange wachtlijsten kampt, zegt Emmeline Bijlsma, voorzitter van de Branchevereniging Kinderopvang in een interview naar aanleiding van een uitzending van KRO/NCRV-programma Pointer. Een uitbreiding kan de sector op dit moment helemaal niet aan.

Ook Paul Leseman, hoogleraar Orthopedagogiek aan de Universiteit Utrecht en projectleider van de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang, gelooft niet dat vier dagen gratis kinderopvang goed gaat uitpakken in Nederland. Sterker: hij vindt het plan ‘riskant en onwenselijk’. In een artikel in het vakblad Kinderopvangtotaal stelt hij om te beginnen dat kinderopvangprogramma’s voor kansarme kinderen – hij noemt ze de doelgroepspecifieke programma’s – absoluut meerwaarde hebben: ‘Daarvoor zijn langetermijneffecten en gunstige kosten-batenverhoudingen vastgesteld.’ Maar ook hij weet dat het voor de universele programma’s – gratis kinderopvang voor iedereen dus – niet zo duidelijk is. Leseman schrijft: ‘Positieve effecten van universele programma’s zijn het duidelijkst en meest consistent wanneer de startleeftijd 3 à 4 jaar is. Daarvóór is het minder duidelijk en kunnen er misschien zelfs negatieve effecten zijn.’

Vier dagen (bijna) gratis kinderopvang gaat in tegen de doelstelling om maatschappelijke welvaart gelijker te verdelen

En dat is niet het enige. Hij wijst ook op ‘de hoge maatschappelijke macrokosten’ van een universeel kinderopvangstelsel. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de kwaliteit van de kinderopvang ‘hooguit gemiddeld is’. Met als gevolg dat het niet lukt om de verschillen tussen de kansrijke en de kansarme kinderen te verkleinen. Je ziet dat volgens hem nu al in het Deense en Noorse stelsel. Onderzoek laat zien dat de taalontwikkeling van kinderen van laagopgeleide ouders of van kinderen met een migratieachtergrond daar amper beter wordt. ‘Een mogelijke verklaring is dat zowel in het Deense als Noorse kinderopvangstelsel de kwaliteit van de opvang op educatief vlak laag is,’ aldus Leseman.

Verder wijst Leseman erop dat de kinderen die het meest kunnen profiteren van goede kinderopvang er – veelal om culturele en religieuze redenen – waarschijnlijk het minst gebruik van zullen maken: ‘De huidige doelgroepen van het onderwijsachterstandenbeleid maken op dit moment voornamelijk gebruik van een halvedagprogramma van 10 tot 16 uur per week.’

Al deze bezwaren in combinatie met de voorspelling van het CPB dat vooral de kansrijke ouders financieel zullen profiteren van gratis kinderopvang, zijn voor Leseman reden te concluderen dat vier dagen (bijna) gratis kinderopvang ingaat tegen de doelstelling om maatschappelijke welvaart gelijker te verdelen.

"Intensief gebruik van kinderopvang vanaf hele jonge leeftijd kan niet alleen langdurige positieve effecten hebben maar ook langdurige negatieve effecten"

Waarom kunnen de Scandinaviërs het wel?

En de Scandinaviërs en de Finnen dan? Daar is de kinderopvang wél een universele voorziening en zijn de kinderen volgens Unicef niet of nauwelijks ongelukkiger dan de Nederlandse kinderen (die het gelukkigst zouden zijn van de 41 rijkste landen ter wereld). Laat dat niet zien dat een universeel kinderopvangstelsel wél goed mogelijk is?

Los van het feit dat het gemiddelde geluk van kinderen niets zegt over de kansenongelijkheid waarmee sommige kinderen te maken krijgen, stelt de Deense pedagoog en onderzoeker Kirsten Nøhr dat je erg moet oppassen met dit soort vergelijkingen. De omstandigheden in de meeste Scandinavische landen zijn immers heel anders dan in Nederland of Canada. Nøhr, die ook kinderopvang-studiereizen voor Nederlandse beleidsmakers organiseert, wijst er om te beginnen op dat kinderen in de Scandinavische landen, anders dan in Nederland en Canada, als jonge baby zelden naar de kinderopvang gaan. Ze starten daar meestal pas als ze één of anderhalf jaar oud zijn. Omdat ouders tot die tijd gebruik kunnen maken van een goede verlofregeling, kunnen ze in alle rust een sterke band opbouwen met hun kind – iets dat de emotionele en cognitieve ontwikkeling van kinderen ten goede komt, ook op de lange termijn.

Daarnaast gaan kinderen in de meeste Scandinavische landen weliswaar meer dagen naar de kinderopvang, maar niet zozeer meer uren. Volgens Nøhr vind je na half vier in de middag zelden nog kinderen in de opvang. Die continuïteit – vier of vijf dagen met dezelfde kinderen – en die kortere dagen maken de kinderopvang een stuk minder stressvol dan in Nederland waar kinderen vroeg worden gebracht en laat worden gehaald en bijna steeds met andere groepssamenstellingen te maken hebben.

En dan is er nog een groot verschil in opleidingsniveau en manier van werken. De Nederlandse kinderopvang is volgens Nøhr meer top-down gestuurd dan in Denemarken. Pedagogisch medewerkers zijn meer bezig met het afdraaien van hun door hun leidinggevende opgelegde programma’s dan dat ze kijken hoe ze kunnen aansluiten bij de kinderen en hen kunnen stimuleren. De Nederlandse opleiding tot pedagogische medewerker verschilt bovendien erg van de Deense. ‘De opleiding is in Denemarken gestructureerder en van een hoger niveau,’ legt Nøhr uit. ‘Je wordt veel meer uitgedaagd om zelf te denken. Ruim 60 procent van de mensen die in Denemarken met peuters in de kinderopvang werkt heeft, een diploma op bachelorniveau [hbo, red.]. De rest heeft een kortere pedagogische opleiding.’

Kinderen in de meeste Scandinavische landen gaan weliswaar meer dagen naar de kinderopvang, maar niet zozeer meer uren

In Nederland daarentegen heeft het merendeel een mbo-opleiding. Dat vertaalt zich volgens Nøhr terug in de kwaliteit.

Geen uitgemaakte zaak

Stel dat we wat opvang en verlof betreft dezelfde omstandigheden kunnen creëren als in Denemarken én we de kwaliteit zó hoog kunnen maken dat kansarme kinderen er wél op vooruit gaan, moeten we dit dan willen? 

Nøhr vindt dat geen uitgemaakte zaak. ‘Gezinnen in Denemarken hebben erg weinig tijd voor hun kinderen. Alles moet gebeuren in het weekend. En vergeet niet hoe stressvol het kan zijn als je om half vier alweer bij de crèche moet staan. Dat vergt veel van de flexibiliteit van ouders en betekent dat je bijna alle avonden nog aan het werk bent om de verloren uren in te halen.’ 

Onderschat daarnaast het cultuurverschil tussen Denemarken en Nederland niet, benadrukt Nøhr. ‘In Denemarken is het al sinds de jaren 70 heel vanzelfsprekend dat allebei de ouders voltijds werken. In Nederland niet. Zoiets verander je niet van de ene op de andere dag.’ 

In dat kader lijkt de oplossing van Paul Leseman op dit moment nog het meest realistisch: twee dagen gratis kinderopvang voor iedereen. Zoals hij stelt: ‘Gelet op de huidige traditie en voorkeuren van ouders is twee dagen (16 uur) voor alle kinderen beter. Dan blijft er ook ruimte voor extra kwaliteitsimpulsen voor kinderen die daar het meeste baat bij hebben.’