Het is 12 december 2019, daags nadat de Europese Commissie (EC) haar Green Deal aan de wereld heeft gepresenteerd. Een kleine delegatie toplobbyisten van de EU-ASEAN Business Council (EU-ABC) meldt zich in het kantoor van Eurocommissaris Phil Hogan in Brussel. De groep wil uitleg over de gevolgen van de Green Deal voor het Europese handelsbeleid.

Tijdens het gesprek uiten de lobbyisten hun zorgen over hoe lastig het is om zuivel vanuit de EU te exporteren naar Thailand. Ook doen ze hun beklag over nieuwe alcoholverboden in Indonesië, en over hoge importtarieven op auto’s in heel Azië. Bovenal maakt de EU-ABC zich zorgen over plannen van de Commissie om de regelgeving voor palmolie verder aan te scherpen.

De EU-ABC is een kleine, maar extreem invloedrijke lobbyclub. Alleen de grootste Europese multinationals mogen lid worden: tot het ledenbestand behoren Unilever, Shell, KPMG, ING Bank, chemiegigant Bayer-Monsanto, Duitse autofabrikanten als Daimler en BMW, drankenproducent Pernod Ricard en zuivelgigant FrieslandCampina. Vanuit zijn hoofdkantoor in het centrum van Singapore organiseert de EU-ABC missietrips naar ministeries, regelen de lobbyisten ontmoetingen met staatshoofden en hooggeplaatste politici in de tien ASEAN-landen en Europa, en zorgen ze ervoor dat de belangen van het bedrijfsleven altijd zeker gesteld zijn.

‘Na de presentatie van de Green Deal wilden wij de Eurocommissaris wel eens aan de tand voelen over hoe dat de wereldwijde handel in palmolie zou beïnvloeden’, vertelt directeur Chris Humphrey in een Skype-gesprek over de ontmoeting in december. ‘De EU formuleert steeds maar strengere regels voor de import van palmolie. Onze verwachting is dat de Green Deal dat nog veel erger gaat maken.’

Wereldwijd vertakt

Met haar wereldwijd vertakte handelsnetwerk is de EU een spin in het mondiale economische web. De EU is de grootste consumentenmarkt ter wereld en importeert in haar eentje meer uit de zogeheten ‘least developed countries’ dan de VS, Canada, Japan en China samen. Tweederde van de Europese invoer bestaat uit ruwe grondstoffen: Braziliaanse soja komt in Europees veevoer terecht, cacao uit Ivoorkust wordt hier chocola en Oekraïens hout verandert in goedkope Ikea-meubels. Voor de productie van elektrische auto’s is lithium nodig, Indonesische palmolie wordt verwerkt in broodbeleg en cosmetica. In de internationale bedrijvenranglijsten zijn de grootste EU-multinationals steevast oliebedrijven en autofabrikanten.

Om zowel de aanvoer van al die grondstoffen als de wereldwijde afzetmarkten zeker te stellen, sluit de Europese Commissie graag vrijhandelsverdragen af. Sinds het aantreden van Donald Trump als Amerikaans president en diens ‘America first’-politiek doet de Commissie extra haar best om Europa te profileren als voorvechter van de liberale vrijhandelsorde die de wereldverhoudingen de afgelopen decennia heeft bepaald. De laatste jaren zijn daarom nieuwe handelsverdragen ondertekend met Zuid-Korea, Canada, Japan, Mexico en Vietnam. Ook is er een politiek akkoord bereikt met het Zuid-Amerikaanse handelsblok Mercosur, dat bestaat uit Brazilië, Argentinië, Paraguay en Uruguay.

Volgens het meest recente onderhandelingsoverzicht zijn er verder nog gesprekken gaande met Australië, Oezbekistan, de Filipijnen, Chili, Nieuw-Zeeland en Indonesië. Met China wil de EC een groot investeringsverdrag afsluiten, en ook met de VS wordt inmiddels weer onderhandeld om te voorkomen dat Trump hoge importtarieven introduceert op Europese auto’s – een maatregel waarmee de Amerikaanse president al jaren dreigt.

Palmolie en bosbranden

De nadelen van die grenzeloze vrijhandel, zoals groeiende ongelijkheid, vervuiling en CO₂-uitstoot, worden echter steeds beter zichtbaar. Na de VS en China is de EU bijvoorbeeld de grootste CO₂-uitstoter van de wereld. Eind 2019 presenteerde de EC daarom haar Green Deal: een ambitieus klimaatplan dat de uitstoot van broeikasgassen moet terugbrengen en de Europese economie vóór 2050 circulair maakt. 

Vooralsnog is die Green Deal niet meer dan een routekaart vol groene beloftes, reductiedoelstellingen en plannen om minder afhankelijk te worden van fossiele brandstoffen en meer te investeren in duurzame innovatie. Het is de bedoeling dat al die doelen de komende jaren ook worden vastgelegd: in het beleid van de EU en haar lidstaten, en in de afspraken die de EU met haar handelspartners maakt.

Dat laatste is precies waar veel grote bedrijven zich zorgen over maken, vertelt EU-ABC-directeur Humphrey. ‘In theorie staan wij natuurlijk achter dat wat de Commissie wil bewerkstelligen met de Green Deal. Maar beleidsmakers in Brussel vergeten maar al te vaak dat je niet zomaar vergroeningseisen op tafel kunt leggen, zonder dat dit grote consequenties heeft voor Europese bedrijven die zaken doen in het buitenland.’

Zo is Indonesië voor Europese bedrijven in Azië een cruciaal land. Samen met Maleisië produceert het wereldwijd meer dan tachtig procent van alle palmolie — onmisbaar voor een bedrijf als Unilever. Nike en Adidas produceren er goedkoop schoeisel, en ook voor andere kledingfabrikanten is Indonesië van groot belang. Tegelijkertijd is het land steeds welvarender geworden, en met zijn omvangrijke bevolking inmiddels een belangrijke afzetmarkt.

Aan de groene diplomatie van de Europese Commissie blijkt in de praktijk nogal wat te schorten

Sinds 2016 onderhandelt de Commissie daarom met de Indonesische regering over het Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA), een nieuw vrijhandelsverdrag dat er (volgens het onderhandelingsmandaat) voor moet zorgen dat Europese bedrijven meer zware machines, auto’s, chemische en farmaceutische producten aan de Indonesiërs kunnen verkopen. Ook aast het Europese bedrijfsleven op betere toegang tot lucratieve overheidsaanbestedingen, die nu meestal nog naar Indonesische staatsbedrijven gaan. In ruil daarvoor eist Indonesië betere markttoegang voor kleding, sportschoenen en palmolie.

Volgens de EC’s eigen Sustainability Impact Assessment (SIA) leidt het vrijhandelsverdrag tot meer ontbossing vanwege nieuwe palmolieplantages, en meer watervervuiling door intensievere kledingproductie. Om de EC te dwingen die gevaren serieus te nemen, nam het Europarlement in 2017 een resolutie aan die expliciet de link legde tussen palmolieplantages, klimaatverandering en het toenemende aantal bosbranden in Indonesië. Het parlement eiste daarin meer diplomatieke druk op de Indonesische regering om landrechten van de inheemse bevolking te respecteren en een verbod op niet-duurzaam geproduceerde palmolie.

‘Natuurlijk is het de taak van de Commissie om onze economische belangen in het buitenland te verdedigen’, legt de liberale Duitse politica Ulrike Müller haar stem vóór de resolutie uit. ‘Maar in het parlement bestaan steeds meer bedenkingen over de wijze waarop de Commissie de beloofde duurzaamheidsafspraken concreet laat terugkomen in het handelsbeleid. Nu niet optreden tegen ontbossing door palmolieplantages past niet in de geest van de Green Deal. Zulke producten maken immers deel uit van ónze toeleverketens.’

Groene diplomatie

Volgens de Commissie zelf worden in alle EU-handelsverdragen al sinds 2006 afspraken gemaakt over duurzaamheid of arbeidsrechten. Op die manier hoopt de EU partnerlanden die hun producten op de Europese markt willen slijten, te dwingen tot hogere standaarden. Via die ‘groene diplomatie’, schrijft de EC in de Green Deal, kan wereldhandel in dienst komen staan van de gewenste duurzaamheidstransitie.

In de praktijk blijkt er echter nogal wat aan die groene diplomatie te schorten. Harde sanctiemogelijkheden om de duurzaamheidseisen en arbeidsstandaarden kracht bij te zetten, zijn vooralsnog in geen enkel Europees handelsverdrag terug te vinden. Na een conflict over zulke arbeidsstandaarden werden in 2015 Zuid-Koreaanse vakbondsleiders opgepakt door de autoriteiten. Het duurde tot 2019 voordat de EC daarop actie ondernam en van de Zuid-Koreaanse regering eiste de afspraken over arbeid in het handelsverdrag te respecteren. Ook in de tekst van de nieuwe handelsovereenkomst met de vier Mercosur-landen zijn slechts vrijwillige milieurichtlijnen voor bedrijven opgenomen. Bij conflicten kan alleen een speciaal daarvoor opgericht expertpanel vrijblijvende aanbevelingen doen. 

Het palmoliedebat leidt in Brussel inmiddels tot een openlijke machtsstrijd

Uit vergadernotulen en interne e-mails over de CEPA-onderhandelingen tussen de EU en Indonesië komt een soortgelijk beeld naar voren. Toen Indonesische diplomaten in 2017 kritische vragen stelden over de palmolieresolutie in het Europarlement, verzekerde een hoge EC-ambtenaar hen achter gesloten deuren dat de Commissie een ‘meer genuanceerd’ standpunt heeft over het verzoek van het parlement om een importverbod op palmolie die niet aan de EU-duurzaamheidsstandaarden voldoet.

Twee jaar later werd in Brussel tijdens een intern overleg opnieuw ‘door verschillende DGs zorg geuit’ over hoe de nieuwe palmolieregels bedrijfsbelangen zouden kunnen schaden. Wat er in Brussel besproken wordt, heeft immers direct gevolgen voor het bedrijfsleven, stelt Humphrey onomwonden: ‘Toen de EU overlegde over strengere regels voor palmolie, mochten opeens allerlei Franse wijnen Indonesië niet meer in. Soms laat de douane schepen dagenlang buiten de haven van Jakarta ronddobberen. Ze geven dan gewoon geen toestemming om een lading te lossen. Dat kan een dure grap zijn voor een bedrijf dat op grondstoffen zit te wachten of bederfelijke waar importeert. Op die manier wil de Indonesische regering druk uitoefenen op de Europese Commissie om milieuregels af te zwakken.’

Weerstand

Het palmoliedebat leidt in Brussel zelf inmiddels tot een openlijke machtsstrijd tussen de verschillende instituties van de EU. In januari 2020 nam het Europarlement (met een meerderheid van 68 procent) een resolutie aan, dit keer specifiek over de Green Deal. De boodschap van die resolutie: wil de EC de groene beloftes waarmaken, dan zal ze nu toch echt strengere toelatingseisen moeten gaan stellen aan importproducten, nog meer nadruk moeten leggen op duurzame productiestandaarden, en eindelijk bindende wetgeving introduceren tegen ontbossing. Ook opvallend: de eis om voortaan ‘in alle internationale handels- en investeringsverdragen sterke, bindende en afdwingbare duurzame ontwikkelingshoofdstukken, inclusief over klimaat en milieu’ op te nemen. 

Enkele maanden later, in april 2020, is er in het parlementaire landbouwcomité vervolgens een rapport getafeld met daarin een reeks concrete aanbevelingen voor regels om ontbossing tegen te gaan. Dat rapport werd geschreven onder leiding van Europarlementariër Martin Häusling van de Duitse Groenen. Die legt uit: ‘Als parlementariërs blijven wij druk uitoefenen op de Commissie. De landen waar Europa zaken mee doet hebben geen enkel belang bij allerlei hoge duurzaamheidseisen aan de exportproducten waar zij hun geld mee verdienen. Er is overal ter wereld enorme weerstand tegen de Europese pogingen om meer duurzaamheid af te dwingen. De onderhandelingsteams van de Commissie zien al jaren over het hoofd hoe belangrijk het daarom is om milieuafspraken concreet en juridisch helder vast te leggen.’

Een Europese eis voor duurzame palmolie kan betekenen dat Nederlandse baggerbedrijven geen overheidsprojecten meer krijgen in de haven van Jakarta

Om die kritiek te pareren, maakte de Europese Commissie in mei bekend een nieuwe topambtenaar te benoemen als toezichthouder op duurzaamheidsafspraken in handelsverdragen: de Chief Trade Enforcement Officer (CTEO). Uiteindelijk werd in juli de Franse carrièrediplomaat en ex-investeringsbankier Denis Redonnet als CTEO op het schild gehesen. Maar, stelt beleidsonderzoeker Bart-Jaap Verbeek van SOMO vast: ook die nieuwe topambtenaar heeft niets te zeggen over de verdragsonderhandelingen, wanneer deze uiteindelijk achter gesloten deuren plaatsvinden. Verbeek: ‘Binnen een onderhandelingsproces de nadruk leggen op duurzaamheidseisen, betekent automatisch dat je ergens anders onderhandelingsruimte kwijtraakt. In theorie kan een uitgekiende integratie van uitstootnormen of milieuregels in handelsdeals internationaal de norm omhoog trekken, zoals de Commissie ook beweert. Maar in de praktijk zie je dat daar bijna niets van terecht komt. Een Europese eis voor duurzame palmolie kan immers betekenen dat Nederlandse baggerbedrijven geen overheidsprojecten meer krijgen in de haven van Jakarta.’

Follow the Money heeft de Commissie gevraagd hoe de CTEO van plan is zijn werk te gaan uitvoeren, maar de Commissie weigert daarop elk commentaar. Hoe dan ook krijgt Redonnet de pittige taak om te bepalen hoe duurzaamheidseisen opwegen tegen handelsbelangen, welke sancties er mogelijk zijn, en of de Green Deal überhaupt te verenigen is met de bestaande internationale handelsregels. Europarlementariër Häusling is sceptisch: de CTEO wordt immers niet alleen verantwoordelijk voor de Green Deal, hij moet ook monitoren of EU-bedrijven in het buitenland eerlijk behandeld worden, Europees intellectueel eigendom waarborgen, en handelsconflicten afwikkelen. ‘Hoe effectief die CTEO gaat zijn, zal afhangen van de inhoud van de verdragsteksten en van de sanctiemogelijkheden die hij ter beschikking krijgt’, meent Häusling. ‘Anders is zo’n duurzaamheidswaakhond toch gewoon een wassen neus.’

Minister Kaag

Om het allemaal nog complexer te maken, moet de CTEO straks ook nog eens laveren tussen verschillende EU-lidstaten met uitlopende meningen over bijvoorbeeld het wel of niet opleggen van financiële sancties aan handelspartners die milieuregels overtreden. Eerder in 2020 stuurde minister Sigrid Kaag van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking samen met haar Franse collega Jean-Baptiste Lemoyne een zogeheten non-paper aan de Europese Commissie om op te roepen tot meer ambitie omtrent duurzame handel in de Green Deal. 

Kaag en Lemoyne constateren een gebrek aan naleving van duurzaamheidseisen en ‘verwelkomen’ daarom de introductie van de CTEO. Maar ze hebben ook kritiek: zo missen ze de mogelijkheid om belastingkortingen uit te keren aan landen die de milieuafspraken wél respecteren, en straf uitdelen aan landen die dat niet doen. Verder zien Frankrijk en Nederland uitdrukkelijk uit naar de uitwerking van het door de EC voorgestelde Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), een nieuwe importtax op producten met een grote klimaatafdruk.

‘Er bestaat gelukkig al meer ruimte voor discussie over de impact van handel op het milieu dan een paar jaar geleden’, zegt Verbeek van SOMO. ‘Maar wat ik nog steeds mis is de wil om een breed maatschappelijk gesprek te voeren over de functie van wereldhandel in de transitie naar een duurzame economie.’

Doordat die discussie niet afdoende gevoerd wordt, meent Verbeek, blijft het idee van de Commissie om via groene diplomatie duurzaamheid af te dwingen boterzacht. ‘Door in sommige sectoren terug te schalen naar regionale ketens, zouden ontwikkelingslanden juist meer ruimte krijgen om gediversifieerde economieën op te bouwen’, legt hij uit. ‘Nu moeten landen in het mondiale zuiden vaak simpelweg hun markten openen voor Europese bedrijven die daar vervolgens de boel plat concurreren. Als palmolie bijna altijd leidt tot het kappen van het regenwoud, zouden we immers ook moeten kijken naar de alternatieven daarvoor binnen Europa. Als we dat niet doen blijft de Green Deal een pleister op een wond die je steeds opnieuw opentrekt.’