Weinig Kamerleden hebben met een enkel interview zoveel demonstranten op de been gekregen als hij. Tjeerd de Groot (D66) deed dat vorig jaar september, toen hij in het AD zei dat de Nederlandse veestapel moest worden gehalveerd om de stikstofcrisis op te lossen. Zijn uitspraak was voor duizenden boeren aanleiding om in oktober mee te doen aan een grootschalig boerenprotest, die de grootste file ooit in het land veroorzaakte. Sindsdien volgden er meer protesten. Er was ook uitgebreid overleg met minister Carola Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, LNV). In de week dat vertegenwoordigers van de sector met haar en premier Mark Rutte spraken, werd bekend dat het kabinet miljoenen zou vrijmaken om boeren uit te kopen.

De totale Nederlandse veehouderij ontvangt jaarlijks een half miljard euro aan EU-subsidies. Slechts 2,64 procent van de EU-subsidies ging naar de biologische landbouw

Die miljoenen concurreren echter met ander publiek geld, namelijk subsidies uit Brussel. Al decennia krijgen Europese boeren directe inkomenssteun. De hoogte van het subsidiebedrag wordt bepaald aan de hand van de hoeveelheid landbouwgrond die een boerenbedrijf heeft. Dat stimuleert de instandhouding van de Nederlandse veestapel, omdat in Nederland vooral veehouders profiteren van dit systeem van hectaresteun (zie kader). Uit de beantwoording van Kamervragen van het ministerie van LNV blijkt dat de totale Nederlandse veehouderij jaarlijks een half miljard euro aan EU-subsidies ontvangt. Vooral de melkveehouderij profiteert hiervan. Het EU-geld blijkt vooral in dienst te staan van dierlijke productie. Van elke 100 euro aan directe inkomenssteun worden er ongeveer 70 uitbetaald voor landbouwgrond waar eiwitten voor dierlijke consumptie werd geproduceerd: denk aan gras- en graanland bedoeld voor veevoer.

Terwijl D66 de veestapel wil halveren, heeft de EU dus juist prikkels gecreëerd die veehouders stimuleren om te groeien. Hoe kijkt De Groot – die gepromoveerd is op het Europese landbouwbeleid, lang bij het ministerie van Landbouw heeft gewerkt en directeur is geweest van de Nederlandse Zuivel Organisatie – aan tegen de rol van de EU? Follow the Money sprak hem half januari.

De verkleining van de Nederlandse veestapel is geen doel op zich, maakt D66-Kamerlid Tjeerd de Groot meteen aan het begin van het gesprek duidelijk. Wat hij wil: ‘Dat we naar een landbouw gaan die houdbaar is; een transitie naar kringlooplandbouw,’ zegt De Groot. ‘Het werkelijke doel is een voedselproductie die goed is voor de boer en goed is voor de aarde.’

‘Van alles wat er aan biomassa wordt geproduceerd, belandt slechts een derde in onze maag. Een derde wordt verspild in de keten en een derde is veevoer’

Het woord kringlooplandbouw zal tijdens het interview nog twaalf keer vallen. De manier waarop nu in Nederland landbouw wordt bedreven, moet volgens de D66’er op de schop. ‘We halen vanuit de hele wereld grondstoffen, geven die aan dieren en per eenheid product zijn we weliswaar efficiënt, maar voor de hele aarde zijn we behoorlijk inefficiënt bezig. Van alles wat er aan biomassa wordt geproduceerd, belandt slechts een derde in onze maag. Een derde wordt verspild in de keten en een derde is veevoer.’

Zo worden soja of granen aan dieren gevoerd, waarna die dieren als vlees op ons bord belanden – terwijl we ook voedsel gemaakt van die soja en granen hadden kunnen eten, stelt De Groot. Wat er aan calorieën en eiwitten in het beest gaat, komt lang niet allemaal terecht in het vlees dat we eten. ‘De productie van dierlijke eiwitten is inefficiënt in vergelijking met de productie van plantaardige eiwitten,’ zegt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een recent rapport.

Om dierlijke eiwitten te verkrijgen, is bovendien meer grond nodig, schrijft het PBL: ‘Voor een kilo proteïne (eiwitten) uit graan is 20 m2 grond nodig. Voor kippenvlees en melk is dat 35 m2, voor varkensvlees 60 m2 en voor rundvlees meer dan 100 m2.’ De Groot ziet liefst dat dieren alleen nog eiwitten gevoerd krijgen ‘die mensen niet kunnen of willen eten’. Nederland heeft ‘te veel dieren’ en moet daarom veel veevoer importeren. Voor De Groot is de halvering van de Nederlandse veestapel een logisch gevolg van de overgang naar kringlooplandbouw.

Helpen de EU-landbouwsubsidies om een kringlooplandbouw te bereiken, of werken ze die tegen?

‘Die boer schiet niet heel veel op met die directe hectaresteun. Die is ooit ingevoerd als compensatie voor de daling van de Europese landbouwprijzen. Dat zit zo: dat bedrag van gemiddeld 200 tot 300 euro lekt weg naar de prijs van de grond.’

Volgens De Groot zal iemand die grond verhuurt of verkoopt aan boeren de prijs verhogen wanneer hij of zij weet dat die lap grond subsidie oplevert. ‘Het effect daarvan is dat een boer toch moet gaan rekenen. Kan ik met mijn productie die grondprijzen ook weer terugverdienen? Een boer betaalt meer voor zijn grond, waardoor die gedwongen is intensiever te produceren. Het werkt intensivering van de grondgebonden landbouw, dus van akkerbouw en melkveehouderij, in de hand.’

De verdeling van EU-subsidies gebaseerd op de omvang van landbouwgrond is in de jaren negentig ingevoerd. Eerder kregen boeren productiesubsidies, wat tot overschotten leidde. Zijn de nadelen van de huidige verdeelsleutel groter dan die van de oude?

‘Het oude beleid was evident niet goed, dat werkte die intensivering nog meer in de hand.. Maar dat doet het huidige systeem ook, alleen nu op een indirecte manier. We zijn eigenlijk een beetje van de regen in de drup beland.’ 

Je moet eigenlijk alleen boeren belonen die op een van de vier onderdelen van kringlooplandbouw een beweging maken: voer, mest, bodem en dierenwelzijn

Het grootste deel van de directe betalingen in Nederland belandt bij veehouders. Dat levert boeren weinig prikkels om minder dieren te houden.

‘Dat klopt. Er zijn ongelooflijk veel perverse prikkels die het huidige systeem in stand houden.’

Wat op de landbouwgrond wordt verbouwd of gehouden, speelt geen rol bij het vaststellen van die directe inkomenssteun. Zouden we van deze productneutrale steun af moeten?

‘Ja. Je moet dat Europese landbouwgeld voor een transitie inzetten. Je moet eigenlijk alleen boeren belonen die op een van de vier onderdelen van kringlooplandbouw een beweging maken: voer, mest, bodem en dierenwelzijn. Eén: je moet geen voor mensen verteerbare eiwitten aan dieren geven. Twee: bij drijfmest komt pies en poep samen, dat is de grote stikstofbron. Je wilt van drijfmest naar organische vaste mest. Drie: je moet organisch materiaal weer opslaan in de bodem en andere bodembewerkingsmethoden gebruiken: niet meer ploegen, minder of geen bestrijdingsmiddelen inzetten, en minder kunstmest. En vier: dierenwelzijn. De manier waarop we, zeker in de intensieve veehouderij, dieren houden is absoluut niet meer van deze tijd. Je kunt dat Europese geld heel goed gebruiken om boeren die bewegingen maken op deze vier zaken te belonen.’

Dus een boer die soja aan zijn dieren voert, krijgt geen EU-geld?

‘Bijvoorbeeld. Dat kun je natuurlijk gerust in gradaties regelen, maar daar komt het in essentie op neer. Wanneer je als boer investeert in mestverbetering – en van drijfmest naar organische mest gaat – kun je een investeringssubsidie krijgen. Je hebt nu Milieukeur, een onafhankelijk gecertificeerd biodiversiteitsprogramma. Je zou alle nieuwe ontwikkelingen in zo’n certificatiesysteem kunnen stoppen. Als je daaraan voldoet, dan krijg je geld en anders niet. Pas als we alles in het licht van die transitie naar kringlooplandbouw bekijken, wordt het een nuttige besteding van EU-subsidies. Anders kun je er net zo goed mee stoppen.’

Is de subsidie voor jonge boeren ook een perverse prikkel?

‘Ik ben er niet tegen, maar ook daar zeg ik: koppel die aan de voorwaarden van kringlooplandbouw. Als een jonge boer echt stappen wil zetten in die transitie, dan moet je hem helpen. Maar wanneer het gewoon een conventionele boer is die alles nog intensiever wil aanpakken dan zijn vader, zou ik dat niet steunen.’

Toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Het Europees landbouwbeleid, inclusief de voorwaarden voor en verdeling van subsidies, wordt elke zeven jaar vastgesteld. De subsidies komen uit twee fondsen, de zogeheten pijlers. De eerste pijler bestaat voornamelijk uit directe inkomenssteun, die dus per hectare landbouwgrond wordt uitbetaald. Hoewel die is bedoeld als inkomenssteun, gaat er geen inkomenstoets aan vooraf. Boeren zijn vrij om te bepalen waar ze de subsidie aan besteden. Wel moeten ze aan bepaalde randvoorwaarden voldoen op het gebied van milieu, gezondheid en dierenwelzijn. De tweede pijler, ook bekend als het ‘plattelandsbeleid’, bestaat uit investeringssubsidies. Die worden gerichter ingezet voor een bepaald project.

Het vaststellen van het landbouwbeleid kan enkele jaren duren, omdat er overeenstemming bereikt moet worden tussen de politieke fracties in het Europees Parlement onderling én tussen de nationale regeringen van de EU-lidstaten. Zij overleggen momenteel op basis van een voorstel dat de Europese Commissie in juni 2018 presenteerde. De Commissie stelde voor de lidstaten meer zeggenschap te geven over de uitvoering van het landbouwbeleid. Het plan is om negen gemeenschappelijke doelen op EU-niveau vast te stellen, waarbij de lidstaten jaarlijks een plan opstellen hoe ze die doelen willen bereiken.

Aangezien het Verenigd Koninkrijk de EU heeft verlaten, is er voortaan minder geld beschikbaar voor de Europese begroting. Daarom stelde de Commissie voor om 5 procent op de boerensubsidies te bezuinigen. Dan resteert voor Nederlandbijna 5 miljard euro aan subsidies in pijler 1 en een half miljard aan subsidies in pijler 2. Vooral op de pijler-2-subsidiepot wordt bezuinigd, terwijl de Nederlandse regering juist weg wil van de directe inkomenssteun uit pijler 1.

Kunt u die keuze van de Commissie verklaren?

‘Nee, eigenlijk niet. Hoewel ik er ook wel een lichtpuntje in zie. Het onderscheid tussen de eerste en de tweede pijler kan verdwijnen, omdat de lidstaten via hun nationale plan de mogelijkheid krijgen voorwaarden te verbinden aan die directe betalingen langs negen doeleinden, waar bodem en klimaat onderdeel van zijn. Wij kunnen ons nationale plan dan zo inrichten dat we de transitie naar kringlooplandbouw ermee bevorderen.’

Het Commissievoorstel biedt die mogelijkheid?

‘Jazeker. Het is natuurlijk wel de vraag of Nederland die ook benut. In het regeerakkoord hebben we afgesproken – en landbouwminister Carola Schouten benadrukt dat ook – dat we zoveel mogelijk op kringlooplandbouw inzetten. Maar eerst zien, dan geloven.’

Nederland heeft natuurlijk weinig invloed op hoe andere lidstaten dat beleid inkleden. Frankrijk kan zeggen: wij willen gewoon onze boeren steunen, of ze nu intensief rundvlees produceren of niet.

‘Dat wordt de grote vraag, de lakmoesproef voor de nieuwe Commissie. Zij moet die nationale plannen wel goedkeuren, en zal dan goed kijken of die negen doelen in voldoende mate worden gerealiseerd. Een ervan is overigens: zorgen voor voldoende inkomen voor de boer, met andere woorden het huidige beleid van ‘inkomenssteun’. ’

Dus door te wijzen op dat doel ‘zorgen voor voldoende inkomen’ kunnen lidstaten op de oude voet verder, als ze dat willen?

‘Dat moet nog blijken. De Europese Commissie zal een oordeel moeten vellen in hoeverre zo’n nationaal plan daadwerkelijk die kwalitatieve verbetering ondersteunt. Je zult je geld wel een beetje moeten spreiden over die verschillende doeleinden. Maar daarover lopen de onderhandelingen nog.’

‘Europese besluitvorming is een diner waarbij alle lidstaten het duurste gerecht kiezen, in de wetenschap dat de rekening wordt gedeeld’

In het regeerakkoord dat D66, VVD, CDA en ChristenUnie in 2017 sloten, staat dat het kabinet zich in Brussel hard zal maken voor een lager aandeel directe inkomenssteun in het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): ‘Het GLB moet minder gericht worden op inkomensondersteuning en meer op innovatie, duurzaamheid, voedselzekerheid en voedselveiligheid.’ Vorig jaar bevestigde D66 dit uitgangspunt in haar verkiezingsprogramma voor het Europees Parlement: ‘We willen af van de huidige landbouwsubsidies. In plaats daarvan investeren we in innovatie, onderzoek en duurzame voedselvoorziening.’ Op 20 februari vergadert Rutte erover in Brussel, bij de speciale EU-top over de meerjarenbegroting van de EU.

De Groot weet terdege hoe lastig het is om het Europees landbouwbeleid te hervormen. Hij wijdde zijn proefschrift aan vijf eerdere GLB-hervormingen tussen 1968 en 1992. ‘Ik heb die besluitvorming vergeleken met een diner waarbij alle lidstaten het duurste gerecht kiezen, in de wetenschap dat de rekening wordt gedeeld.’

We weten dat lidstaten vooral naar hun eigen belang kijken bij deze onderhandelingen. Hoe realistisch is het dat Nederland die pijler-1-subsidies kan laten dalen?

‘Niet zo erg, dat gaat Nederland niet lukken. We zijn natuurlijk onder leiding van Rutte jarenlang knieperig en kritisch geweest over Europa. Dat begon al bij Zalm. Als je zo lang als een boekhouder over de centjes loopt te kniepen, dan verlies je goodwill. Nederland is volgens mij niet meer zo invloedrijk als het was.’

‘Er ligt nu een voorstel van de Commissie. Bij de onderhandelingen gaat er hier een beetje af, daar komt er een beetje bij. Ik geloof niet dat het eindresultaat veel zal afwijken van wat er nu ligt. Het beste wat we kunnen doen, is zelf verantwoordelijkheid nemen om in de uitwerking van het GLB – waarop de lidstaten nu voor het eerst veel meer invloed hebben – te laten zien hoe het wel moet. Daar ben ik optimistischer over dan dat we in Brussel nog wat bereiken.’

Hoe kijkt u naar de stikstofcrisis in Nederland? De minister houdt vol dat er geen gedwongen halvering van de veestapel zal komen.

‘Let op het woord “gedwongen”. Dat is een slimmigheidje. Natuurlijk is het vrijwillig. Het is logisch om te beginnen bij degenen die willen stoppen, en het is bovendien veel goedkoper. Maar uiteindelijk zul je in een beperkt aantal gevallen lichte dwang moeten toepassen. Als het alleen maar vrijwillig is, ga je als boer achterover leunen en wacht je tot de prijs hoog genoeg is. Zou jij ook doen. Daar zal de minister toch iets verstandigs mee moeten.’