© Matthias Leuhof

Gemeentelijke handhavers vrezen dat de compensatieregeling voor zorgaanbieders uitnodigt tot zorgfraude. Dat blijkt uit een rondgang van Follow the Money langs toezichthouders door het hele land. Terwijl gemeenten al jaren met grote tekorten kampen, moeten zij zorgaanbieders nu voor het volle pond compenseren. ‘Gemeenten hebben het gevoel dat ze een ongedekte cheque moeten afgeven.’

Dit stuk in 1 minuut
  • Eind maart waarschuwde minister van Financiën Wopke Hoekstra dat bedrijven die ‘het gore lef hebben’ misbruik te maken van de steunmaatregelen van het corona-noodpakket de overheid achter zich aan krijgen.

  • De controle op zorgbedrijven die jeugdzorg en Wmo-zorg bieden ligt bij gemeenten. Voor de coronacrisis hadden zij al onvoldoende capaciteit om zorgfraude op te sporen en te vervolgen.

  • Gemeenten moeten nu ruimhartig compenseren voor gederfde omzet, omdat de zorgverlening niet in gevaar mag komen en om faillissementen van zorgaanbieders te voorkomen.

  • Handhavers zien discutabele bedrijven ook aankloppen voor steun. Dat is onvermijdelijk, zeggen deskundigen. 

Lees verder

Nu het coronavirus door Nederland waart en het dagelijks leven grotendeels stillegt, woekert er volgens accountancykantoor BDO gelijktijdig in relatieve stilte ‘een financiële veenbrand’ in de boekhouding van Nederlandse gemeenten. Meer dan tweehonderd gemeenten staan in het rood. Grootste zorgenkind is het sociaal domein. BDO berekende dat in 2018 gemiddeld 39 procent van de middelen van gemeente aan zorg werd besteed, wat neerkomt op gemiddeld 1450 euro per inwoner.

Ondertussen schat het Openbaar Ministerie dat er jaarlijks voor honderden miljoenen per jaar met zorggelden gefraudeerd wordt, mede omdat de georganiseerde criminaliteit zich op dit ‘vakgebied’ richt. Tot frustratie van een fraudebestrijder, die namens een gemeente in het westen van het land zorgcowboys opspoort. Had deze toezichthouder door ondercapaciteit al het idee dat ze haar deel van de financiële veenbrand met een bescheiden emmer aan het blussen was, de coronacrisis heeft haar ook haar emmer afgenomen. Ze kan geen cliënten meer bezoeken om na te gaan of gedeclareerde zorg daadwerkelijk geleverd is en het is niet mogelijk om op locatie de administratie van een zorgbedrijf door te lichten. 

Vanuit huis kan ze wel het papieren onderzoek voortzetten, maar ook dat moet met minder mankracht. Sommige ‘fraudecollega’s’ worden de straat op gestuurd om te handhaven op samenscholingen op straat en om te controleren of winkels zich aan de regels houden. ‘Ik probeer als handhaver te waarschuwen dat we alert moeten blijven op fraude, maar ik voel me af en toe een roepende in de woestijn. Je moet draagvlak hebben om in te grijpen. Dat is in deze situatie lastig.’ 

Van andere ambtenaren krijgt ze te horen dat zij nu wel wat anders aan hun hoofd hebben. ‘Dat begrijp ik, maar als we nu niets doen, halen we ons nog meer problemen op de hals. Wij hebben in onze regio een paar honderd aanbieders op de korrel die mogelijk zullen toeslaan. Wij zien gebeuren dat cliënten worden gemanipuleerd door foute zorgaanbieders, dat families tegen elkaar worden opgezet om maar aan cliënten te komen.’

‘Ideale tijd voor zorgcowboys’

Minister van Financiën Wopke Hoekstra waarschuwde eind maart nog dat bedrijven die ‘het gore lef hebben’ misbruik te maken van de steunmaatregelen van het corona-noodpakket de overheid achter zich aan krijgen. Als het gaat om toezicht op de jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) valt die taak toe aan gemeenten. Maar dit toezicht staat nog in de kinderschoenen, bleek onlangs uit onderzoek van Follow the Money. ‘Bij gemeenten is nauwelijks capaciteit voor controle, laat staan voor het aanpakken van dit probleem,’ stelt bestuurskundige Menno Fenger van de Erasmus Universiteit Rotterdam. ‘Gemeenten spanden voor de crisistijd al nauwelijks een rechtszaak aan tegen zorgcowboys en in deze situatie al helemaal niet. Het zal nu nog lastiger zijn om fraude te bewijzen.’

Fenger noemt deze tijd ‘ideaal’ voor zorgcowboys en denkt dat zorgfraude onontkoombaar is. ‘Al voelt het onrechtvaardig, we moeten voor 2020 accepteren dat sommige aanbieders winsten kunnen maken door deze maatregelen.’ Dat kan Aad Sweijen, hoofd van de afdeling Naleving van de gemeente Zaanstad, maar moeilijk verkroppen. ‘Deze steunmaatregelen zijn een broedplaats voor fraude. Schandalig dat aanbieders frauderen, maar dat krijg je als je de poorten open zet. Als ik geen ruimte krijg om op fraudeurs te jagen, spreek ik minister Hoekstra hier via de geëigende kanalen zeker op aan.’ Op het moment is het voor zijn vierkoppige team bijna ondoenlijk om zorgfraude op te sporen. Zijn teamleden werken vanuit huis en kunnen dus geen zorgbedrijven bezoeken ter controle of cliënten ter plekke ondervragen. Wijkteams moeten nieuwe cliënten ongezien zorg toewijzen. 

Zonder volledige compensatie gaan partijen failliet. Dat zijn niet alleen zorgcowboys

De overheid stelt dat zorg zoveel mogelijk door moet gaan en dat faillissementen koste wat kost moeten worden voorkomen. Vanuit die gedachte heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) afgelopen maand samen met de ministeries van Volksgezondheid, Binnenlandse Zaken en Financiën een compensatieregeling opgetuigd, waarin VNG gemeenten adviseert om over de maanden maart, april en mei ‘soepel’ om te gaan met de verantwoording van de zorg en om de zorg op de oude manier door te blijven betalen, ook als het bedrijf door de coronamaatregelen geen zorg kan leveren. Advocaat Tim Robbe, die gemeenten adviseert over de inkoop van de zorg, onderstreept het belang van volledig compenseren. ‘Gebeurt dat niet, dan gaan partijen failliet. Dat zijn niet alleen zorgcowboys. Je wilt niet dat deze aanbieders over een half jaar, als we de zorg weer op moeten starten, er niet meer zijn.’

Zomaar alles vergoeden, geeft Sweijen een dubbel gevoel. Nu al heeft zijn afdeling (Naleving) van de gemeente Zaandam zeer sterke vermoedens dat een zorgbedrijf in de huishoudelijke hulp misbruik maakt van de regeling en meer zorg declareert dan het in een normale situatie kan leveren. ‘Toch kunnen we niets doen, want dit bewijzen is erg lastig. Achteraf geld terughalen is in de praktijk net zo lastig.’ 

Vanuit een tekort spek op de botten kweken

Gemeenten die afwijken van de algemene richtlijnen, kunnen een telefoontje verwachten van VNG. Eerder al kwamen de gemeenten Zaltbommel en Maasdriel in opspraak, omdat zij in een brief naar zorgaanbieders schreven dat zij zorg die niet wordt geleverd niet zullen betalen. In Trouw spraken Jeugdzorg Nederland en de FNV hier schande van. De gemeenten meldden later slechts te handelen in lijn met de zorgregio waar ze toe behoren. De gewraakte brief ging nog voordat de lijn van VNG en VWS bekend was de deur uit. Uiteindelijk besloten de Bommelerwaardse gemeenten om toch te compenseren voor gederfde omzet.

VNG vindt het belangrijk dat alle gemeenten één lijn trekken. Sommige gemeenten kampen echter al jaren met tekorten en willen geen extra spek op de botten kweken bij zorgaanbieders. Een manager, die anoniem wil blijven, zegt dat veel gemeenten daarom in stille oppositie verdere uitwerking van de regeling afwachten. ‘Gemeenten hebben het gevoel dat ze een ongedekte cheque af moeten geven, terwijl ze de afgelopen jaren alleen maar moesten bezuinigen. Dat is een groot contrast. Het ministerie van VWS heeft te veel vertrouwen in zorgaanbieders. Wij zien discutabele aanbieders aankloppen voor deze regeling. Daarbij is het voor gemeenten nog steeds niet precies duidelijk wat er vanuit het ministerie vergoed wordt.’

Compensatie voor allen

In een voorlopige compensatieregeling hebben de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de ministeries van Volksgezondheid, Financiën en Binnenlandse Zaken de afgelopen maand deze afspraken vastgelegd:

  • Als zorgaanbieders meerkosten maken door de coronacrisis vergoedt het Rijk deze extra kosten.

  • Als zorgaanbieders op een alternatieve manier zorg verlenen, vraagt dit om ruimte en flexibiliteit in de verantwoording.

  • Als zorgaanbieders minder zorg leveren, moeten gemeenten deze zorg doorbetalen.

  • Zorgaanbieders krijgen hun omzet honderd procent vergoed, op basis van de gemiddelde maandomzet 2019, aangevuld met de indexatie voor 2020.

  • Zorgaanbieders moeten zoveel mogelijk zorg blijven leveren.

  • Gemeenten verwijzen zorgaanbieders niet door naar de NOW-regeling en de Tozo-regeling.

  • Aanbieders moeten transparant zijn over personeelsinzet en kosten tijdens en na de crisis. Ze leggen hierover verantwoording af in de normale jaarlijkse verantwoording.

  • De afspraken gelden voor zowel gecontracteerde aanbieders als aanbieders die zorg leveren via een persoonsgebonden budget (pgb).

Werkgroepen van VNG en de ministeries werken deze regeling op meerdere onderdelen nog verder uit. Voor de zomer moet de regeling compleet zijn. Zorgaanbieders mogen in ieder geval de extra kosten die ze door de coronacrisis maken in rekening brengen. Het uitgangspunt is dat deze extra kosten doelmatig moeten zijn. ‘Het is de bedoeling om zoveel mogelijk met eigen personeel te werken in plaats van extra personeel in te huren. Het is ook niet de bedoeling dat je een ruimte luxe gaat verbouwen om anderhalve meter afstand te kunnen garanderen. De kosten moeten uit te leggen zijn, ook op basis van facturen,’ zegt de woordvoerder van VNG.  

Hoe deze meerkosten verrekend worden met bijvoorbeeld de lagere energie- en reiskosten van zorgaanbieders, is nog onduidelijk. ‘Ergens zou er een aftrek van het verschil moeten plaatsvinden.’ De gemeenten worden voor de extra kosten die zorgaanbieders declareren gecompenseerd door het Rijk. Gemeenten kunnen zorgaanbieders tegen wie een fraude-onderzoek loopt, compensatie weigeren.

Lees verder Inklappen

Venlo rekent na afloop af

De gemeente Venlo wijkt voorlopig af van de landelijke richtlijn. Tot het college een besluit neemt over de nieuwe richtlijnen van VNG en VWS, blijft Venlo ‘voor 80 procent bevoorschotten’. Dit betekent dat Venlo iedere maand tot 80 procent van de gebruikelijke omzet overmaakt aan zorginstellingen met omzetdaling, zodat ze niet in acute geldnood komen. Na afloop van de crisis verrekent de gemeente dat bedrag met wat er daadwerkelijk is geleverd. Achteraf moet de zorginstelling dus een deel terugbetalen. ‘Dat gebeurt zodra deze organisaties weer de mogelijkheden hebben om te betalen,’ meldt een woordvoerder van de gemeente.

Rotterdam meldt na afloop van de coronacrisis ‘coulanter’ om te gaan met al dan niet onrechtmatige declaraties. De gemeente pakt signalen van onrechtmatigheid ‘naar vermogen op’, maar stelt de veiligheid, gezondheid en continuïteit van de zorg nu voorop. De gemeente is tijdelijk gestopt met bepaalde onderdelen van het fraude-onderzoek, zoals waarnemingen, cliënten en vertegenwoordigers spreken en aanbieders bezoeken. Administratief onderzoek, informatie vorderen bij instanties, documenten analyseren en onderzoeken afronden en voorbereiden gaan gewoon door.

Ook de woordvoerder van de gemeente Helmond zegt dat de crisis de opsporingscapaciteit onder druk zet. ‘We verzetten veel extra werk om de continuïteit van zorg te garanderen.’ Toch twijfelt de gemeente niet aan die eigen opsporingscapaciteit. Twee Helmondse ambtenaren zijn beschikbaar voor het opsporen van fraude. De ambtenaren krijgen ondersteuning van financieel experts, contractmanagers, beleidsadviseurs en juristen van de gemeente. 

De gemeente Arnhem wil geen buitensporige winsten financieren

In Nijmegen hangt de vlag er anders bij. Daar liggen de fraude-onderzoeken in verband met corona ‘grotendeels stil’. De gemeente is niet van plan meer controles uit te voeren na afloop van de crisis. Dit in tegenstelling tot Arnhem. Hier is de toezichtscapaciteit nog voor de crisis uitbrak uitgebreid tot drie toezichthouders. Wethouder Roeland van der Zee is vastbesloten te voorkomen dat zorgaanbieders een slaatje slaan uit deze crisis en eist financiële transparantie. ‘Als de gerealiseerde kosten meer dan 3 procent afwijken van de financiering van de omzet, rekenen wij dat later met de zorgaanbieders af. Wij willen geen buitensporige winsten financieren,’ stelt Van Der Zee. 

Amsterdam stelt voorwaarden aan de financiële hulp. De gemeente meldt aanbieders per brief dat het inzetten van alternatieve zorg niet mag leiden tot een omzetgroei van meer dan 10 procent vergeleken met dezelfde periode in 2019. Ook compenseert de gemeente alleen zorginstellingen zonder positief operationeel resultaat voor omzetdaling in 2020. Aanbieders moeten in 2021 aangeven of zij volgens deze eis aanspraak maken op compensatie. ‘We checken in beginsel altijd de jaarrekeningen, dus ook op deze voorwaarden voor compensatie,’ laat een woordvoerder weten. ‘Door onze nadruk op het operationeel resultaat borgen we zoveel mogelijk dat er tegenover de compensatie voor de zorg werkelijk gemaakte kosten staan.’ 

Maasdriel en Zaltbommel melden de jacht op fraudeurs niet op te geven. Ze gaan niet zomaar akkoord met ingeleverde declaraties, maar willen declaraties van voor en na maart met elkaar vergelijken. ‘Als zorgaanbieders nu ineens meer declareren dan in de maanden voor maart, zal dat opvallen’, meldt een Maasdrielse woordvoerder. 

Improviseren versus boekhouden

Niet alle zorgaanbieders kunnen zorg blijven leveren. VNG riep deze bedrijven op om alternatieve wegen te zoeken. Daarbij moeten ze transparant zijn over de inzet van hun personeel en over de kosten die ze maken. ‘We moeten voorkomen dat we super gedetailleerde administratie eisen die het leveren van zorg in de weg kan staan,’ zegt een woordvoerder van VNG. ‘Het gaat om een goede onderbouwing en om goed vertrouwen. De bedoeling is dat de zorgaanbieder en de gemeenten er allebei niet rijker van worden.’ 

Volgens Ben Bugter, die gemeenten adviseert over de inkoop van zorg, is het heel moeilijk om op zo’n korte termijn uitgewerkte, controleerbare contracten op te stellen. ‘Gemeenten volgen over het algemeen de richtlijn van VNG en het ministerie en vergoeden de zorg zoals deze normaal geleverd zou worden. Aanvullende voorwaarden stellen is mogelijk, maar hoe gedetailleerd wil je dat doen? Stel dat iemand normaal gesproken naar de dagbesteding gaat en nu alleen gebeld kan worden. Hoe lang moet je dan gebeld hebben en met wie? Om dat te controleren, moet je van alle medewerkers telefoonlijsten opvragen. We moeten nu improviseren. Improviseren en boekhouden gaan niet altijd samen.’

Voor zorgaanbieders is dat improviseren soms ondoenlijk, zegt directeur Esmé Wiegman van Valente. Deze branchevereniging vertegenwoordigt zorgorganisaties die maatschappelijke opvang bieden voor daklozen en verslaafden, en beschermd wonen voor onder andere psychiatrische cliënten en licht verstandelijk beperkten. Niet alle locaties kunnen hun dagbesteding open houden. En dat begint zich nu te wreken. ‘Door gebrek aan dagritme merken we dat cliënten terugvallen in middelengebruik.’ 

Volgens Valente zijn zorgbedrijven vanaf het begin druk bezig geweest om op een alternatieve manier zorg te bieden. Zo spelen cliënten en begeleiders bijvoorbeeld via walkietalkies bingo’s op woonlocaties.’ Inmiddels zijn er plannen om dagbestedingslocaties op verantwoorde wijze weer te openen. Valente gaat ervan uit dat zorgaanbieders snel en zonder veel gedoe over de verantwoording volledig gecompenseerd worden.   

Lees verder Inklappen

Jeugdzorg Nederland is blij met de compensatie, maar vreest ook een hoge administratieve last door de nieuwe afspraken. ‘Wij pleiten voor een uniforme en laagdrempelige administratieve afhandeling van de coronacrisis. Nu is dat nog niet goed geregeld en pakt elke gemeente dit anders aan,’ zegt een woordvoerder van Jeugdzorg Nederland. De brancheorganisatie snapt de fraudezorgen bij gemeenten, maar meent dat de goede zorgbedrijven niet moeten lijden onder het wantrouwen. ‘Vaak hebben zorgcowboys vrij spel, omdat gemeenten in de zorginkoop fouten maken. Bij ons zijn veel grote, traditionele zorgorganisaties aangesloten. Nette instellingen, die niet de dupe moeten worden van een enorm controlemechanisme.’ 

Recent meldde de Conrisq Groep op basis van eigen berekeningen dat de coronacrisis forse verliezen op gaat leveren voor jeugdzorginstellingen. De stichting maakt zich zorgen, omdat er nog veel onduidelijk is rondom de regeling van VWS en VNG. Gemeenten zouden slechts ‘wisselend akkoord gaan’, over de compensatie van meerkosten is nog veel onduidelijk en in veel gemeenten moeten de colleges zich nog buigen over de regeling. 

De goeden lijden hier onder de kwaden

‘Er is nog veel onduidelijk,’ beaamt ook Aad Sweijen, hoofd Naleving in Zaanstad. ‘In de andere regelingen lopen we daar ook tegenaan. Iedere dag komen we weer uitzonderingen op de regel tegen. We beseffen dat we zorgaanbieders met administratie opzadelen, maar het is nodig. De goeden moeten hierbij onder de kwaden lijden.’ 

Sweijen ziet het liefst dat zorgaanbieders die de afgelopen jaren torenhoge winsten boekten, deze eerst opmaken voor zij aankloppen voor steun. ‘Zorgcowboys moeten wat mij betreft eerst hun winsten opmaken voordat ze bij de gemeente aankloppen. Ik kan me er heel boos over maken dat zij gebruik mogen maken van de openbare kas.’ Aan de andere kant is volgens Sweijen duidelijk dat gemeenten zorgaanbieders met een schoon blazoen overeind moeten houden. ‘We kunnen niet zonder deze bedrijven die goed zijn voor onze burgers en hun geld niet over de rug van burgers verdienen.’ 

Toezichthouders aan het woord

Follow the Money sprak twaalf gemeentelijke fraudebestrijders over hoe zij de fraudebestrijding in deze coronacrisis beleven. Zij verwachten dat er weinig capaciteit zal zijn om de zorgbedrijven nu en achteraf te controleren. Een toezichthouder in het westen van het land voorziet drukke tijden. Hij verwacht dat agenda’s van handhavers, boa’s, opsporingsdiensten en het OM overlopen. ‘Vanuit mijn opsporingservaring kan ik zeggen dat zo goed als elk onderzoek wordt ingekort omdat er onderbezetting is bij alle diensten. Hierdoor blijven belangrijke zaken op de plank liggen.’

Een toezichthouder in het zuiden van het land meent dat er wel ingegrepen wordt als de veiligheid in het geding is. ‘Wij hebben hierdoor onlangs ook een dagbestedingslocatie gesloten. Het ging om een frauduleuze zorgondernemer die creatief declareerde en zo meer dan voor de crisis verdiende.’

Gemeenten houden door de tekorten op jeugdzorg de hand op de knip, zegt een business-analist voor een andere zorgregio in het westen van het land. Hij begrijpt dat de compensatie van omzetderving hard nodig is om het zorglandschap intact te houden, maar vreest ook fraude en onrechtmatigheid. Omdat zorgregio’s volgens de fraudecontroleur weinig tot geen zicht hebben op de bedrijfsvoering van zorginstellingen, kunnen gemeenten niet of onvoldoende zien hoeveel personeel normaal gesproken extern wordt ingehuurd. Voor de coronacrisis waren deze kosten naar alle waarschijnlijkheid een stuk hoger, simpelweg omdat er nu minder zorg geleverd kan worden. Als organisaties gederfde omzet toch vergoed krijgen en geen kosten kwijt zijn aan extern personeel, dan ‘zitten ze er beter bij’ dan voor de crisis, denkt de business-analist. Of er sprake is geweest van fraude is na afloop wel te controleren, denkt hij. Bijvoorbeeld door in de jaarverslagen te kijken naar een omhooggeschoten omzet per FTE en hogere winstmarges. ‘Maar het is maar de vraag of gemeenten en zorgregio’s dit echt gaan doen.’

Hoewel het de bedoeling is dat zorgaanbieders alleen aanspraak maken op de compensatieregeling voor zorgaanbieders, zijn toezichthouders bang dat ze ook van andere crisisregelingen gebruik gaan maken, zoals de Tozo en NOW. ‘Deze regelingen zouden goed gescheiden moeten worden,’ waarschuwt een toezichthouder uit het midden van het land. Een zorgbedrijf kan zzp’ers naar de Tozo-regeling doorsturen en ondertussen wel doorbetaald krijgen voor de zorg die de zzp’er geleverd zou hebben. ‘Hierdoor kunnen zorgbedrijven er weer rijker van worden.’ VNG zag dat een aantal gemeenten zorgaanbieders aanvankelijk doorverwees naar de NOW-regeling, maar deed een oproep aan de leden om dat niet meer te doen. Zorgaanbieders mogen alleen van de zorgregeling gebruikmaken.

Lees verder Inklappen
Daan Appels
Daan Appels
Onderzoeksjournalist die zich onder meer richt op zorg en voedsel (ondanks beperkte kookkunsten).
Gevolgd door 310 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren
Judith Spanjers
Judith Spanjers
Werkte 22 jaar voor Omroep Gelderland. Doet voor FTM onderzoek naar winsten en fraude in de zorg.
Gevolgd door 543 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren