Donderdag 12 maart 2020 is voor tienduizenden gedupeerde ouders een spannende dag in de toeslagenaffaire. De Adviescommissie Uitvoering Toeslagen presenteert haar eindrapport Omzien in verwondering 2, dat duidelijk zal maken of het kabinet de ouders financieel gaat compenseren. En waarom dit zo heeft kunnen ontsporen – althans, dat is de hoop.

Het had niets met (vermeende) fraude te maken, wel met het ‘alles-of-niets-karakter’ van de regelgeving

De ogen zijn gericht op de voorzitter van de commissie, Piet Hein Donner, de oud-minister van CDA-huize. Zijn persconferentie is het voorlopige hoogtepunt van de toeslagenaffaire – ooit begonnen vanwege de op hol geslagen fraudejacht van het CAF: Combiteam Aanpak Facilitators van de Belastingdienst. Dit team bestempelde honderden ouders ten onrechte als fraudeur en zette hun toeslag stop. Naar het verweer van de ouders werd niet geluisterd.

Begin 2020 komt aan het licht dat nog eens tienduizenden ouders het slachtoffer zijn geworden van het hardvochtig terugvorderen van de toeslag. Bij hen had het niets met (vermeende) fraude te maken, zoals bij de CAF-zaken, wel met het ‘alles-of-niets-karakter’ van de regelgeving. Die schreef voor dat de Belastingdienst uitbetaalde toeslagen in zijn geheel moest terugvorderen als ouders te weinig (of geen) eigen bijdrage hadden betaald (de zogeheten ‘nihilstelling’). Vaak ging de terugvordering om bedragen van tienduizend euro of meer – een disproportionele bestraffing voor een kleine onregelmatigheid, meestal ontstaan uit onkunde.

De toeslagenaffaire 2.0 was geboren.

De gewezen ‘onderkoning’ van Nederland krijgt een extra taak

Eind vorig jaar vroeg het kabinet de al eerder opgerichte commissie-Donner om ook hierover te adviseren. Ze weten wat ze aan Donner hebben: hij is een rechtlijnig jurist met een verleden als vice-president van de Raad van State; een functie waaraan hij als belangrijkste adviseur van de regering de bijnaam ‘onderkoning van Nederland’ dankte. Bij de Raad van State bemoeide Donner zich enkele jaren geleden intensief met een wetsvoorstel om de problemen rond kinderopvangtoeslag op te lossen.

Maar dat laatste vertelt Donner niet in zijn rapport. De eerdere poging om wetgeving te ontwerpen die mede tot doel had om grote terugvorderingen van toeslag te stoppen, wordt verzwegen. Wel constateert Donner dat bijna niemand zicht had op de ‘sociale gevolgen’ van de strikte handhaving van de regelgeving; dat grote aantallen ouders failliet gingen zou een goed bewaard geheim zijn.

Uit openbare stukken blijkt echter iets anders. Bewindslieden van meerdere departementen, topambtenaren van SZW en Financiën en Donner zelf, wisten hoe groot het probleem was. Wie was verantwoordelijkheid voor het hardvochtige beleid dat zoveel ouders heeft getroffen en een gat van 500 miljoen euro in de schatkist slaat?

Tijdens zijn persconferentie beaamt de CDA-coryfee dat er binnen de Belastingdienst ‘vragen waren gerezen’ en dat die zijn besproken met SZW, dat verantwoordelijk was voor het beleid. ‘Maar op het moment dat men zei: misschien moeten we er iets aan doen, stond er weer een groot fraudeverhaal in de krant. En was het punt dat de politiek zei: nou, liever niet op dit moment. Het grote gevaar in dit soort zaken is dat je van hypes afhankelijk bent.’

De wet die nooit het daglicht zag

Onderzoek van Follow the Money begin maart toonde aan dat voormalig staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes (VVD) en voormalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher (PvdA) in 2014 de noodkreten van de Belastingdienst over het harde beleid hebben genegeerd. De oplossing die de Belastingdienst opperde – proportioneel terugvorderen van de toeslag – kwam op het bureau van Eric Wiebes terecht en een notitie hierover zou eind 2014 in de ‘kersttas’ van minister Asscher zijn beland. Eind april doken nieuwe stukken op waaruit blijkt dat er bij SZW op het hoogste ambtelijke niveau aandacht was voor het probleem.

Toch concludeert de commissie-Donner dat ‘heel weinigen’ zicht hadden op de ‘sociale gevolgen’ van strikte handhaving. Maar een reconstructie, op basis van Kamerstukken over de voortgang van een nieuw wetsvoorstel, laat iets anders zien. We loodsen u door de ontstaansgeschiedenis van een wet die nooit het daglicht zag.

2014: de noodkreet van de Belastingdienst  

Daarvoor moeten we terug naar 2014, toen de Belastingdienst waarschuwde voor de gevolgen van het hardvochtig terugvorderen. Topambtenaren van Financiën brachten het probleem bij staatssecretaris Eric Wiebes onder de aandacht, met het verzoek het op te lossen in overleg met minister Asscher.

Daar kwam niets van terecht.

Maar dat wil niet zeggen dat Asscher niets wist van de ‘sociale gevolgen’ van handhaving. Tijdens een algemeen overleg op 24 september 2014 zegt de minister: ‘Daarmee [door directe financiering van kinderopvanginstelling in te voeren, red.] pakken we bovendien het soms – ik zou haast zeggen vaak – pijnlijke probleem van de terugvorderingen aan, waarbij mensen soms zeer forse bedragen moeten terugbetalen op een moment dat ze daartoe nauwelijks in staat zijn.’

November 2014: Asscher ziet ‘schrijnende situaties’

In november 2014 schrijft Asscher in een brief aan de Kamer dat de huidige systematiek van bevoorschotting via de ouders tot ‘schrijnende situaties’ kan leiden. ‘We zien omvangrijke terugbetalingen bij het definitief vaststellen van de toeslag.’ Daarom onderzoekt het kabinet de mogelijkheid kinderopvanginstellingen direct te financieren, meldt hij. Een wetsvoorstel is in de maak.

2015: een complex wetgevingstraject gaat van start 

De gehele systematiek gaat op de schop, met grote implicaties voor uitvoering, ICT, handhaving en privacy

In een voortgangsbrief van juli 2015 laat Asscher opnieuw merken de ernst van de situatie in te zien. ‘Terugvorderingen van tienduizenden euro’s zijn niet uitzonderlijk in deze situaties [..] Het kabinet wil deze tegenvallers, maar ook de veel vaker voorkomende, relatief kleinere tegenvallers vanwege bijvoorbeeld een verkeerd ingeschat inkomen of niet (tijdig) doorgegeven wijziging, tot een minimum beperken.’ Het idee is dat er onder het nieuwe systeem minder onzekerheid is over de definitieve toeslag en daarmee minder terugvorderingen.

Samenvattend: er is in 2015 een wetgevingsproces op gang gekomen dat het terugdringen van grote terugvorderingen als een van de centrale doelstellingen heeft. Daarbij is een groot team van ambtenaren betrokken, omdat de wetgeving tamelijk complex is. Het is geen kwestie van een paar artikelen wijzigen en wat omnummeren: de gehele systematiek gaat op de schop, met grote implicaties voor uitvoering, ICT, handhaving en privacy. Het kabinet is nadrukkelijk betrokken.

Juni 2016: kink in de kabel, Asscher richt projectgroep op

Dan komt er een kink in de kabel: het Bureau ICT-toetsing (BIT) adviseert Asscher om, vanwege de grote impact van het wetsvoorstel op IT-systemen, alternatieven te overwegen. De minister neemt dat ter harte en schrijft in juni 2016 aan de Kamer dat hij meer tijd uittrekt voor de wet. Er komt een ‘heroriëntatie’, ‘waarbij knelpunten in het huidige stelsel nogmaals tegen het licht worden gehouden’. Daarvoor richt de minister een ‘projectgroep’ op die september 2016 rapporteert.

September 2016: schrikbarende cijfers

De gedetailleerde cijfers die de projectgroep opdiept, zijn schrikbarend: ‘Jaarlijks moeten zo’n 75.000 ouders € 500 of meer aan de overheid terugbetalen, omdat zij een te hoog voorschot van de toeslag hadden ontvangen. Voor bijna 7.000 ouders is dat bedrag meer dan € 5.000. In april 2016 heeft de BDT [Belastingdienst Toeslagen, red.] met 30.000 ouders een specifieke betalingsregeling getroffen. Voor bijna 20.000 ouders is sprake van een problematische schuld die niet meer op een normale wijze kan worden afgelost. De betalingscapaciteit van de ouders is onvoldoende om de schuld af te lossen.’

Hier staat dus dat 20.000 ouders door het terugvorderen volledig financieel zijn uitgekleed, velen van hen komen in de schuldsanering terecht. Let wel: dit is de tussenstand van 2016, hun aantal is inmiddels veel hoger: het beleid hield tot oktober vorig jaar stand.

De projectgroep onderzocht meerdere oplossingen, waaronder ‘aanpassing van het terugvorderingsregime bij deelbetaling ouderbijdrage’. Dit is de enige – zij het wat cryptische – verwijzing naar de noodkreet van de Belastingdienst en de door hen voorgestelde proportionele terugvordering. Opvallend genoeg houdt SZW vast aan een majeure stelselwijziging, en negeert het de relatief eenvoudige oplossing waarmee ouders direct geholpen zijn.

Zo’n oplossing zou geen overbodige luxe zijn: PvdA-man Asscher krijgt voorgehouden dat de hoge terugvorderingen vaker plaatsvinden bij ouders in de lagere inkomensgroepen; zij krijgen immers meer toeslag dan de hogere inkomens. ‘Juist ouders in de lagere inkomensgroepen zijn niet altijd in staat dergelijke terugbetalingen op te vangen,’ meldt de projectgroep.

Kabinet in 2016: ‘Kwetsbare groep ouders en problematische betalingsachterstanden’

In een Kamerbrief van september 2016 zegt Asscher hierover: ‘Het kabinet ziet dat dit [beleid] bij een kwetsbare groep ouders resulteert in hoge terugvorderingen en problematische betalingsachterstanden. Ook ontstaan hierdoor budgettaire verliezen bij de overheid. De gevolgen van deze problemen komen nu vrijwel volledig bij ouders terecht. Deze problemen moeten en kunnen we voorkomen.’ Maar tot een noodstop leidt het niet: in de Kamer verdedigt Asscher samen met Wiebes het beleid waarvan hij weet dat het vooral de minima keihard treft.

Wisten slechts ‘heel weinigen’ van de sociale gevolgen? Deze wetsgeschiedenis laat zien dat de hoge terugvorderingen een belangrijk redenen was voor de nieuwe wetgeving, waaraan bijna twee jaar is gewerkt. De ‘sociale gevolgen’ waren daarbij cijfermatig in kaart gebracht. Bovendien wist niet alleen Asscher hiervan; het voltallige kabinet was op de hoogte van de gevolgen voor de ‘kwetsbare groep ouders’.

SZW vindt slechts negen documenten voor Donner

Geen van die documenten gaat over de totstandkoming van het wetsvoorstel in 2015 en daarna

In het rapport van Donner staat geen enkele verwijzing naar dit wetsvoorstel in spe, noch naar het kabinetsstandpunt erover. Nu kun je stellen dat de commissie als adviescommissie – geen onderzoekscommissie – voor haar informatie afhankelijk was van hetgeen SZW aanleverde. Dat pakket blijkt slechts te bestaan uit negen documenten, die ook aan de Kamer zijn gestuurd en die Follow the Money tot een eerder artikel inspireerden.

Geen van die documenten gaat over de totstandkoming van het wetsvoorstel in 2015 en daarna. Dat is geen omissie, stelt de woordvoerder van SZW: ‘De stukken over directe financiering zijn niet naar de commissie gestuurd omdat ze openbaar zijn. De commissie heeft er dus kennis van genomen.’

November 2016: wetsvoorstel gaat naar Raad van State 

Dat Donner weet heeft van de politieke en ambtelijke geschiedenis van het wetsvoorstel, staat buiten kijf. Want net als andere wetsvoorstellen gaat ook het voorstel van Asscher voor advies naar de Raad van State (RvS). Dat gebeurt in november 2016; Donner is dan vice-president. Zeker wanneer de RvS kritisch is en adviseert om een wet niet in te voeren, is de vice-president daarbij persoonlijk betrokken. Het is gebruikelijk dat hij ook aanwezig is bij de voorbereidende gesprekken van de leden van de RvS die het advies voorbereiden, zo leert navraag bij de RvS.

Maart 2017: Raad van State maakt gehakt van wetsvoorstel

Het advies dat de RvS in maart 2017 over het wetsontwerp naar het kabinet stuurt, is niet mals. ‘De voorgestelde regeling kan er in de praktijk [..] toe leiden dat de ouder en diens partner geconfronteerd worden met een terugvordering van een disproportioneel hoog bedrag. [..] niet uit te sluiten valt dat een kleine fout in de voorgestelde complexe regeling disproportioneel grote financiële gevolgen heeft voor de ouder. De Afdeling [advisering, red.] adviseert om bij de regeling van herziening en terugvordering alsnog te bepalen dat een afweging moet worden gemaakt tussen de mate waarin de gemaakte fout aan de ouder kan worden toegerekend en het terug te vorderen bedrag.’

De RvS merkt ook op dat de hoogte van de kinderopvangtoeslag pas enige jaren na afloop van het kalenderjaar waarin de toeslag wordt verstrekt, definitief wordt vastgesteld. Het gevolg is dat ouders na inwerkingtreding van het wetsvoorstel ‘nog ten minste vijf jaar’ geconfronteerd kunnen worden met grote terugvorderingen.

Donner rept met geen woord over zijn eigen advies

Kortom, de wetgeving die juist ten doel had om disproportionele financiële gevolgen tegen te gaan, slaagt daar niet in. En Asscher kan er kennelijk mee leven dat ouders na invoering nog vijf jaar lang in de schuldsanering terecht kunnen komen, ondanks een wetswijziging die net dat moest verhinderen. Niets hiervan is terug te lezen in het rapport van de commissie-Donner: het RvS-advies waaronder Donner nota bene zelf zijn handtekening zette, wordt niet genoemd.

De opmerking van Donner dat er slechts ambtelijk overleg is geweest dat tot niets leidde, omdat de aandacht steeds werd afgeleid door fraudebestrijding, is in dit licht niet goed te begrijpen. Uit de openbare stukken blijkt niet dat de wet werd afgeblazen omdat fraudebestrijding beleidsprioriteit was. Het lijkt vooral de complexiteit van het stelsel te zijn geweest waarop pogingen tot verbetering zijn gestrand. Daarover had Donner zelf zijn licht kunnen laten schijnen, ook als voorzitter van de adviescommissie.

2018: het wetsvoorstel gaat de prullenmand in

In oktober 2017, een paar maanden na het vernietigende advies van de RvS, komt de regeringstermijn van het kabinet Rutte-Asscher ten einde. Een jaar later deponeert de nieuwe staatssecretaris van SZW, Tamara van Ark (VVD), het wetsvoorstel in de prullenmand. Ze neemt geen nieuw initiatief, totdat de afdeling rechtspraak van de Raad van State in oktober 2019 oordeelt dat de wet die tot hardvochtige terugvorderingen leidde, al die jaren verkeerd is toegepast: de bestaande wet biedt wel degelijk ruimte voor proportionele terugvordering. Vervolgens geeft het kabinet de reeds ingestelde commissie-Donner een extra opdracht: adviseer ook over de terugvorderingen vanwege de harde regelgeving.

‘Dat weinig mensen op SZW daarvan zouden weten is heel ongeloofwaardig’

In dat kader sprak de commissie met Gjald Jellesma, voorzitter van Boink, de belangenvereniging van ouders in de kinderopvang. Tegen FTM zegt Jellesma dat hij Klijnsma heeft gemeld dat hij al sinds 2010 periodiek overleg had met Martin Flier, de directeur Kinderopvang bij SZW, tot diens vertrek in 2015. ‘Telkens zei ik: vorder alleen de eigen bijdrage terug. Het gesprek eindigde altijd met de Raad van State [afdeling rechtspraak, red.] waarvan Flier zei dat die het beleid heeft goedgekeurd. Het is me niet gelukt om beleid bij SZW te wijzigen.’

Kamerlid Renske Leijten (SP), die zich in de materie heeft vastgebeten, vindt dat het advies van Donner ‘rammelt’. Ze zegt tegen FTM: ‘Omdat ze niet hebben gekeken naar wat mensen buiten de CAF-onderzoeken [de fraude-onderzoeken, red.] hebben meegemaakt en waarom die zijn aangepakt. Dat weinig mensen op SZW daarvan zouden weten is heel ongeloofwaardig. Donner deed onderzoek op basis van gevraagde stukken, heeft niet doorgevraagd of is zelf op zoek gegaan. Hiermee kan het lijken alsof het “case closed” is, maar dat is het alles behalve.’

‘Alleen onder ede kunnen we de waarheid boven tafel krijgen’  

Bart Snels, Kamerlid voor GroenLinks, noemt de bevindingen van deze reconstructie ‘schokkend’. ‘Vele topambtenaren en bewindspersonen blijken geweten te hebben hoe schrijnend de alles-of-niets-aanpak was. Ik ga opnieuw een parlementaire ondervraging voorstellen. Alleen door betrokken topambtenaren en bewindspersonen onder ede te horen, kunnen we de waarheid boven tafel krijgen.’

Piet Hein Donner heeft niet gereageerd op vragen van FTM, Jetta Klijnsma wel. Zij laat weten dat kinderopvang destijds niet tot haar verantwoordelijkheid behoorde. ‘Het is geen usance dat je je verdiept in wetgeving die niet bij jou regardeert. Ik heb er niet mee van doen gehad.’ Dat de gang van zaken in 2015 en daarna volledig ontbreekt in het advies, is volgens haar geen omissie. ‘Wij waren geen onderzoekscommissie.’