‘Dit is echt een monumentale verschuiving.’ Harriet Thomson, associate professor mondiaal sociaal beleid en sociologie aan de Universiteit van Birmingham, ziet het recente besluit om overwinsten van Europese energiebedrijven te herverdelen onder consumenten als een indrukwekkend keerpunt in het gezamenlijk energiebeleid van de Europese Unie.

‘De belofte was dat een geliberaliseerde energiemarkt eerlijke energieprijzen voor iedereen zou opleveren. De aankondiging [van het voorstel door Commissievoorzitter Ursula von der Leyen, red.] is een stilzwijgende erkenning dat het energiebeleid van de EU daarin heeft gefaald. ‘De Europese Commissie heeft altijd op de lijn gezeten dat liberalisering innovatie met zich meebrengt en investeringen. Maar het heeft niet tot lagere rekeningen geleid. Daar is geen bewijs voor.’

De veranderende politieke houding is ook een impliciete erkenning van het belang van het werk van Thomson. Ze probeert lidstaten al jaren te overtuigen van de noodzaak om het fenomeen energiearmoede beter te monitoren en aan te pakken. Thomson promoveerde in 2015 op het onderwerp aan de Universiteit van York en was van eind 2016 tot en met 2020 projectmanager van een door de EU gefinancierd onderzoeksproject over energiearmoede.

Dat project bestond onder meer uit het in kaart brengen van energiearmoede door te bepalen wat het eigenlijk precies is, en hoe je dat kunt meten. Want hoewel het begrip energiearmoede al jaren wordt gebruikt, is er geen eensluidende Europese definitie. Ook Nederland heeft geen definitie ontwikkeld (zie kader) en beschikt dus niet over een simpele manier om iedereen die onder energiearmoede lijdt te identificeren. 

Dat gebrek uit zich nu in de manier waarop het kabinet een prijsplafond instelt: iedereen profiteert van die regeling, arm en rijk. ‘Dat is onvermijdelijk bij een generieke regeling waarmee we huishoudens en andere kleinverbruikers zo snel mogelijk verlichting willen bieden,’ zo legden ministers Rob Jetten (Klimaat en Energie) en Micky Adriaansens (Economische Zaken en Klimaat) uit in een Kamerbrief.

Vrouwen hebben het sneller koud

Thomson houdt de definitie aan van collega-onderzoekers Stefan Bouzarovski en Saska Petrova, licht ze toe: ‘Er is sprake van energiearmoede wanneer een huishouden niet in staat is om zich te voorzien van een materieel en sociaal noodzakelijk niveau van energiediensten. Het gaat er dus ook om wat de verwachte levensstandaard in een bepaald land is, naast wat je echt nodig hebt om te overleven.’

Dat er geen Europese definitie is heeft volgens Thomson te maken met obstructie van enkele nationale regeringen, met name Berlijn. Het EU Energy Poverty Observatory, dat Thomson leidde, verzamelde door de jaren heen een aantal indicatoren die een beeld geven van de energiearmoede in Europese landen. Maar het blijft behelpen. Energiearmoede ziet er in verschillende landen en voor verschillende bevolkingsgroepen een beetje anders uit. 

‘Energiearmoede is deels gevoelsmatig, wat meten extra ingewikkeld maakt’

Als je bijvoorbeeld wilt vaststellen of het huishoudens lukt om hun huis warm te krijgen en je laat mensen daarover vragenlijsten invullen, weet je nog niets over de achterliggende oorzaken. Daardoor kun je geen genuanceerd beeld schetsen voor heel Europa. Misschien is de beschikbare warmtebron ongeschikt, is het huis niet geïsoleerd, of stoken ze bewust minder om geld te besparen. 

Energiearmoede is ook deels gevoelsmatig, wat meten extra ingewikkeld maakt. Huishoudens van alleenstaande vrouwen scoren in alle landen bijvoorbeeld hoger op de indicator ‘moeite het huis voldoende warm te stoken’, omdat vrouwen het sneller koud hebben. Kortom, zegt Thomson: ‘De data die we op dit moment beschikbaar hebben zijn ontoereikend.’

In juni 2008 vroegen Europarlementariërs al aan de Europese Commissie om het begrip energiearmoede te definiëren. Ook riepen ze lidstaten op ‘nationale energieactieplannen uit te werken om energiearmoede te bestrijden’. Maar in Europese wetgeving waar de lidstaten in 2009 mee akkoord gingen, staat alleen dat het opstellen van zo’n actieplan tot de mogelijkheden behoort. Het was niet verplicht. In 2019 was een nieuwe wet waar energiearmoede in voorkomt al niet veel dwingender: lidstaten moeten energiearmoede aanpakken ‘waar deze wordt vastgesteld’.

Is dat bijzinnetje niet gewoon een maas in de wet?

‘Jazeker. Het gebeurde elke keer bij nieuwe wetgeving: we begonnen met iets ambitieus en vervolgens werd het steeds meer afgezwakt. Dat is altijd mijn grootste frustratie geweest, dat de formuleringen in de wetgeving allemaal zo slap waren. “Als je denkt dat het bestaat in je lidstaat”, dat is gewoon een goede manier om er onderuit te komen. Dan zeg je eigenlijk: in ons land hebben we geen energie-armoede, dus we hoeven niets te doen.’

Lidstaten willen wel hun markten liberaliseren en daar Europese afspraken over maken, en ze zijn ook bereid om gezamenlijk klimaatdoelen te stellen die invloed hebben op hun hun energiebeleid. Waarom gebeurde dat niet met energiearmoede?

‘Dat komt door de rol van een handjevol machtige lidstaten die geen definitie willen ontwikkelen. Toen die wetgeving in 2009 werd onderhandeld, waren er pogingen om tot een gezamenlijke definitie of iets van een gestandaardiseerde formulering te komen. Het was telkens Duitsland dat dat blokkeerde. Zij waren echt een belemmerende kracht in het beleidslandschap. Duitsland was niet ontvankelijk voor een gezamenlijk definitie, omdat dan ook het probleem op binnenlandse schaal duidelijk zou worden. 

De Noordse landen verzetten zich ook, maar dan vooral omdat ze vonden dat ze al een heel sterke verzorgingsstaat hadden. Er was een houding van: we hebben hier geen probleem, energiearmoede bestaat hier niet. Het klopt wel dat het daar een klein probleem is, maar het bestaat wel. Er zijn grote verschillen tussen het platteland en de steden en dat is soms een wat ongemakkelijke waarheid voor de Noord-Europese landen.’

En Nederland?

‘Ik kan me niet herinneren dat het heel erg dwars lag. Ik denk dat Nederland waarschijnlijk wel aan de kant van de Noord-Europese landen zat die de zaken [energiebeleid en armoedebestrijding, red.] gescheiden wilden houden. Maar ze speelden niet dezelfde obstructieve rol als Duitsland. Het is geen partij die opviel.’

Als Nederland een voortrekkersrol had gehad bij het definiëren en aanpakken van energiearmoede had u het zich wel herinnerd, toch?

‘Zeker. Nee, die prijs gaat naar Spanje. Dat land had een behoorlijk alomvattende strategie en doelen om het probleem aan te pakken. We zagen ook dat landen uit centraal- en oost-Europa voorstander waren van meer actie en financiering.’

Ook de Commissie was lang afhoudend. Het excuus was dat het niet binnen haar bevoegdheid lag. Maar in de periode dat Jean-Claude Juncker voorzitter was van de Europese Commissie, kwam er in Brussel meer interesse voor het fenomeen energiearmoede. In 2016 stelde de Commissie ruim 800 duizend euro beschikbaar voor het opzetten van een tijdelijk observatorium voor energiearmoede. Harriet Thomson, toen nog werkzaam aan de Universiteit van Manchester, en haar collega Stefan Bouzarovski wonnen de aanbesteding.

In 2020 vermeldden slechts 11 van de 27 lidstaten het verminderen van energiearmoede als nationaal doel in hun tienjarenplan

Volgens Thomson is de Commissie destijds van mening veranderd vanwege de benarde positie van de EU. ‘We hadden de eurocrisis gehad, de bail-out van Griekenland, de migratiecrisis en we naderden het moment van het referendum in het Verenigd Koninkrijk.’ Ze denkt dat de Commissie haar reputatie en die van het Europese project wilde opvijzelen. ‘Dat is wat ik heb gehoord, dat het aanpakken van energiearmoede een manier was om de toegevoegde waarde van de Europese Unie te laten zien.’

De Commissie-Juncker slaagde er ook in om het concept energiearmoede te laten terugkeren als onderdeel van de tienjarenplannen voor klimaat en energie die lidstaten moesten indienen. Een woordvoerder van de Commissie laat weten dat slechts 11 van de 27 lidstaten in die plannen een nationaal doel om energiearmoede te verminderen hebben geformuleerd.

Dat klinkt niet veel: elf.

‘Misschien, maar zelfs elf is een flinke groei ten opzichte van de tijd ervoor. Toen hadden alleen het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Frankrijk een strategie. Misschien ben ik een optimist, maar dat lijkt me eerlijk gezegd best een verschuiving. Bovendien als je er breder naar kijkt, zijn er toch zo’n 24 à 25 lidstaten die wél een soort definitie en beschrijving van het probleem in hun land geven.’ 

Waarom is het eigenlijk nodig om onderscheid te maken tussen energiearmoede en armoede in het algemeen?

‘Energiearmoede gaat verder dan geld hebben om in je levensonderhoud te voorzien. Er is een overlap tussen mensen die inkomensarm zijn en energiearm, maar het is geen complete overlap. Er zijn ook mensen met middeninkomens die ernstige energieproblemen hebben. In een eerder onderzoeksproject zagen we dat er groepen zijn die geen steun ontvangen omdat ze niet in het heersende beeld passen. Als je bedenkt wie het meest hulp nodig heeft, dan denk je niet aan een net afgestudeerde 22-jarige die in een peperduur maar waardeloos appartement woont dat heel moeilijk te verwarmen is.’

U heeft met het Energy Poverty Observatory onderzoek gedaan naar de lidstaten. Welke uitkomsten vielen op?

‘We keken naar de statistische data over huishoudens die worden verzameld in het kader van European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC). Een van de vragen in de enquêtes is of huishoudens moeite hadden om hun huizen te verwarmen. Wat ons verraste was dat dit probleem speelde in landen als Portugal en andere zuidelijke staten. In Spanje bijvoorbeeld waren vorig jaar vreselijke koudegolven en mensen wonen er in huizen die daar niet op zijn gebouwd. Er is vaak geen centrale verwarming, meestal betegelde vloeren, grote ramen – precies wat je niet wil als het gaat vriezen. 

‘Er mist een duidelijke richtlijn wie steun zou moeten krijgen’

Wat is het probleem met de data?

‘We zijn afhankelijk van enquêtes als EU-SILC, maar er is geen vraag die echt naar energiearmoede kijkt. Er wordt bijvoorbeeld gevraagd of mensen betalingsachterstand hebben op hun rekeningen voor nutsvoorzieningen, maar dat is inclusief bijvoorbeeld water of vuilnisophaling.’

De Europese Commissie heeft voorgesteld om de overwinsten van energiebedrijven terug te laten vloeien naar consumenten. Wat verwacht u van dat voorstel?

‘Een meevallersbelasting is absoluut een stap in de goede richting. Wat volgens mij mist, is een duidelijke richtlijn wie er steun zou moeten krijgen. Het makkelijkste is om bestaande kwetsbare groepen zoals ouderen of werklozen extra te ondersteunen. Maar het risico daarvan is dat werkende gezinnen over het hoofd gezien worden.’

Jullie Energy Poverty Observatory werd in 2020 vervangen door een Energy Poverty Advisory Hub. Wat zijn de verschillen?

‘Zij zijn wat minder kritisch.Maar beide projecten hebben op hun eigen manier bestaansrecht. Waar wij meer tijd besteedden aan de noodzaak van data en definities, werken zij meer op het vlak van technische assistentie in het veld. Het is wel teleurstellend dat veel van de elementen waar we aan hebben gewerkt, van de website zijn verdwenen, zoals het archief en de netwerkpagina. Het dashboard met indicatoren is gebleven, maar zelfs dat is nu enigszins verborgen.’

Heeft de Europese Commissie uitgelegd waarom een deel van jullie werk is verwijderd?

‘Nee, dus we weten niet zeker wat de reden was.’

U zei eerder dat u optimistisch bent maar tegelijk heeft u veel kritiek op de lidstaten en de Europese Commissie. Hoe rijmt u die twee gevoelens?

‘Oh joh, dat is mijn dagelijkse strijd. Maar ik vind dat ik optimistisch moet zijn. Ik dwing mezelf om de lange termijn in ogenschouw te houden en te beseffen dat we van ver zijn gekomen. We zien een langzame beweging richting een recht op energie en een erkenning dat energie meer moet worden gezien als sociaal goed dan als een geprivatiseerd handelsartikel. Er is nog heel veel te doen, maar we hebben al een behoorlijke kentering gezien in hoe er naar het probleem wordt gekeken en hoe hoog op de beleidsagenda het nu staat.’