Het geheim van het zorgstelsel: hoe de kosten ongezien naar de burger werden verschoven

    Het zorgstelsel blinkt de afgelopen tien jaar vooral uit in het verschuiven van lasten naar de burger, ontdekte Follow the Money tijdens een kritische beschouwing van de laatste CBS-cijfers over de verdeling van zorglasten. De kostenverschuiving is enorm en zit goed verstopt in de cijfers.

    Tien jaar na de invoering van het nieuwe Nederlandse zorgstelsel is het onderwerp 'zorgkosten' onverminderd actueel. Waar betaalbaarheid van de zorg ooit een van de belangrijkste argumenten was om het stelsel deels te privatiseren, zijn die zorgkosten sindsdien zeer fors gestegen. Maar waar het bijna nooit over gaat bij het debat over zorgkosten is wie ze uiteindelijk draagt. Terwijl dat minstens zo interessant blijkt. Follow the Money ontdekte tijdens een zoektocht naar de verdeling van zorglasten dat de kosten sinds de invoering van het stelsel in ongekende, en tot nog toe onbekende, mate zijn verschoven naar de burger.

    Speurtocht door CBS-cijfers

    Dat blijkt uit een kritische beschouwing van CBS-cijfers over 2012 - die pas eind 2015 in definitieve versie gepubliceerd werden. Die grote vertraging in het verschijnen van definitieve cijfers is een algemeen probleem in de zorg, voornamelijk te wijten aan de grote complexiteit en de problemen met de goedkeuring van jaarrekeningen de afgelopen jaren. Het CBS verwacht daarom pas dit jaar de definitieve cijfers over 2013 en 2014 te publiceren.
    De huishoudens moeten ten opzichte van de 'ziekenfondstijd' bijna 8 procent extra van de zware zorglasten dragen
    Follow the Money dook in deze meest verse cijfers en ontdekte dat het CBS miljarden euro's die huishoudens opbrengen om de zorgkosten te betalen, toegeschreven worden aan 'werkgeverslasten'. Het CBS erkent dat dit het geval is. Een nieuwe berekening van de cijfers op basis van dit gegeven, toont aan dat de zorglasten ingrijpend zijn verschoven naar de burger. De huishoudens moeten ten opzichte van de 'ziekenfondstijd' bijna 8 procent extra van de zware zorglasten dragen. In 2004 kwam nog 46,6 procent ten laste van de burger, in 2012 was dit 54,2 procent. Dat is een stijging van ruim 16 procent. Tel daarbij op dat die zorglasten in 2012 maar liefst anderhalf maal zo hoog waren als in 2004. Een grotere 'kostentaart' dus, waarvan de burger ook nog een veel groter stuk moet zien te verteren. De grote winnaars van het stelsel zijn de werkgevers. In diezelfde periode ging het bedrijfsleven - aan met name werkgeverslasten - relatief significant minder betalen. Van het werkgeversaandeel van 23,5 procent in 2004 is nu nog slechts 16 procent over. Ondanks de gestegen zorgkosten is het werkgevende bedrijfsleven zelfs in totaal 400 miljoen euro goedkoper uit dan in 2004. De overheid betaalt ook minder. De overheidsbijdrage aan de zorgkosten daalde van 27,3 naar 24,6 procent.* Deze pijnlijke conclusie zit goed verstopt in de cijfers van het CBS. Aan de onthulling ervan ging voor Follow the Money dan ook een flinke zoektocht vooraf. Maar na het voorleggen van onze werkwijze aan het CBS, erkent het statistiekbureau dat de benadering van Follow the Money technisch juist is. Ook kondigt het CBS naar aanleiding van onze conclusie over werkgeverslasten aan om een aanpassing te doen in de uitleg van de cijfers die nog gepubliceerd moeten worden over de jaren na 2012.

    Goed nieuws?

    Die zoektocht begint bij de cijfers. We hebben het altijd over de zorgkosten die maar blijven stijgen, maar wie dragen nou die kosten van de zorg uiteindelijk? Economen maken graag een onderscheid tussen de belangrijkste bronnen van geld. Die bronnen zijn ten eerste: de huishoudens - ofwel 'de burger', u en ik, wij allemaal - ten tweede: het bedrijfsleven oftewel: de werkgevers en vervolgens: de overheid. Tot slot wordt een klein percentage betaald door instellingen zonder winstoogmerk. We gingen dus op zoek naar cijfers over deze verdeling van de kosten tussen de burger, het bedrijfsleven en de overheid en vonden een artikel van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2009 over juist dit onderwep. De auteurs hadden verrassend genoeg vooral goed nieuws voor de burger: 'Er is sprake van een relatieve verbetering van de positie van huishoudens.' Het nieuwe stelsel had - op allerlei ondoorgrondelijke en via de belastingen verrekende wijzen - de burger relatief gezien voordeel opgeleverd, zoals onderstaande grafiek illustreert. Terwijl ruim meer kosten worden gedragen door overheid en bedrijfsleven.  

    goednieuws Het goede nieuws: de burger betaalde na de stelselwijziging een minder groot deel van de zorgkosten, aldus het CBS. Het slechte nieuws: achter de cijfers blijkt een heel ander verhaal schuil te gaan.

    De burger lijkt dus te winnen. Maar is dat ook zo? Waarop is deze grafiek over lastenverdeling gebaseerd? Om het zeker te weten zochten we nog even verder in de cijfers van het CBS.

    Geldstromen

    Gelukkig worden we op onze wenken bediend door het statistiekbureau. Dat houdt namelijk al sinds 1998 de precieze geldstromen binnen de zorg - vanuit burger, bedrijfsleven en overheid - bij. In zogeheten stroomschema's, die op het eerste gezicht vooral doen denken aan het ontwerp van een elektronische chip. Door na te rekenen welke posten betaald werden door de drie verschillende groepen is na te gaan wie nu precies wat heeft betaald.  

    Stroomschema CBS Stroomschema geldstromen in de zorg in 2012 (Bron: CBS)

    In eerste instantie is het resultaat volledig in lijn met de goed-nieuws-grafiek van het CBS. Maar zoals altijd blijkt de 'devil' zich in de 'details' te verschuilen.
    zoals altijd blijkt de 'devil' zich in de 'details' te verschuilen
    Tussen 2004 en 2012 is namelijk een hoop veranderd qua financiering en dat levert ook verschillende kostenposten in de twee jaren op. De meeste daarvan spreken voor zich, maar bij het nagaan van de post 'werkgeverslasten' bleek dat daaraan in 2012 miljarden aan kosten zijn toegerekend die in werkelijkheid opgebracht werden door niet-werkgevers zoals zpp'ers en uitkeringsgerechtigden. Follow the Money rekende de cijfers van het CBS in de stroomschema's uit 2004 en 2012 na. Maar nu rekenden we de miljarden die niet-werkgevers persoonlijk afdragen toe aan de huishoudens - waar ze feitelijk toe behoren. Dat levert een radicaal ander beeld op. In 2004 lijkt het plaatje nog veel op de grafiek van het CBS. Maar in 2012 wordt duidelijk dat de burger er niet op vooruit-, maar juist heel fors op achteruitging. Zowel in relatieve als in absolute zin. Burgers of huishoudens dragen maar liefst acht procent meer van de kosten van de zorg dan voor de stelselwijziging. Omdat de zorgkosten ook nog eens flink stegen, is het bedrag dat burgers in totaal opbrengen in 2012 duidelijk op weg naar een verdubbeling. In 2004 betaalden we als huishoudens 30,5 miljard euro mee op een totaal van 65,4 miljard, in 2012 50,3 miljard op een totaal van 92,8 miljard.   De grote 'winnaar' is derhalve niet de burger, maar de werkgever. Droeg die in 2004 nog 23,5 procent van de kosten bij, in 2012 was dat nog maar 16 procent. Een ongekende financiële meevaller. Zelfs de netto-bijdrage aan de zorgkosten voor werkgevers daalde met 0,4 miljard euro van 15,3 miljard in 2004 naar 14,9 miljard in 2012, ondanks de grote stijging van de totale zorgkosten.
    De grote 'winnaar' is niet de burger, maar de werkgever
    Hoe kunnen dezelfde cijfers zo'n verschillend beeld opleveren? De crux zit hem in de definitie van 'bedrijven'. Het CBS blijkt het begrip 'bedrijf' in de vergelijking van zorglasten opgerekt te hebben tot feitelijk onjuiste proporties.

    Ben ik een werkgever?

    In 2004 was het nog volstrekt helder; werkgeverslasten werden uitgebreid gespecificeerd in een aantal verschillende stromen: het werkgeversdeel van de ziektekostenbijdrage, bijdrage aan de kinderopvang, publiekrechtelijke verzekeringen, werkgeversdeel van de premiebijdragen aan de Algemene Kas en directe kosten. Maar in 2012 zijn al die posten - op de directe kosten na - gebundeld tot één werkgeversbijdrage. Eén groot brok van 20,5 miljard euro. Maar, zo blijkt uit andere cijfers van het CBS over de sociale lasten, slechts 14,03 miljard van die 20,5 miljard is daadwerkelijk 'werkgeverslast'.
    Het CBS rekent mij als zelfstandige dus ook mee als werkgever in de verdeling van zorglasten
    Wie betaalt die overige miljarden? Niet-werkgevers, bevestigt het CBS**: 'In de tabel over ultieme financiering gaan inderdaad alle inkomensafhankelijke bijdragen van ingezetenen als gecombineerde stroom vanuit bedrijven'. Onder de post werkgeverslasten, blijken dus de totale belastinginkomsten voor de Zorgverzekeringswet (Zvw) gerekend te worden. Het CBS rekent mij, als zelfstandig journalist, in de verdeling van zorglasten dus werkgeverslasten toe, terwijl ik niemand in dienst heb. Net als al die andere niet-werkgevers; de zelfstandigen en ondernemers die als bedrijfseigenaar verzekerd zijn, gepensioneerden, AOW-ers en uitkeringsgerechtigden. De huishoudens, dus: de burger. In 2004 bestonden die kosten nog niet. En vergelijkbare kosten die deze groep niet-werkgevers kwijt was aan zorg, liepen via andere geldstromen als de particuliere verzekering, die wel werd toegerekend aan de bijdrage die huishoudens in de kosten leverden.

    Bedrijf of geen bedrijf, dat is de vraag

    Het grote verschil met de uitkomsten van het CBS zelf heeft dus als oorzaak dat het CBS een aantal groepen voor het gemak even tot 'bedrijven' rekent, die daar niet bijhoren. Dat uitkeringsgerechtigden geen bedrijf zijn is helder - daar zit het CBS dus heel duidelijk fout in deze redenatie. Maar hoe terecht is het eigenlijk om zelfstandigen tot het bedrijfsleven te rekenen? Totaal niet, als het om de zorgkosten gaat. Immers, de enige bijdrage die bedrijven aan het Zorgverzekeringsfonds doen, zijn de premies en verplichtingen over het loon van hun werknemers. Een zelfstandige of zelfs directeur-grootaandeelhouder doet op persoonlijke titel aangifte en betaalt de premies over zijn of haar inkomen uit de onderneming. Het is dus niet de juridische entiteit van de onderneming zelf die de afdracht doet. En dat weet het CBS zelf ook. In de door Follow the Money gebruikte dataset Overheid; ontvangen sociale premies worden de betalingen van niet-werkgevers namelijk door het CBS ook gedefinieerd als 'het deel dat de huishoudens als werknemer, zelfstandige, of niet-werkende afdragen.' Terecht, want de afdrachten worden namelijk ook rechtstreeks gevoeld door de huishoudens, zeker ook die van zelfstandigen (zie ook de verantwoording onder aan dit artikel).

    Lastenverzwaring zet door

    Dit alles betekent, kortom, dat de lasten voor de burger enorm zijn toegenomen. Niet alleen via de zichtbare stijging van de basispremie, maar veel meer nog via bijna onzichtbare maatregelen in de belasting. Dat laat zich treffend illustreren door het feit dat de bijdrage via belastingen of sociale premies aan het zorgverzekeringsfonds van 2011 op 2012 ineens 3 miljard groeide toen de belastinggrondslag voor de zorgbijdrage verruimd werd. Ook alle 'niet-werkgevers' droegen dus samen bij aan die stijging. Met name de zelfstandigen gingen er daardoor massaal op achteruit, volgens het CBS: 'Een kleine groep van zo'n 1,5 miljoen personen betaalt een bijdrage op basis van het zogeheten 'overig inkomen'. Hun gemiddelde bijdrage lag lange tijd net iets boven de 200 euro per jaar, maar steeg na 2010 sterk tot bijna 600 euro'.
    De lastenverzwaring zet gestaag door en komt nog steeds ten goede aan de werkgever
    De lastenverzwaring zet overigens gestaag door en komt nog steeds ten goede aan de werkgever. In 2016 is de werkgeversbijdrage - vroeger samen met het werknemersdeel acht procent - al geërodeerd tot 6,75 procent. Tegelijkertijd wordt de eigen bijdrage die nog wel geldt voor zelfstandigen, ondernemers, gepensioneerden en de rest, dit jaar fors verhoogd van 4,85 procent tot 5,5 procent. Hoe dat het plaatje van lastenverdeling beïnvloedt zal waarschijnlijk nog lang onbekend blijven, door de trage levering van cijfers. Daarin wordt overigens wel een inhaalslag gemaakt. Dit jaar verwacht het CBS de definitieve cijfers en wellicht de stroomschema's over 2013 en 2014 te kunnen publiceren.
    Verantwoording

    We legden onze redenering en werkwijze om de lasten voor huishoudens te bepalen voor aan het Centraal Bureau voor de Statistiek. De statistisch onderzoeker die de gegevens beheert beaamt dat onder de post 'werkgeverslasten' veel meer geboekt wordt dan dat: 'In de tabel over ultieme financiering gaan inderdaad alle inkomensafhankelijke bijdragen van ingezetenen als gecombineerde stroom  vanuit bedrijven. (…) In de tabel en de stroomschema’s zijn zelfstandigen als bedrijf, c.q. ondernemer, gerekend (het gaat dan meer om dan alleen om werkgevers – bedrijven met mensen in loondienst). Inderdaad is dan het bedrag dat wordt afgedragen door uitkeringsinstanties over de uitkeringen daar ook in begrepen.'          

    De door Follow the Money gehanteerde benadering - de cijfers uit de tabel 'Overheid, ontvangen sociale premies' gebruiken om de kosten van zelfstandigen e.d. tot de huishoudens te rekenen - krijgt de goedkeuring van het CBS. 'Ik zou dan wel vermelden dat de zelfstandigen onder de huishoudens worden gerekend', voegt de onderzoeker toe. Waarvan akte. Het CBS ziet overigens in dat de term 'werkgeverslasten' niet gepast is gebruikt in de stroomschema's. Daar komt vanaf nu dan ook verandering in: 'In de nieuwe stroomschema’s (die nog gepubliceerd moeten worden, en gebaseerd zijn op de cijfers na onze revisie van de zorguitgavencijfers van vorig jaar) gaan we dat nog aanpassen.' 

    * De cijfers in de oorspronkelijke stroomschema's van het CBS zijn deels gecorrigeerd voor zorgtoeslag. Die toeslag is afgetrokken van de lasten voor burgers, maar niet opgeteld bij de overheidslasten. In de dataset 'Overheid, ontvangen sociale premies' corrigeert het CBS zelf niet voor zorgtoeslag omdat het een van de zorgkosten onafhankelijke geldstroom betreft. Die benadering heeft Follow the Money ook gehanteerd. Dit heeft geen gevolgen voor het aandeel dat de overheid in 2012 bijdraagt. Die blijft zowel in de benadering van Follow the Money als die van het CBS in het oorspronkelijke stroomschema gelijk. Het meerekenen van zorgtoeslag zou voor burger- en bedrijfslasten onbekende gevolgen hebben, omdat daarmee ook een hele reeks nieuwe factoren in acht moeten worden genomen. Omdat de zorgtoeslag geen vaststaand gegeven is, enkel compenseert wat in principe als burgerlast is ontworpen en bovendien ook weer uit de zak van burgers en bedrijven wordt betaald, achten wij het gerechtvaardigd om die, net als het CBS  doet, buiten beschouwing te laten. 

    ** Een tweede probleem bij het vergelijken van de lasten in 2004 betreft de werknemersbijdrage aan het oude ziekenfonds. Die telde mee in de lasten voor burgers. Die werknemersbijdrage verdween: niet omdat werknemers niet meer bijdroegen, maar omdat na de stelselwijziging de nieuwe bijdrage voor de Zvw plots formeel gerekend werd onder de werkgeverslasten. Vroeger bedroeg het werknemersdeel 1,5 procent en het werkgeversdeel 6,5 procent - samen 8 procent van het loon. Inmiddels zijn beide bijdragen voor de Zvw gebundeld in een werkgeversbijdrage die met ingang van 2016 nog 6,75 procent bedraagt. Omdat de verschuiving van werknemersdeel naar werkgeversdeel als een formaliteit werd afgehandeld - met als argument dat werkgevers het werknemersdeel altijd al direct betaald hadden - valt er iets voor te zeggen om het jaar 2004 daarvoor te corrigeren. Immers: als het altijd al een werkgeverslast was - zij het informeel - dan was het aandeel van werkgevers in 2004 dus eigenlijk nog hoger en dat van burgers nog lager. Voor de situatie van vandaag maakt dat niet uit, maar de stijging van kosten zou voor burgers scherper zijn: 20 procent in plaats van ruim 16 procent. Omgekeerd geldt hetzelfde voor de daling van werkgeverslasten - die zou dan netto met 2,1 miljard euro zijn gedaald sinds 2004 in plaats van met 0,4 miljard. Dat laatste is in feite het geval, omdat niemand ooit loon heeft teruggekregen voor de formele verschuiving van de Zvw-bijdrage naar de werkgevers. Desondanks koos Follow the Money er in dit artikel voor om de opstelling van het CBS zelf te handhaven, die niet met terugwerkende kracht corrigeert voor werknemersbijdragen. Toelichting van het CBS: 'Het bedrag ging namelijk inderdaad van het brutoloon af en werd niet gecompenseerd door bedrijven. Het voelde dus echt als loon en was ook onderwerp van loononderhandelingen.'

    Lees verder Inklappen

    Dit artikel krijg je cadeau van Follow the Money.

    Diepgravende onderzoeksjournalistiek kost tijd en geld. Steun ons en

    word lid