‘Het stopt hier vandaag. Ik stop als minister van Defensie.’ Met die woorden beëindigde Jeanine Hennis-Plasschaert haar ministerschap. Zij deed dit in het debat over de bevindingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Het onderwerp van dat onderzoek: het mortierongeval waar de militairen Henry Hoving (29) en Kevin Roggeveld (24) in Mali in juli 2016 om het leven kwamen en een derde militair zwaargewond raakte. De conclusie van OVV luidt dat Defensie ernstig tekort is geschoten in de zorg voor de veiligheid van de uitgezonden militairen. De mortiergranaten waren onveilig en de medische voorzieningen waren onvoldoende. Hennis trok uiteindelijk haar eigen conclusies: ‘Ik ben politiek verantwoordelijk. Ik neem die verantwoordelijkheid ten volle.’

En zo gaat Jeanine Hennis-Plasschaert de geschiedenisboeken in. Het roerige einde van haar termijn is niet slechts een rimpeling in een ministerschap, waarin ze veroordeeld was tot puinruimen na eerdere stevige bezuinigingen op Defensie. Integendeel: haar aftocht is de culminatie van een reeks onaangeroerde fundamentele problemen, die er uiteindelijk toe leidden dat er in Mali twee soldaten het leven lieten.

Problemen in bedrijfsvoering

‘De bedrijfsvoering klopt niet meer,’ zo stelde voormalig Commandant der Landtrijdkrachten, generaal b.d. Mart de Kruif, afgelopen week in een interview met de Volkskrant. ‘De kern van het probleem is dat defensie is doorgeschoten in het streven naar efficiency. Tijdens de Koude Oorlog hadden we van alles te veel, maar nu ligt alles gelijk stil als ook maar iets kapot gaat.’

Ook de Algemene Rekenkamer wijst in haar jaarlijkse rapportages op problemen in de bedrijfsvoering: ‘Voldoende personeel moet zijn getraind, reserveonderdelen moeten op tijd beschikbaar zijn en onderhoudsbeurten moeten vlot verlopen.’ Dat blijkt echter jaar op jaar niet het geval te zijn. Defensie is geen geoliede machine, aldus de Rekenkamer. Kritische geluiden van onderaf worden echter steevast genegeerd of lopen vast in interne procedures. Met als pijnlijk resultaat: een tekort aan munitie, een tekort aan materieel en zelfs een tekort aan basale veiligheid — zowel tijdens trainingen als op missie.

Dat wil niet zeggen dat Hennis Defensie compleet op haar beloop heeft gelaten. Met een nieuwe communicatiestrategie wist Hennis het imago van Defensie op te poetsen, waardoor meer Nederlanders voorstander zijn van een ruimer budget voor Defensie. Mede daardoor heeft Hennis het totale defensiebudget stapje voor stapje weten te verhogen tot op het niveau van vóórdat kabinet Rutte-1 er de hakbijl in zette.

Ze heeft echter niet weten te voorkomen dat de krijgsmacht verder werd uitgehold. De Algemene Rekenkamer concludeerde vorig jaar dat onder het toeziend oog van Hennis de operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht was gedaald van 77 procent in 2013 naar een dieptepunt van 59 procent in 2015.

De cosmetische ingrepen van Hennis en de fixatie op financiële stapjes kunnen niet meer verhullen dat onder haar bewind fundamentele problemen onaangeroerd zijn gebleven: kwesties waar Ank Bijleveld (CDA) als beoogd minister van Defensie in Kabinet Rutte-3 mee aan slag zal moeten, wil zij een einde maken aan de kaalslag bij Defensie.

‘Wie denkt dat we er zijn met anderhalf miljard, vergist zich’

Een belangrijk begin om orde op zaken te stellen is er al. De nieuwe minister krijgt extra geld te besteden, oplopend naar zo’n 1,5 miljard euro extra per jaar. Dat lijkt een forse verbetering: in de begroting voor 2017 ging er bijna negen miljard euro naar defensie, dus dit betekent dat er 17 procent bij komt.

Maar afgezet tegen de gaten die moeten worden gevuld is het een schijntje. Bijleveld zal munitievoorraden moeten aanvullen, de arbeidsvoorwaarden van het personeel moeten aanpakken en technisch personeel moeten aantrekken. Volgens generaal De Kruif komt Defensie met 1,5 miljard dan ook niet erg ver: ‘Je hebt al 1 miljard nodig om het huishoudboekje op orde te krijgen. Een half miljard om te investeren in materieel en personeel is niet veel. Wie denkt dat we er zijn met anderhalf miljard, vergist zich.’ 

De erfenis van Hennis

Naast geld voor de bedrijfsvoering moet er ook geïnvesteerd worden in de toekomst. De financiële bewegingsruimte van de nieuwe minister wordt hierin echter ernstig gehinderd door de aanschaf van de JSF. Bijleveld zal het als minister van Defensie in Rutte-3 daarom verdomd lastig krijgen om keuzes te maken. De zeer prijzige straaljager drukt zwaar op het toch al beperkte investeringsbudget en staat hiermee investeringen in andere wapensystemen in de weg. De Marine en de Landmacht hadden zo het nakijken, toen Hennis definitief had besloten tot aankoop van de JSF.

Met het spiksplinternieuwe gevechtsvliegtuig kan de Luchtmacht decennia vooruit, terwijl de Landmacht en Marine verschillende grote wapenaankopen hebben moeten annuleren of voorlopig hebben stilgelegd. Dat is de erfenis van Hennis en haar voorgangers.

Een grote visie op de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht is er simpelweg niet

Het JSF-besluit bepaalt de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht. En dat is eigenlijk de omgekeerde wereld. Hoe die toekomst eruit moet zien, zou normaal gesproken moeten blijken uit een op te stellen visie: zo zien wij de wereld, de veiligheidssituatie en de rol van Nederland daarin. Zo ziet de daarbij passende krijgsmacht eruit, en die moet dit soort missies kunnen uitvoeren. Op basis van zo’n toekomstbeeld kunnen concrete doelen en ambities geformuleerd worden: op welke manier, hoe vaak en hoe lang moet de krijgsmacht ingezet kunnen worden? Als de minister dit volgens het boekje doet, komt daarna pas het kostenplaatje. Met het formuleren van een visie gaat het echter al jaren mis. Die grote visie op de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht is er simpelweg niet.

De kloof tussen middelen en ambities

Het ontbreken van een visie heeft consequenties, zoveel is inmiddels duidelijk. Dat probleem wordt erger wanneer de politieke ambities omgekeerd evenredig zijn aan de middelen die daarvoor beschikbaar zijn. En dat kan levens kosten.

Militaire missies vormen een belangrijk instrument van het Nederlandse buitenlandbeleid, één waar de Tweede Kamer mee instemt of initiatief toe neemt. Jaren achtereen heeft de krijgsmacht capaciteit moeten inleveren, maar toch deed de politiek beroep op de manschappen; alsof zij in een parallelle wereld leefde. Op naar Mali om inlichtingen te verzamelen, op naar Irak om Peshmerga en Irakese militairen te trainen. De F-16’s moesten ondertussen van de Baltische Staten door naar het Midden-Oosten om IS te bombarderen. Het defensiebudget daalde, maar de ambitie volgde een ander spoor. Kabinet Rutte-1 ging daarin het verst: Defensie moest het jaarlijks doen met een miljard euro minder, maar de krijgsmacht moest evenveel blijven leveren als vóór de bezuiniging.

Dat is de reden waarom Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp in het kielzog van minister Hennis opstapte . Het is een signaal naar de politiek, schrijft defensie-expert Ko Colijn in NRC Handelsblad: ‘De professional die zijn vertrouwen heeft verloren in de politiek, die de krijgsmacht nu al 25 jaar klussen laat doen die onuitvoerbaar waren. In Haags parlando: een te wijde spagaat tussen ambitieniveau en middelen.’

Dit is ook waarom generaal b.d. De Kruif opstaat en zijn kritiek uit. De voormalig Commandant der Landstrijdkrachten laakt het gebrek aan middelen dat de politiek ter beschikking stelt: ‘Opportunisme overheerst. Ik begrijp dat ze liever een miljoen extra uitgeven aan zorg dan aan defensie. Dat is makkelijker te verkopen.’ En dat heeft volgens hem gevolgen voor wat de krijgsmacht kan leveren: ‘We draaien niet langer mee in de eredivisie. We zijn Achilles '29 uit Groesbeek, tweede divisie. Dat is ernstig, want we hebben het niet over de hervorming van de btw of de aanleg van een snelweg, maar over een overheidstaak waarbij mannen en vrouwen hun leven wagen.'

De Algemene Rekenkamer hamert al jaren op het dichten van deze ‘kloof’ tussen middelen en ambities. De oplossing oogt simpel: de politiek kan aan twee knoppen draaien. Óf de ambities drastisch verlagen zodat ze aansluiten op de beperkte middelen, óf de middelen stevig laten toenemen, zodat zij passen bij de ambities.

Vijf miljard extra

De huidige staat van de krijgsmacht schreeuwt om lagere politieke ambities. Maar de Onderzoeksraad bereidt de nieuwe minister van Defensie alvast voor op wat er nog meer op Defensie af zal komen. De politiek heeft niet alleen in het verleden te veel gevraagd van de krijgsmacht, de OVV verwacht dat de krijgsmacht door de ‘huidige geopolitieke ontwikkelingen (…) in de komende decennia structureel overvraagd blijft.’ De veiligheidssituatie is er dus eigenlijk niet naar om het ambitieniveau te laten dalen. 

Het is de vraag of Rutte-3 gaat leren van het recente verleden

De Kruif sluit zich daarbij aan: 'De politiek bepaalt de ambitie, de militair voert uit. We kunnen achter onze dijken schuilen en hopen op genade. Maar zeg dan ook tegen de wereld dat we ons niet betrokken voelen en meldt de NAVO dat we even niet meedoen. Mijn mening: we zijn de zestiende economie ter wereld en we zouden niet in staat zijn 1100 mensen op een missie te sturen? Waar hebben we het dan over?'

De logische consequentie moge duidelijk zijn: Defensie heeft meer extra geld nodig dan 1,5 miljard. De Adviesraad Internationale Vraagstukken adviseert voor de totale uitgaven het gemiddelde van de Europese NAVO-landen: 1,6 procent van het bnp. Voor Nederland zou dat in totaal op zo’n 14 miljard euro uitkomen. Het nieuwe kabinet zou daarvoor zo’n vijf miljard extra per jaar moeten uitgeven.

Die vijf miljard komt niet van het nieuwe kabinet. En het is de vraag of Rutte-3 gaat leren van het recente verleden. In het regeerakkoord staat namelijk ook dat de missies groter moeten worden, en langer volgehouden. Er wordt dus gedraaid aan beide knoppen: een hoger budget, maar ook een nog hoger ambitieniveau.

Met die opdracht ligt voor Bijleveld als minister van Defensie hetzelfde lot als haar voorganger Hennis in het verschiet. Het OVV concludeerde immers dat het overvragen van en de daardoor ontstane druk op Defensie mede heeft geleid tot de omstandigheden waaronder het fatale mortierongeluk in Mali kon plaatsvinden.

Dat er door ondeugdelijk materieel vaker dodelijke ongelukken in het buitenland hadden kunnen gebeuren, blijkt wel uit het verhaal dat een klokkenluider van de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten (BSB) aan Follow The Money vertelde. Zolang de nieuwe minister niet kan voorkomen dat er te veel gevraagd wordt van de krijgsmacht, is het wachten tot het weer mis gaat.