Recent kondigde het Duitse Lufthansa aan dat het 18.000 spookvluchten wil uitvoeren. Het bedrijf zal met lege Airbussen en Boeings vliegen, uitsluitend om zijn landingsrechten op bepaalde luchthavens te behouden. Het gevolg: miljoenen kilo's broeikasgassen gaan nutteloos de lucht in.

Het is niet de eerste keer dat een luchtvaartmaatschappij spookvluchten uitvoert. In het verleden vloog British Mediterranean Airways al eens zes maanden lang, zes maal per week met lege vliegtuigen heen en weer tussen Heathrow en Cardiff, alleen om zijn start- en landingsrechten te verdedigen. De omvang van de door Lufthansa aangekondigde spookoperatie is echter niet eerder vertoond.

Lufthansa’s drieste stap komt voort uit de manier waarop de allocatie van slots in Europa is georganiseerd. Slots zijn de tijdframes waarin luchtvaartmaatschappijen op een luchthaven een start of landing mogen uitvoeren. Sinds de Europese Unie in de jaren ’90 de markt voor vliegreizen openbrak, heeft Brussel boekwerken volgeschreven over de vraag hoe je deze slots verdeelt. Ze zijn allemaal geschreven met eindeloze groei van de luchtvaart als uitgangspunt, groei waar vooral de gevestigde belangen van profiteren. Niet verwonderlijk dus dat luchtvaartmaatschappijen zelfs de kleinste wijziging van die regels met hand en tand bestrijden.

Spookvluchten

Binnen het Europese stelsel van slotallocatie moeten nationale overheden voor hun luchthavens vaststellen hoeveel slots er beschikbaar zijn, door middel van een zogenaamde ‘capaciteitsdeclaratie’. Nederland heeft deze taak aan de Schiphol Groep gedelegeerd. Vervolgens moet een onafhankelijke slotcoördinator de slots tussen luchtvaartmaatschappijen verdelen. Die taak is in Nederland in handen van de stichting Airport Coordination Netherlands (ACNL).

Europa heeft de bewegingsvrijheid van deze slotcoördinatoren behoorlijk ingeperkt. Slots moeten namelijk verdeeld worden op basis van historisch gebruik. Een luchtvaartmaatschappij die in een vorig jaar minimaal 80 procent van zijn slots op een luchthaven gebruikte, verwerft daarmee zogenaamde grandfather rights: het recht om dezelfde slots volgend jaar opnieuw te gebruiken. Dat beschermt traditionele luchtvaartmaatschappijen tegen nieuwkomers: zelfs al zou een buitenlandse luchtvaartmaatschappij (meer) geld overhebben voor een slot op Schiphol, zolang de KLM haar slots in voldoende mate ‘vol’ vliegt, komt die nieuwkomer er nauwelijks tussen.

Luchtvaartmaatschappijen vliegen nog liever met lege vliegtuigen dan hun grandfather rights op te geven

Bovendien spelen de grandfather rights een rol wanneer er op een vliegveld meer slots beschikbaar komen. Bij de verdeling van die extra capaciteit wordt grotendeels de bestaande verdeling van slots op die luchthaven aangehouden.

Vandaar dat luchtvaartmaatschappijen zich uit alle macht aan hun slots vastklampen. De ruimte die ze eenmaal hebben, raken ze vrijwel nooit meer kwijt en die garandeert een groter stuk als de taart groter wordt. Luchtvaartmaatschappijen vliegen nog liever met lege vliegtuigen dan hun grandfather rights op te geven.

Voor nieuwkomers is het daarom moeilijk een plekje te verwerven op een populaire luchthaven. Uit onderzoek blijkt dat er op grote luchthavens jaarlijks nog geen half procent van de slots met grandfather rights vrijkomt.

Lucratieve handel in slots

Vanwege deze schaarste zijn slots veel geld waard. Op de meeste Europese luchthavens is de handel in slots niet toegestaan, maar dat wil niet zeggen dat die niet plaatsvindt. In 2018 schreef onderzoeksbureau SEO in een rapport over slothandel dat ‘het vermoeden bij de stakeholders [bestaat] dat slothandel met monetaire compensatie ook op andere luchthavens, waaronder Schiphol, plaatsvindt.’

Hoeveel geld daarin omgaat, is onduidelijk. Luchtvaartmaatschappijen lijken die geheimzinnigheid te koesteren. ‘De voor dit onderzoek benaderde luchtvaartmaatschappijen geven zeer duidelijk aan dat zij geen voorstander zijn van verplichte transparantie over de prijs,’ schrijft SEO in haar rapport.

Wel is duidelijk dat het om veel geld gaat. Op Heathrow is de handel in slots namelijk wel toegestaan, waardoor er zo nu en dan berichten naar buiten komen over de bedragen die ermee zijn gemoeid. De KLM verkocht in 2016 een slot aan Oman Air voor 69 miljoen euro. Een jaar later legde een onbekende luchtvaartmaatschappij 86 miljoen euro neer voor een slot van Scandinavian Airlines. Ook kunnen luchtvaartmaatschappijen slots van elkaar leasen: Alitalia betaalde tot haar faillissement vorig jaar bijvoorbeeld zo'n 10 duizend euro per dag aan Etihad Airways voor het gebruik van hun slots in Londen.

Toch blijft onduidelijk hoeveel ze precies waard zijn. De KLM heeft ze op haar balans niet geactiveerd, waardoor er in de boeken geen waarde tegenover staat. De luchtvaartmaatschappij beschouwt haar slots op Schiphol als 'historische rechten', die niet op de balans thuishoren.

De overheid heeft amper instrumenten

In de manier waarop de KLM met die rechten omgaat, claimt ze een grote vrijheid, die ze met hand en tand verdedigt. Vorig jaar wilde de ACNL bij de allocatie van slots bijvoorbeeld meewegen welke bestemming een luchtvaartmaatschappij ermee zou bedienen. De ene bestemming is voor de Nederlandse economie immers waardevoller dan de andere. Door de bestemming te laten meewegen, wordt een schaarse capaciteit zo nuttig mogelijk ingezet en staat tegenover de milieu- en klimaatschade een zo hoog mogelijke maatschappelijke winst – dat was althans het idee.

Op basis van de bestaande regels mag de ACNL niet meewegen welke bestemmingen een toegevoegde waarde voor Nederland hebben

Hoewel de nieuwe regels slechts voor vijfduizend slots zouden gelden, ongeveer 1 procent van alle vliegbewegingen op Schiphol, joeg de ACNL de volledige luchtvaartlobby tegen zich in het harnas. De internationale organisatie van luchtvaartmaatschappijen IATA, waarvan onder meer de KLM lid is, sleepte de ACNL voor de rechter. Voor de IATA was dit een principiële zaak: de keuze voor een bestemming is het exclusieve recht van de luchtvaartmaatschappij, de slotcoördinator heeft daarover niets te zeggen. De rechter ging daarin mee. Op basis van de bestaande regels mag de ACNL niet meewegen welke bestemmingen een toegevoegde waarde voor Nederland hebben.

Het laat zien hoe afhankelijk overheden zijn van luchtvaartmaatschappijen. Steun aan luchtvaartmaatschappijen wordt doorgaans verdedigd met een beroep op hun netwerkfunctie. Cora van Nieuwenhuizen (VVD), de voormalige minister van Infrastructuur en Waterstaat, zei zelfs meermaals dat het netwerk van de KLM ‘cruciaal’ is voor de Nederlandse economie. Het ministerie blijkt echter verrassend weinig wapens in handen te hebben om op de kwaliteit van dat netwerk te sturen. De luchtvaartmaatschappijen bepalen, niet de overheid.

Klimaatambities

Dat is een probleem. De uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart blijft stijgen en plannen om de sector voldoende in lijn te brengen met de wereldwijde klimaat- en milieuambities zijn er nauwelijks. Dat is logisch, want er zijn in de luchtvaart ‘geen technische verbeteringen voorzien die het klimaatprobleem bijtijds kunnen oplossen,’ schreven twee Nederlandse luchtvaartwetenschappers in 2021. Om de luchtvaart in lijn te brengen met de klimaatambities, moet de overheid ‘de groei van de wereldwijde luchtvaart sterk afremmen of tot stilstand brengen,’ aldus de onderzoekers.

‘Afnemende capaciteit is onontgonnen terrein voor slotcoördinatoren en de hele luchtvaartbranche’

Alleen: niemand weet hoe je krimp moet organiseren. In Europa zijn boekwerken volgeschreven over de vraag hoe je een groeiende capaciteit tussen luchtvaartmaatschappijen verdeelt, maar is er nooit nagedacht over de consequenties van een afnemende capaciteit. ‘Dat is onontgonnen terrein voor slotcoördinatoren en de hele luchtvaartbranche,’ zegt de directeur van de ACNL, Hugo Thomassen. 

Luchtvaartmaatschappijen zullen hun slots niet zomaar willen inleveren. De KLM zegt daarover: ‘Je kunt een historisch recht op basis van Europese regelgeving niet zomaar intrekken. Dus in die zin zijn we eigenaar van de slots, zolang we aan de use it or lose it-regel voldoen.’

Zou een overheid het aantal slots op een luchthaven inkrimpen, dan bestaat het risico dat luchtvaartmaatschappijen daarvoor een schadevergoeding kunnen eisen. Zij hebben immers kosten gemaakt om hun slots te behouden – tot het vliegen met lege vliegtuigen aan toe – en verwachten een toekomstig rendement. De slots vertegenwoordigen voor luchtvaartmaatschappijen dus een financiële waarde.

Omdat er voor krimp in de luchtvaart geen regels of voorbeelden bestaan, weet niemand precies wat de consequenties van een door de overheid afgedwongen krimp zullen zijn. Emeritus hoogleraar luchtrecht Peter Haanappel bestrijdt dat de KLM in juridische zin eigenaar is van de slots op Schiphol, maar dat wil niet zeggen dat ze geen recht op nadeelcompensatie zou kunnen hebben als er slots worden afgenomen.

Geen natuurvergunning

Toch is er nu een unieke kans om dit probleem deels te omzeilen. Dat heeft in de eerste plaats met het coronavirus te maken. Toen het wereldwijde vliegverkeer vanwege de pandemie tot stilstand kwam, bleven luchtvaartmaatschappijen aanvankelijk doorvliegen, ook toen vaak met lege toestellen. KLM-topman Pieter Elbers maakte zich daar boos over: ‘Enerzijds wil de EU een green deal en anderzijds worden wij zo gedwongen vluchten, met CO₂-uitstoot, uit te voeren, alleen maar om onze kostbare slots te beschermen.’ 

De EU zag het probleem en besloot in februari 2020 om de procedures voor de grandfather rights tijdelijk los te laten: luchtvaartmaatschappijen hoeven niet langer 80 procent van hun slots vol te vliegen om ze te behouden, maar ‘slechts’ 50 procent. Voorlopig maken luchtvaartmaatschappijen dus minder kosten om hun slots te behouden. (Lufthansa’s dreigement om duizenden spookvluchten uit te voeren moet vooral gezien worden als politiek drukmiddel: komende zomer loopt de Europese kortingsactie af en Lufthansa zou die graag behouden.)

Het de vraag is of de markt voor zakelijke reizigers ooit weer op het oude niveau komt

Ondertussen is de verwachting dat het herstel van de luchtvaart op zich zal laten wachten. Nieuwe varianten van het coronavirus zullen tot nieuwe reisbeperkingen leiden, terwijl het de vraag is of de markt voor zakelijke reizigers ooit weer op het oude niveau komt. Nieuwsuur maakte een jaar geleden een rondgang langs twaalf grote Nederlandse werkgevers, en zij verwachten allemaal minder vliegreizen af te nemen. Sommige bedrijven verwachten zelfs een daling van 50 procent. Dat betekent dat tegenover het uitoefenen van de grandfather rights voorlopig minder inkomsten staan. 

De combinatie van lagere kosten om de grandfather rights te verwerven en lagere toekomstige inkomsten wanneer ze worden gebruikt, heeft natuurlijk invloed op de hoogte van een eventuele nadeelcompensatie. Zelfs al zou een luchtvaartmaatschappij een compensatie krijgen vanwege het afnemen van slots, dan zal die de komende jaren relatief laag zijn. Krimp kan juist nu dus relatief goedkoop worden gerealiseerd.

In de tweede plaats heeft Nederland momenteel een unieke kans om aan lang juridisch gesteggel te ontkomen. Dat zit zo: op Schiphol vonden in het jaar voor corona 500.000 vliegbewegingen plaats. Daarvoor heeft de luchthaven geen natuurvergunning. Die heeft ze inmiddels aangevraagd, maar er is een probleem: de omliggende natuur kan de uitstoot van al dat vliegverkeer helemaal niet aan. Ambtenaren verwachten dat er zonder ingrijpende maatregelen slechts ruimte is voor maximaal 400.000 vliegbewegingen. Voor 20 procent van de vluchten is dus helemaal geen ruimte. 

Je kunt die ontbrekende natuurvergunning goed als een vorm van overmacht zien. Als een luchthaven getroffen wordt door een brand of aardbeving, waardoor er minder vliegtuigen kunnen landen, kunnen luchtvaartmaatschappijen geen nadeelcompensatie eisen.

Volgens experts lijkt het ontbreken van de natuurvergunning daar in juridische zin op. Luchtvaartmaatschappijen maakten gebruik van een capaciteit waarover Schiphol helemaal niet beschikt. Nu dat aan het licht is gekomen, kunnen luchtvaartmaatschappijen daar waarschijnlijk minder makkelijk rechten aan ontlenen.

Het vorige kabinet zag het ontbreken van de vergunning als een ernstige bedreiging van het mainportbeleid, en bereidde draconische maatregelen voor om Schiphol toch een natuurvergunning voor een half miljoen vliegbewegingen per jaar te kunnen geven: boeren in de wijde omgeving uitkopen, de industrie harder aanpakken en de maximum snelheid in een deel van de Randstad terugbrengen naar 80 kilometer per uur.

‘Als beleidsmakers nu hun kop in het zand steken, zijn we later duurder uit'

Je kunt het ontbreken van de natuurvergunning echter ook benutten om na te denken hoe je vliegkrimp organiseert. Hoe formuleer je de regels zo dat bij een afnemende capaciteit precies die vluchten overblijven waar Nederland iets aan heeft? Sluit je vluchten naar bestemmingen binnen 400 kilometer van Schiphol uit? Geef je voorrang aan luchtvaartmaatschappijen met een moderne vloot? Laat je de hoeveelheid frituurvet die wordt meegestookt, extra wegen bij de allocatie van slots?

Dit is bij uitstek het moment om over zulke vragen na te denken, zegt hoogleraar transitiemanagement Derk Loorbach: 'De luchtvaart is een sector in verandering. Tijdens een transitie heb je lef en verbeeldingskracht nodig. Je moet weten welke kant je op wilt en scherpe maatregelen durven nemen als de kans zich aandient om een sector in de juiste richting bij te sturen. Dit is zo’n kans. Dus dan zul je ook proactief moeten ingrijpen, anders is het gewoon slecht of falend beleid en hou je de groei-illusie in stand. Dan zadel je de samenleving en investerende partijen rond Schiphol op met toekomstige teleurstellingen. Als beleidsmakers nu hun kop in het zand steken, zijn we later duurder uit.'