Een half miljard euro. Zoveel reserveert het UWV de komende vijf jaar om haar eigen ict-landschap ‘fundamenteel te vereenvoudigen en te vernieuwen’. Het wordt voor het UWV een proeve van bekwaamheid: heeft het na zeventien jaar ict-schandalen genoeg geleerd om het recentste plan, met termen als ‘efficiency, ‘agile’ en ‘parametrisatie van asynchrone (bulk)leveringen’, tot een succes te maken?

En dan is er daarnaast ook nog een reorganisatie waarop het UWV wil inzetten: de centrale ict-dienst wordt omgevormd. Iedere divisie (zoals Werkbedrijf, Uitkeren, Klant & Service) krijgt een eigen ict-afdeling en een eigen ict-directeur.

Het personeel heeft er weinig vertrouwen in: nóg een managementlaag erbij. Daarnaast is het trackrecord van het UWV op ict-gebied bar slecht: geldverslindende complexe projecten, een veelheid aan managers, gebrekkige centrale aansturing, onduidelijkheid over de besteding van miljoenen én onduidelijkheid over wie verantwoordelijk was.

De komende jaren staat er dus weer het nodige op stapel. Maar de onenigheid tussen de Ondernemingsraad (OR) en de top van het UWV liep zo hoog op, dat de OR twee maanden terug dreigde naar de Ondernemingskamer te stappen om op die manier de ict-reorganisatie tegen te houden.

Voorlopig geen extra managers

De ruzie werd net op tijd gesust. Het UWV zegde toe eerst een jaar te proefdraaien en voorlopig geen nieuwe managementlaag op te zetten. Ook gaat het niet om zoiets als ‘een plan van 500 miljoen’, verduidelijkte het UWV. In werkelijkheid is dat een verzameling grote en kleine projecten, waarvoor vijf jaar lang 100 miljoen euro per jaar is gereserveerd, bovenop de jaarlijkse ict-kosten van 300 miljoen euro. Dat budget is niet anders dan in voorgaande jaren.

Bovendien moet elk project langs het Bureau ICT-toetsing (BIT), dat de haalbaarheid van alle ict-projecten boven de 5 miljoen bekijkt. Dat deed het UWV de afgelopen jaren al met een aanbesteding voor een datacenter (60 miljoen euro), een uniforme betaalomgeving en een vernieuwing van Werk.nl (17,3 miljoen euro, BIT: reële kans op uitloop). Dat geeft het UWV vertrouwen: “We hebben inmiddels al zes grotendeels positieve adviezen gehad. Uiteraard soms met feedback die is opgevolgd, precies zoals de bedoeling is. Met andere woorden: we bewijzen al dat we in staat zijn om het goed te doen.”

Kortom, toestanden zoals in het verleden komen niet nog een keer voor.

Crisis bezworen, zou je denken. Maar de onafhankelijke positie van het BIT wankelt (zie kader ‘Gerommel bij het BIT’), al kan het UWV daar weinig aan doen. En getuige de weerstand tegen nieuwe ict-plannen hebben werknemers nog steeds een knauw van het mislukken van eerdere projecten. Reden voor Follow the Money om in kaart te brengen wat er de afgelopen jaren misging op ict-gebied.

Nationale informatiebron

Het UWV begon in 2002 als fusie van vijf verschillende uitvoeringsinstanties en een toezichthouder, wat betekende dat er ook zes verschillende ict-systemen waren. In essentie leken die nog wel redelijk op elkaar. Wel waren er van meet af aan kostenoverschrijdingen.

Werknemers kenden allen twee of meerdere systemen en kregen te horen dat er op termijn één algemeen systeem zou komen. Sommigen hadden daar van meet af aan bedenkingen bij. ‘We hebben weleens met een werkgroep uitgerekend wat het zou kosten wanneer we alle dossiers van onze regio, zo’n 30.000 stuks, handmatig opnieuw zouden invoeren in één van de bestaande systemen,’ zegt een voormalig medewerker van een regiokantoor. ‘Niet meer dan een paar ton. Daarna werden we woedend opgebeld door de ict-afdeling van het hoofdkantoor in Amsterdam: ‘Waar zijn jullie mee bezig?’ Ze waren helemaal niet blij met onze berekeningen.’

De ambitie van het UWV reikte immers verder. Om de hoogte van uitkeringen te berekenen, beschikte het over gegevens van werk en inkomen van alle verzekerde werknemers in Nederland. Het UWV droomde van een ultieme databank met daarin de verzamelde gegevens uit alle zes systemen. Die data zou het UWV delen met andere instellingen, waaronder pensioenfondsen, de Belastingdienst en het CBS. Kortom: het UWV zou niet alleen zichzelf bedienen, maar ook een nationale bron van informatie worden.

Om dat algemene systeem voor de polisadministratie op te zetten, werd een externe partij aangetrokken. In maart 2004 gunde het UWV deze opdracht aan softwarebedrijf Capgemini. De verwachting was dat die met organisatorische kosten en een rekencentrum, afkomstig van IBM, al met al wel voor 40 miljoen euro klaar moest zijn.

‘Ofcourse person’

Met meer dan 10 miljard ‘records’ aan persoonsgegevens, werd de beoogde database een alsmaar uitdijend monster. Wat ook niet hielp: Capgemini liet een groot deel van de ontwikkeling in India doen. Daarbij werden documenten geautomatiseerd vertaald, waardoor veel gegevens verloren gingen. Een terugkerende anekdote is dat bij zo’n geautomatiseerde vertaling een ‘natuurlijk persoon’ veranderde in een ‘ofcourse person’.

Bovendien zaten er fouten in het systeem die ontwikkelaars er maar niet uitkregen. Zo kon één verkeerd ingevoerd gegeven de gegevens van miljoenen andere Nederlanders blokkeren.

‘Alles wat er aan regelgeving bestond, moest je kunnen regelen. En alles wat ooit nog aan regelgeving zou kunnen komen, moest er ook in passen,’ vertelt Chris Verhoef, hoogleraar Informatiesystemen. ‘Terwijl het juist heel risicovol is om bij zo’n groot project iets totaal nieuws op te zetten. Mensen in de besluitvorming begrijpen vaak niet dat je beter bestaande ict-systemen beheerst kunt omvormen dan alles opnieuw bouwen. Zelfs onderdelen van onze smartphones draaien op software die soms al tientallen jaren oud is. Soms is iets zo solide dat je het beter kunt blijven gebruiken en eventueel kunt aanpassen, dan iets totaal nieuws te ontwerpen.’

Dat gold ook voor de administratie van het UWV. Terwijl Capgemini worstelde met het bouwen van een nieuw systeem, konden medewerkers prima met de oude systemen uit de voeten. Zo vertelt de ex-medewerker van het regiokantoor: ‘We werkten nog altijd met een systeem dat een medewerker van het GAK als hobbyist ’s avonds op een zolderkamer in elkaar had geknutseld.’

Hoe meer geworstel, hoe lager de lat voor het nieuwe systeem kwam te liggen, zo vertelde een ingewijde destijds aan de Volkskrant: ‘We hadden een Bentley besteld, we kregen een fiets. Iedere maand werden de functionaliteiten van het nieuwe systeem bijgesteld. Je moet erbij zeggen: de politiek schroefde de verwachtingen veel te hoog op. Het systeem moest alles kunnen. Ja, dat kan niet.’

Liever geldverlies dan gezichtsverlies

Eind 2006, ruim tweeënhalf jaar na het aannemen van de opdracht, schreef Capgemini in een brief aan het UWV dat het niks zou worden met het nieuwe systeem. Maar het UWV wilde door, zelfs toen in de eerste helft van 2007 bleek dat er al 270 miljoen euro was uitgegeven. Liever geldverlies dan gezichtsverlies, zo leek de gedachte.

Uiteindelijk kostte het project naar schatting zo’n 400 miljoen euro. Van dit bedrag ging 40 miljoen naar Capgemini en 100 miljoen naar IBM. Tonny Wildvank, destijds contractmanager grote ict-projecten van de overheid, verklaarde later daarover bij een parlementair onderzoek: ‘Die cijfers zijn ongeveer correct. Waar de overige miljoenen heen zijn gegaan? Enerzijds naar zzp’ers en anderzijds naar anderen: ik weet dat niet precies.’

Lang gaf het UWV geen openheid over hoe slecht het project ervoor stond. Pas toen de Belastingdienst in 2007 gegevens opvroeg voor het berekenen van zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag, bleek slechts 30 procent van de gegevens uit de polisadministratie bruikbaar. Daarop dreigde de Belastingdienst zelfs met het toewijzen van alle aangevraagde toeslagen en de schuld voor eventueel verkeerd berekende toeslagen bij het UWV neer te leggen. Ook het CBS kon in 2007 voor het eerst sinds 1964 de loonindexcijfers niet berekenen, omdat gegevens van het UWV incompleet en onjuist bleken.

Meer hoofdpijndossiers

Eind 2007 werd Capgemini vervangen door het veel kleinere Ockham. Dat wist binnen enkele maanden met tien man een werkende polisadministratie te realiseren, waarin onder meer het aantal ‘records’ drastisch was teruggeschroefd van 10 miljard naar 2 miljard.

René Veldwijk was namens Ockham betrokken: ‘Daar hebben we goed aan verdiend en we hebben er veel vijanden mee gemaakt. We hadden totaal geen idee in wat voor krachtenveld we ons bevonden. Overal waren dwarsverbanden en informele organisaties ontstaan. Wat je ook wilde opzetten, je zat altijd met veel mensen aan tafel.’

We hebben er goed aan verdiend en we hebben er veel vijanden mee gemaakt

De polisadministratie was op dat moment niet het enige digitale hoofdpijndossier. In juni 2008 werd een automatiseringsproject stopgezet dat op dat moment al 86 miljoen euro had gekost, nog exclusief ad-hocnoodsysteem van 40 miljoen euro. Het UWV bouwde al tweeënhalf jaar samen met Logica aan een computersysteem dat nooit levensvatbaar was – onder meer omdat het mutaties niet registreerde.

Al met al werd er rond 2010 op jaarlijks niveau zeker 494 miljoen euro aan ict besteed, zo liet het UWV berekenen door onderzoeksbureau Gartner. De voornaamste reden voor de hoge kosten was dat verschillende systemen van UWV-voorgangers acht jaar na de start nog altijd niet bleken samengevoegd.

Ook in de jaren erna bleef het niet stil. Zo kwam in 2011 naar buiten dat topambtenaar Jan Kee bij het UWV zes ict-specialisten van zijn eigen bedrijf A2B inhuurde en via IBM ook nog eens vijf tot tien mensen bij het UWV aan het werk zette. Reden om de overeenkomst met A2B te beëindigen, zelfs al was het UWV de constructie willens en wetens aangegaan.

Heel weinig contact

En dan was er nog Werk.nl, de website die vanaf 2001 een digitale aanvulling op het arbeidsbureau moest vormen. Omdat het UWV tussen 2005 en 2015 haar kosten moest halveren van 2,6 miljard euro naar 1,3 miljard euro per jaar, zette het zwaar in op het digitaal begeleiden van werkzoekenden. Werk.nl werd daarbij het voornaamste communicatiemiddel.

De media schetsten echter een dodelijk beeld van een slecht bereikbare site met veel storingen. Wie bijvoorbeeld op ‘vertaler Frans’ zocht, kreeg bij Werk.nl geen resultaten te zien, terwijl Vacaturebank maar liefst 210 vacatures toonde.

Je liep tegen een kerngroep, kernteam, stuurgroep of commissie aan en daar strandde het dan

Govert Claus, van 2003 tot 2011 bij het UWV bekend als ‘Mister Werk.nl’, vertelde later over die jaren dat het UWV niet helder voor ogen had wat het wilde hebben. Een keuze afdwingen bleek lastig, omdat hij slechts zelden dilemma’s kon voorleggen aan de Raad van Bestuur. ‘Je liep tegen een kerngroep, kernteam, stuurgroep of commissie aan en daar strandde het dan. Dat kostte mij gewoon te veel energie. Ik kwam er gewoon niet doorheen.’

Ook werknemers waren niet altijd blij met de digitalisering, omdat ze daardoor werden geacht minder vaak in levenden lijve met mensen af te spreken die ze onder hun hoede hadden. Een ex-werknemer van de WW-afdeling vertelt: ‘Vanaf 2005 moest alles zoveel mogelijk digitaal en was het helemaal niet meer de bedoeling dat we nog naar het verhaal van klanten luisterden. Ik was dit werk ooit gaan doen omdat ik er wilde zijn voor de zwakkeren in de samenleving. Maar dat moest ik mezelf elke dag vertellen, omdat ik nog maar zo weinig contact had met de mensen voor wie ik me wilde inzetten.’

Parlementair onderzoek  

De verspilde miljoenen en projecten die maar niet van de grond kwamen, pasten rond 2011 precies in het beeld van een overheid die als digibeet niet wist hoe grote ict-projecten te coördineren. In 2012 kwam er dan ook een Parlementair Onderzoek ICT-projecten bij de Overheid, onder leiding van toenmalig VVD-Kamerlid Ton Elias.

‘Ook in het bedrijfsleven gaan grote ict-projecten fout,’ vertelt Elias tegen Follow the Money. ‘Daar stopt men er in een veel eerder stadium mee als het op niks dreigt uit te lopen. Maar op een departement lijken ambtenaren geen enkel gevoel te hebben bij de kosten.’

Een exact bedrag van alle verspilling was niet boven tafel te krijgen

De commissie-Elias schatte in dat overheidsbreed jaarlijks 1 tot 5 miljard euro aan ict werd verspild. Een exact bedrag was niet boven tafel te krijgen, omdat de overheid sinds 1995 niet meer in een overzicht bijhield hoeveel het aan ict uitgaf wegens ‘gebrek aan praktisch nut’. Ook constateerde de commissie dat het UWV weinig leerde van gemaakte fouten en nauwelijks tegengas gaf aan ambitieuze plannen van ministers.

‘Enerzijds is er sprake van ongebreideld ict-enthousiasme, waarbij ict als oplossing voor alle vraagstukken wordt gezien. Anderzijds vraagt de Tweede Kamer juist om beleid zonder te beseffen dat ict vrijwel altijd noodzakelijk is bij de uitvoering. De betrokken bewindspersoon zegt uitvoering van het beleid toe zonder eerst na te gaan of het ict-technisch haalbaar is,’ zo valt in het eindrapport te lezen.

Het UWV leek bovendien weinig genegen om mee te werken, de commissie-Elias werd naar eigen zeggen ‘ontijdig, incompleet en op bepaalde punten foutief geïnformeerd’. In hetzelfde eindrapport concludeerde de commissie-Elias dat ‘bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid / UWV het besef lijkt te ontbreken dat een departement vroeg of laat verantwoording moet afleggen over een project.’

Fraude-carrousel

De commissie-Elias keek vooral naar de miljoenen die verloren gingen bij de (tevergeefse) realisatie van ict-projecten. Een ander aspect van de worsteling van het UWV met de ict, is de gebrekkige opsporing van fraude, iets waar René Veldwijk van Ockham niet van opkijkt. ‘Toen wij in 2008 voor het UWV de polisadministratie aan het opzetten waren, kwamen we voortdurend gekke patronen in de data tegen. Zo zaten er in het systeem 58.000 mensen met meerdere sofinummers. Wij wilden die gegevens doorspelen aan de Belastingdienst, maar volgens het UWV zaten ze er daar niet op te wachten.’

Ook in de media verschenen de afgelopen jaren de nodige berichten. Zo bleek vorig jaar uit een reportage van tv-programma Nieuwsuur dat er vanuit de ict van het UWV geen melding kwam wanneer tientallen Polen vanaf hetzelfde adres een uitkering aanvroegen. Ze konden hun uitkering zelfs via een tussenpersoon aanvragen en ondertussen in eigen land werken of vakantie vieren. Signalen daarover waren al negen jaar bij het UWV bekend, maar werden zelfs na zestien onderzoeken niet opgepakt.

De huidige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Wouter Koolmees (D66) schreef in februari in een antwoord op Kamervragen dat de gegevens uit de polisadministratie weliswaar de mogelijkheid bieden om fraude op te sporen, maar dat de polisadministratie op zichzelf geen ‘fraudesignaleringssysteem’ is.

Wel kondigde Koolmees maatregelen aan. Zo zou er een commissie in het leven worden geroepen die meedenkt hoe de polisadministratie kan helpen bij het bestrijden en voorkomen van fraude. Hoogleraar Verhoef zal daar waarschijnlijk deel van uitmaken. ‘Checks voor fraude zijn wel in de polisadministratie te bouwen,’ vertelt hij. ‘Maar als het goed is, is de ICT net zo goed als de wetgeving.’

Honderd miljoen per jaar

De vraag is hoe het UWV nu verder moet, zeker met het oog op de toekomst. Heeft het UWV voldoende geleerd van lessen uit het verleden? Ze pakken het in ieder geval anders aan, getuige de opgeknipte plannen die eerst langs het Bureau ICT-toetsing (BIT) gaan en daarna stapsgewijs worden uitgevoerd.

Hoogleraar Verhoef heeft er alle vertrouwen in dat het BIT tijdig zal waarschuwen bij onzalige ict-plannen van het UWV. ‘Uit de geschiedenis van het BIT blijkt dat als er problemen zijn, het BIT dat ook aan de Tweede Kamer laat weten. Hopelijk leidt dat tot betere plannen. De praktijk van de afgelopen 30 jaar waar adviesbureaus onafhankelijke oordelen velden, heeft in ieder geval niet gewerkt. Hopelijk werkt het BIT op termijn wel.’

De komende vijf jaar moet het UWV bewijzen dat het op het punt is gekomen dat het ambitieuze ict-plannen kan realiseren. Niet alleen om het vertrouwen van werknemers terug te winnen, maar ook om de kwelgeesten van zich af te schudden en te breken met het negatieve imago. Er staat veel meer op het spel dan enkel 500 miljoen euro.