Hoe de Autoriteit Consument & Markt leerde het zorgkartel te omarmen

Over één zaak zijn economen het eens. Monopolies, oligopolies en kartels zijn een slechte zaak. Marktmacht voor één of meer aanbieders leidt namelijk of tot hogere prijzen of tot lagere kwaliteit – of tot beide. Marktmacht wordt dan ook wel gedefinieerd als de mogelijkheid voor een marktpartij om de prijs te beïnvloeden en zo het efficiënt veronderstelde prijsmechanisme te verstoren. Ook politici zijn unaniem tegen marktmacht, of ze zichzelf nu rechts noemen of links of iets daartussenin. En dus is er in Nederland een staatsorgaan dat in te grijpen heeft in reëel bestaande markten uit naam van het idee markt. In de eigen woorden van de Autoriteit Consument en Markt – want zo heet het staatsorgaan sedert 2013 – ziet dit instituut 'erop toe dat bedrijven eerlijk concurreren en beschermt [zij] consumentenbelangen.' 'Eerlijke concurrentie' is oxymoron noch pleonasme voor de ACM maar een van staatswege realiseerbaar ideaal.

'Eerlijke concurrentie' is voor de ACM een van staatswege realiseerbaar ideaal

Hoewel de doelstelling economisch gemotiveerd is, geeft de ACM een  juridische uitleg. De ACM treedt naar eigen schrijven op 'tegen bedrijven die zich niet aan de regels houden. En we kijken met een breed vizier naar wat er nodig is om het onderliggende probleem op de markt op te lossen.' Er wordt dus met een 'breed vizier' gekeken, waarbij het er evenwel om gaat dat de regels niet overtreden worden. Wat ook van deze zelfinterpretatie zij, de praktijk blijkt weerbarstig zoals de 'zorgmarkt' laat zien.  De 'zorgmarkt' wordt gedomineerd door vier grote partijen. Dit heeft niets uit te staan met volledige mededinging (de economenterm voor 'eerlijke concurrentie', waarvan een minimale definitie luidt dat er veel vragers en aanbieders zijn, waardoor geen partij de prijs kan beïnvloeden). Marktmacht wordt dikwijls uitgedrukt als een waarde op de zogenoemde Herfindahl-Hirschman Index (HHI), de som van de kwadraten van de marktaandelen van alle aanbieders. De HHI is 10.000 bij een monopolie en nabij nul bij volledige mededinging. Een HHI boven de 2.000 wordt veelal gezien als indicatief voor een oligopolie (soms worden als drempelwaarde 1.800 of 2.200 gehanteerd). In 2014 was de HHI op de 'zorgmarkt' 2.240.

'Zorgmarkt' is een kartel

Op provincieniveau is de HHI overigens soms hoger (met een maximum van 6028 in Friesland). De 'zorgmarkt', die dus geen markt is, en daarom altijd tussen aanhalingstekens geplaatst moet worden, wordt, ook zo bezien, gedomineerd door enkele private actoren. In economentaal is het een oligopolie. In lekentaal is het een kartel. Nu zegt de HHI niet alles. Soms is de concurrentie groter dan dit getal suggereert. En soms – zoals in dit geval - niet. Zorgverzekeraars hebben zich verenigd in een informeel kartel dat zij zelf Zorgverzekeraar Nederland (ZN) noemen. Dat kartel is overigens helder over de eigen doelstelling. ZN 'behartigt de belangen van alle zorgverzekeraars'. Let wel, niet de belangen van patiënten en/of artsen worden vertegenwoordigd maar die van de zorgverzekeraars worden 'behartigd'.

zorgverzekeraars belobbyen met een oud-minister de staat

Om dat zo goed mogelijk te doen is oud-minister Rouvoet voorzitter. De staat reguleert niet de zorgverzekeraars maar zorgverzekeraars belobbyen met een oud-minister de staat. Dezelfde staat die het burgers verplicht zich bij private actoren te verzekeren, op straffe van vrijheidsbeperking. Wat heeft dit met de ACM van doen? Nu, de ACM keurt deze constellatie goed. Het ziet er geen beperking van 'eerlijke concurrentie' in. Het ziet er geen oligopolie in. Het brede vizier dat het ACM zichzelf toedicht is niet breed genoeg om een schoolvoorbeeld van een kartel te ontwaren.

Intimidatie huisartsen

De ACM negeert de olifant in de kamer maar laat anderszins niet na van een mug een olifant te maken. Zij achtte het wel weer problematisch dat huisartsen samenwerken (een samenwerking die nota bene juist noodzakelijk geworden is vanwege de marktmacht van zorgverzekeraars). De ACM aarzelde niet de staatsmacht in te zetten om huisartsen te intimideren vanwege 'marktverstoring'. Het is zo dat de ACM inmiddels terughoudend is tegen huisartsen, maar dat gebeurde pas nadat er druk kwam vanuit de samenleving. De samenleving moest dus de staat corrigeren in plaats van de staat de markt. Deze configuratie is uiteraard een gotspe en de ACM is natuurlijk hypocriet. Maar hypocrisie is een morele term die in dezen onvoldoende analytische waarde heeft. De ACM is een staatsapparaat dat niet de samenleving beschermt tegen een kartel, maar integendeel de belangen van een kartel behartigt. Het illustreert dat de staat niet neutraal is, zelfs niet wanneer economen het eens zijn. De dichotomie markt-overheid is dan ook te simplistisch als grootbedrijven veel machtiger zijn dan burgers. En daar zijn politicologen het dan weer over eens.