Hoe het CPB meehielp de AOW-leeftijd te verhogen

    Het Centraal Plan Bureau heeft door zijn manier van presenteren van berekeningen de discussie een bepaalde (politiek gedreven) richting opgestuurd, betoogt hoogleraar Openbare Financiën Harrie Verbon. Het had ook anders gekund.

    De verhoging van de AOW-leeftijd is mogelijk geworden door de manier waarop het CPB in elkaar opvolgende ‘vergrijzingsstudies’ de ontwikkeling van de AOW-uitkering presenteerde. Er werd in al die studies vanuit gegaan dat de AOW ‘welvaartsvast’ zou zijn in de toekomst. De AOW is in het verleden echter vrijwel niet welvaartsvast geweest en hoeft dat in de toekomst ook niet te zijn. De AOW is in de jaren vijftig van de vorige eeuw ingevoerd om armoede onder ouderen te voorkomen. Dat kan heel goed zonder een welvaartsvaste AOW-uitkering voor iedereen. Door dat toch voortdurend aan te nemen, heeft het CPB de politiek het argument voor verhoging van de AOW-leeftijd in handen gegeven. Het had ook anders gekund, zoals hierna zal blijken.

    Wat er met de AOW gebeurde (1970-2010)

    Er is in Nederland weinig armoede onder ouderen en dat komt door de AOW, de grootste gelijkmaker van de welvaartstaat. In de jaren vijftig voordat de AOW werd ingevoerd waren relatief veel bejaarden niet in staat in hun eigen onderhoud te voorzien, zoals in het SER-advies van 1954 uitgebreid werd besproken. Een inkomensafhankelijke AOW, zodat ouderen met een hoog inkomen uitgesloten zouden zijn van de AOW, had dit kunnen verhelpen. Daar is om meerdere redenen indertijd niet voor gekozen. Een belangrijke reden was dat de SER toen vreesde dat de steun voor de AOW veel geringer zou zijn als alleen arme bejaarden het recht op een uitkering zouden krijgen.
    Men maakt er liever een 'volksverzekering' van waarbij elke 65 plusser hetzelfde krijgt, arm of rijk
    Daarom maakte men er liever een ‘volksverzekering’ van waarbij iedere 65+-er hetzelfde bedrag aan AOW ontvangt. De keerzijde was uiteraard dat de kosten van de AOW hoger zouden uitvallen. De uitkering mocht daarom van de SER in 1954 alleen maar voldoende zijn om in de meest minimale basisbehoeften te voorzien. Ondanks deze eis begonnen vanaf midden jaren 70 de AOW-uitgaven opeens sterk op te lopen. Een van de oorzaken daarvan was de sterke stijging van het minimumloon in die periode. Door de koppeling van de minimumuitkeringen aan het minimumloon zorgde dit eind jaren 70 begin jaren 80 voor exploderende uitgaven aan sociale zekerheid. Vanaf de kabinetten Lubbers (1982) is er daarom ingegrepen in de uitgavenontwikkeling, en wel door de uitkeringshoogte te beperken. De gevolgen van dat bezuinigingsbeleid voor de AOW zien we in tabel 1. De bruto AOW-uitgaven zijn als percentage van het BBP gedaald van 5,4% in 1980 naar 4,9% in 2010. In diezelfde periode is het aantal 65+-ers bijna verdrievoudigd. Het kan dus niet anders of de ‘welvaartswaarde’ van de AOW-uitkering moet door de ingrepen zijn aangetast. In de onderste twee rijen van tabel 1 worden de bruto AOW-uitgaven gegeven als de bruto uitkering van 1980 tot 2010 even hard zou zijn gestegen als het nationale inkomen. Die uitgaven zouden dan in 2010 meer dan twee keer zo hoog zijn dan de feitelijke uitgaven. Tabel 1. Ontwikkeling bruto AOW-uitgaven Bron: CBS, statline, eigen berekeningen Je zou je daarom kunnen afvragen waarom er momenteel niet meer ouderen in armoede leven als al meer dan 30 jaar de AOW-uitkering niet meestijgt met de groei van het nationaal inkomen. Het antwoord is eenvoudig dat het overgrote deel van de ouderen over een aanvullend pensioen beschikt en die aanvullende pensioenen hebben een deel van de klappen die de AOW kreeg opgevangen. Voor de ouderen die alleen van de AOW moeten rondkomen is, onder meer, de (aanvullende) ouderenaftrek in de inkomstenbelasting in het leven geroepen. Deze aftrek wordt alleen gegeven aan 65+-ers met een laag inkomen. Door deze fiscale voorziening is de AOW in feite inkomensafhankelijk geworden, terwijl de SER in 1954 daar nog ernstige bezwaren tegen had. Omdat dit op een indirecte wijze gebeurt, namelijk via de belastingafdracht in plaats van direct via de uitkering, heeft de politiek decennia lang kunnen volhouden dat de AOW een uniforme regeling voor iedereen garandeert.

    Wat er volgens het CPB met de AOW zou gaan gebeuren en waarom dat niet waar is (2010-2060)

    Eind jaren 90 begon het Centraal Planbureau (CPB) de gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën te berekenen. Dit voorjaar kwam de laatste uit in een lange rij (achtereenvolgens uitgebracht in 1997, 2000, 2006, 2010 en 2014). Al die studies gingen over de vraag of het mogelijk zou zijn in de toekomst zonder belastingverhogingen dezelfde collectieve voorzieningen in stand te houden. Het CPB sprak van ‘constante arrangementen’. Op de AOW toegepast betekende deze aanname dat de uitkering in een vaste verhouding zou blijven staan tot de verdiende lonen. Ruwweg komt dat er op neer dat de AOW even hard stijgt als het nationale inkomen, oftewel: dat de AOW ‘welvaartsvast’ is. In tabel 2 staan de resultaten van de soort berekeningen die het CPB maakt. De rode cijfers komen min of meer overeen met de CPB-berekeningen van de bruto AOW-uitgaven als percentage van het nationale inkomen. De bruto uitkering stijgt dan ongeveer even hard als het nationaal inkomen. Zoals we gezien hebben (tabel 1) is dat al meer dan 30 jaar niet meer gebeurd. Daarom staan in de rijen daaronder berekeningen met meer realistische scenario’s voor de AOW-uitkering. Bij het eerste alternatief (‘ongewijzigd beleid’) blijft het percentage van het nationale inkomen dat aan de AOW wordt besteed, ongewijzigd. Dit is ongeveer het beleid geweest van de afgelopen dertig jaar. Het officiële beleid is dat de AOW-uitkering de stijging van de CAO-lonen (contractuele loonstijging) volgt. De contractuele loonstijging geeft niet de totale stijging van de gemiddeld verdiende lonen weer. Bovenop de in CAO’s afgesproken loonstijging komt namelijk nog de zogeheten incidentele loonstijging. Lonen stijgen ook omdat de beroepsbevolking steeds beter opgeleid is, er promoties gemaakt worden, bonussen worden uitgekeerd, en dergelijke.
    Incidentele loonstijgingen worden doorgaans niet aan 65-plussers doorgegeven
    Die incidentele loonstijging wordt meestal niet aan 65+-ers doorgegeven. Het is moeilijk te voorspellen hoe de verhouding tussen de contractuele en de incidentele loonstijging de komende decennia zal zijn. Mijn schatting is dat het ongeveer 50/50 zal zijn. Maar het zou ook 75/25 kunnen zijn. Beide mogelijkheden worden in tabel 2 doorgerekend. Bij de aanname van 50/50 stijgen de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen maar in beperkte mate, namelijk van 4,9% in 2010 tot 6% in 2040. Daarna daalt dit percentage, omdat dan de ‘grijze druk’ alweer begint af te nemen. Als we aannemen dat de verhouding contractloonstijging versus incidentele loonstijging 75/25 is, nemen de bruto AOW-uitgaven uiteraard sneller toe. Maar ook in dat laatste minst gunstige ‘alternatieve’ scenario zijn de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen lager dan bij de CPB-berekeningen (de tweede rij van boven). Tabel 2. Toekomstige ontwikkeling bruto AOW-uitgaven (eigen berekening & CPB, 2010)

    CPB (2010): de welvaartsstaat, en dus de AOW, is in de toekomst niet houdbaar

    De vraag die het CPB in zijn vergrijzingsstudies wilde beantwoorden was of de welvaartsstaat houdbaar was: zou met de ‘constante arrangementen’, inclusief ongewijzigde belastingtarieven, de overheidsschuld binnen de perken blijven? Dat bleek niet zo te zijn, de Nederlandse overheidsschuld zou uit de hand lopen. Van vergrijzingsstudie tot vergrijzingsstudie werd dat probleem volgens het CPB groter met als klap op de vuurpijl de studie uit 2010 toen bleek dat om de Nederlandse overheidsfinanciën te ‘redden’ er een jaarlijkse bezuiniging van 4,5% van het nationaal inkomen nodig was, een kleine 30 miljard euro per jaar dus. In tabel 3 geven de rode cijfers de boodschap van het CPB uit 2010 weer. De overheidsuitgaven zouden naar het midden van deze eeuw zo toenemen dat het primaire saldo (inkomsten minus uitgaven, exclusief rente-uitgaven) negatief zouden worden. Voor een houdbare overheidsschuld is het op zijn minst noodzakelijk dat dit primaire saldo in de toekomst positief is, maar daar zou volgens de CPB-berekeningen vanaf de jaren 30 van deze eeuw geen sprake meer van zijn (zie de cijfers achter ‘Primair saldo, volgens CPB (2010)’ in tabel 3). Als gevolg daarvan zou de overheidsschuld ontsporen en in 2060 al meer dan 200 % van het nationale inkomen bedragen.
    De verhoging van de AOW-leeftijd stond in 2009 opeens hoog op de politieke agenda
    Deze onheilstijding van het CPB maakte de geesten nog meer rijp om iets aan de vergrijzing te gaan doen. Wat anders dan de AOW zou daar het slachtoffer van moeten zijn? De verhoging van de AOW-leeftijd stond sinds 2009 opeens hoog op de politieke agenda. Het zou de panacee van alle vergrijzingsproblemen moeten zijn, zoals de toenmalige minister van sociale zaken, Piet-Hein Donner niet ophield te betogen, daarbij ingefluisterd door Lans Bovenberg, maar ook uitdrukkelijk door het CPB. Het CPB had zelf al in 2009 de positieve effecten van de verhoging van de AOW-leeftijd op de houdbaarheid bewezen in een doorrekening waar wel het een en ander op aan te merken viel. Dat bij een verhoging van de AOW-leeftijd ouderen uit de laagste sociaal-economische categorie het slachtoffer zouden zijn, moest op de koop toe genomen worden. Deze ouderen hebben veelal een lagere opleiding, hebben geen of slechts een klein aanvullen pensioen en leven korter dan meer bevoorrechte ouderen. Het gaat hier om een kleine 10 % procent van de ouderen. De verhoging van de AOW-leeftijd werd zo breed gedragen dat zelfs een partij als Groen Links, hoewel voor eerlijk delen, die maatregel als noodzakelijk zag en van harte een versnelde invoering steunde met het zogenaamde Lenteakkoord van 2012.

    CPB (2014): Verhoging van de AOW-leeftijd maakt de welvaartsstaat houdbaar

    De gevolgen van de ingrepen in de AOW zien we in tabel 3 bij de regels CPB, 2014. Deze regels geven de overheidsuitgaven, respectievelijk het primaire saldo weer, die door het CPB in 2014 werden berekend. Hierbij zijn alle maatregelen die door de kabinetten tot dan toe waren genomen, inclusief de verhoging van de AOW-leeftijd, bij de berekening betrokken. Het is aan de rij die de ontwikkeling van het primaire saldo volgens CPB (2014) weergeeft te zien dat het ‘vergrijzingsprobleem’ in 2014 verdwenen is. Het primaire saldo in 2040 en 2060 is niet langer –4,5% en –4,1%, maar wordt nu in beide jaren +1,9%. Een hoera voor de daadkracht van achtereenvolgende kabinetten, te beginnen met Balkenende IV. Dankzij de verhoging van de AOW-leeftijd hebben zij de welvaartsstaat voor de ondergang behoed. Tabel 3 .Houdbaarheid van de overheidsfinanciën (eigen berekening & CPB, 2010, 2014)

    Het had ook anders gekund (maar dat zei het CPB er niet bij)

    De vraag is of de stijging van de kosten van de AOW, zoals die door het CPB waren berekend (en die ik maar even voor waar aanneem) ook op een andere manier hadden kunnen worden beperkt, namelijk zo dat het karakter van de AOW als basisvoorziening intact was gebleven. De voorgaande berekeningen geven in feite het antwoord op die vraag. Als het beleid van de afgelopen decennia ten aanzien van de AOW-uitkering was voortgezet had de verhoging van de AOW-leeftijd achterwege kunnen blijven. De AOW was dan in de toekomst niet welvaartsvast geweest (maar was dat in het verleden ook niet), maar net als voorheen hadden de ouderen met de laagste inkomens via de belasting gecompenseerd kunnen worden voor het inkomensverlies. Het bestaansrecht van de AOW, namelijk de bescherming van de zwakste ouderen, had dan gehandhaafd kunnen blijven. De overige cijfers in de tabel geven de financiële resultaten voor deze exercitie weer. Hierbij zijn voor dezelfde varianten als hiervoor de AOW-uitgaven berekend (de overige bezuinigingsexercities van het CPB, met name bij de zorg, zijn ongewijzigd gelaten). Het blijkt dat alleen als de verdiende lonen door 75% door contractloonstijgingen worden bepaald het resultaat (iets) slechter is dan bij een verhoging van de AOW-leeftijd zoals die door het CPB is berekend. Het verschil is echter marginaal te noemen (0,5% van het nationale inkomen). Bovendien zouden ook in dat geval de primaire saldo’s in de toekomst positief zijn geweest, zodat de overheidsschuld ook in dat geval niet zou exploderen.

    Conclusie: het CPB leverde excuus voor verhoging van de AOW-leeftijd

    De discussie over de AOW wordt vaak gevoerd in termen van een generatieconflict.
    De AOW is -behalve eind jaren zeventig- nooit welvaartsvast geweest
    Toekomstige generaties moeten de kosten van de vergrijzing die veroorzaakt zijn door beslissingen van generaties in het verleden op zich nemen. Bij een welvaartsvaste AOW (waarbij de uitkering de verdiende lonen volgt) zou vergrijzing tot een toenemende druk van de AOW op het nationaal inkomen leiden. De AOW is echter behalve eind jaren 70 van de vorige eeuw nooit welvaartsvast geweest en zal het in de toekomst ook niet zijn. Dat is ook niet nodig: alleen voor de absolute minima onder de ouderen (ook nog eens een beperkte groep, een kleine 200.000 ouderen) moet de AOW een garantie geven op een goed pensioen. Verhoging van de AOW-leeftijd betekent voor deze groep een welvaartsdaling. Het CPB heeft er echter, door continu uit te gaan van een welvaartsvaste AOW, bij voorbaat voor gezorgd dat een verhoging van de AOW-leeftijd onvermijdelijk werd. Een ander scenario liet het CPB (of de baas van het CPB, de minister van economische zaken) niet toe. Uit de berekeningen die hier zijn getoond (overigens zonder een geavanceerd CPB-model, een simpele rekenmachine volstaat) kunnen we echter concluderen dat er ook andere mogelijkheden waren geweest. Die kwamen er allemaal op neer dat de AOW-uitkering niet aan de verdiende lonen wordt gekoppeld (hetgeen dus ook de praktijk is). De relatieve achteruitgang van de AOW-uitkering zou dan alleen voor de minima gecompenseerd hoeven te worden via belastingmaatregelen. De kosten hiervan zijn te verwaarlozen in vergelijking met de extra kosten van een welvaartsvaste AOW. Deze boodschap ging er bij politici en economen echter niet in, misschien omdat in het alternatieve scenario vooral de rijke ouderen in plaats van de arme ouderen worden getroffen. De AOW-leeftijd is inmiddels verhoogd en de werkloosheid onder oudere werknemers is sindsdien gestegen. Het lijkt me niet te gewaagd om daar een verband tussen te vermoeden. Maar het is nog niet genoeg. Jetta Klijnsma, staatssecretaris van sociale zaken namens de PvdA, komt met een voorstel de AOW-leeftijd versneld te verhogen. En passant haalt ze daarbij maar weer eens de oude CPB-argumenten boven water. Argumenten die, gezien onze alternatieve berekeningen, op zijn minst gekleurd genoemd kunnen worden. Prof.dr. H.A.A. Verbon is hoogleraar Openbare Financiën aan de Universiteit van Tilburg

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Gastauteur

    Gevolgd door 289 leden

    FTM.nl biedt opiniemakers de gelegenheid om – op uitnodiging – een bijdrage aan maatschappelijke discussies te leveren.

    Volg Gastauteur
    Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
    Annuleren