Jeugdzorg in het rood

Gemeenten kregen de taak jeugdzorg goedkoper en beter te regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

48 Artikelen

Beeld © Wikimedia

Hoofdinspecteur Jeugd Korrie Louwes: ‘We zien dat financiële overwegingen soms leidend zijn, niet de kwaliteit’

In vijf jaar tijd verveelvoudigde het aantal jeugdzorgaanbieders tot 6000 nu. De hoeveelheid inspecteurs bij de Inspectie bleef gelijk. Kan de Inspectie haar controlerende taak nog uitvoeren? Hoofdinspecteur Korrie Louwes vindt van wel. ‘Maar ik zeg het met enige aarzeling.’

Wat doet u aan het tekort aan jeugdzorgmedewerkers? Wat gaat u doen aan de lange wachtlijsten? Wat doet u aan de hoge zorgwinsten? Wat doet u aan een datalek in de jeugdzorg? Minister Hugo de Jonge en staatssecretaris Paul Blokhuis kregen de afgelopen jaren een spervuur aan Kamervragen op zich af. Steevast wezen de bewindvoerders in de antwoorden naar de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Er ligt veel op het bord van de Inspectie, als toezichthouder in het complexe jeugdzorgveld waar duizenden zorgaanbieders als paddenstoelen uit de grond zijn geschoten. 

Is de Inspectie niet inmiddels een eenzame sheriff in een zorglandschap dat trekjes van het Wilde Westen vertoont, sinds de jeugdzorg overgeheveld is naar de gemeenten? 

Groen licht krijgen voor een interview met hoofdinspecteur Korrie Louwes had wat voeten in de aarde. Tussen de eerste aanvraag en het gesprek zaten een goede twee maanden. Die voorzichtigheid is ingegeven doordat zo ongeveer alles wat de IGJ doet gevoelig ligt. Een stevige uitspraak van de inspectie kan grote consequenties hebben voor een jeugdzorginstelling. Ook politiek hebben de rapporten van de Inspectie gevolgen, omdat aan de misstanden die de IGJ signaleert vaak politieke keuzes ten grondslag liggen. En dan zijn er nog de gevallen waar de Inspectie niet op tijd kon ingrijpen.

Korrie Louwes (54) is in Den Haag allerminst een nieuwkomer. Op een uitstapje als wethouder in Rotterdam en consultant bij Berenschot na, werkt zij sinds 1990 in Den Haag voor verschillende ministeries. Het interview vindt plaats via een videoverbinding. 

‘We hadden een clustering verwacht, in plaats daarvan is de markt geëxplodeerd’

Hoeveel jeugdzorgaanbieders moet de IGJ controleren? 

‘De grove schatting is dat het er nog steeds rond de zesduizend zijn. Dat aantal baseren we op gegevens van de Kamer van Koophandel en op de bestanden van gemeenten, al zijn die data niet volledig accuraat. Ook eenpitters die vaak ingehuurd worden door grotere aanbieders, tellen mee.’ 

Wat vindt u ervan dat uw dienst geen compleet zicht heeft op haar eigen werkveld?

‘Zesduizend jeugdzorgaanbieders vinden wij heel erg veel. De versnippering maakt de markt onoverzichtelijk voor ons, maar ook voor gemeenten die zorg moeten inkopen. We hadden bij de invoering van de decentralisatie het tegenovergestelde verwacht, dat er juist een clustering zou plaatsvinden. In plaats daarvan is de markt geëxplodeerd.’ 

‘Met de Wet toetreding zorgaanbieders komt er een meldplicht voor aanbieders, zodat wij weten wie er in dit land zorg levert. Dat is het allereerste wat je nodig hebt om beter toezicht uit te kunnen voeren. En er komen meer inspecteurs, om die vraag maar meteen voor te zijn. We hebben nu zo’n 50 inspecteurs voor de Jeugdwet, daar komen binnenkort 5 voltijds arbeidsplaatsen bij.’

Waarop was de verwachting gebaseerd dat het aantal zorginstellingen zou krimpen? 

‘De beleidsmakers veronderstelden dat jeugdzorgaanbieders keuzes zouden maken welk type aanbod ze gingen doorontwikkelen. Maar er zijn juist jeugdzorgaanbieders bijgekomen en gemeenten gingen hun zorgportfolio’s uitbreiden met veel nieuwe partijen. Dus ja, die markt heeft zich totaal anders ontwikkeld dan verwacht. Dat zesduizend veel te veel is, dat je daarmee geen overzicht meer hebt, dat lijkt me evident. Wanneer heb je dat wel? Ik ga geen getal noemen.’ 

Maar gemeenten hebben sinds de decentralisatie in 2015 veel met het open-housemodel gewerkt, dus dat was toch te verwachten?

‘Het is een van de elementen die heeft bijgedragen aan hoe het landschap er nu uitziet.’

Zesduizend is een enorm aantal. Is dat nog te doen voor de Inspectie? 

‘Ja, maar ik zeg het ook met enige aarzeling, omdat je niet weet wat je niet weet. Als toezichthouder zou je alles willen weten, maar dat is niet realistisch. En je wilt ook niet achter elke boom een inspecteur hebben, dus we werken volgens het principe van high trust, high penalty. Je neemt aan dat mensen die zorg verlenen, dat op een goede professionele manier doen. Gelukkig is dat in de meeste gevallen zo, dus dat vertrouwen zijn ze ook zeker waard, maar het levert ook de vraag op waar je je beperkte capaciteit op richt.’ 

Hoe stelt de Inspectie haar prioriteiten?

‘We kijken op drie manieren naar waar we op af moeten. Een deel gaat over onderzoek naar jeugdzorgbrede thema’s waar we problemen zien. We doen nu bijvoorbeeld een groot onderzoek naar de jeugdbeschermingsketen. Dan hebben we meldingen uit het veld die kunnen leiden tot een onderzoek. De derde manier is risicogestuurd toezicht.’ 

Wat is dat, risicogestuurd toezicht? 

‘Toezicht op plekken waarvan je kunt vermoeden dat de zorgkwaliteit of de veiligheid onder druk kan staan. Hoe hoger het risico, hoe groter de kans dat we op de stoep staan. Dat kijken in de praktijk blijft voor ons een van de allerbelangrijkste instrumenten die we hebben. Bij een hoog risico kun je bijvoorbeeld denken aan kleine zorgondernemers die zorg leveren aan verschillende doelgroepen en leeftijdscategorieën, dus bijvoorbeeld én hulp bieden aan kinderen met gedragsproblemen én aan volwassenen met psychische problemen.’

‘Ik heb liever dat ze onze aanbevelingen opvolgen, dan dat we boetes en dwangsommen innen’

Wanneer rukken jullie uit?

‘Meldingen van ouders en zorgverleners zijn voor ons heel belangrijk. Andere belangrijke signalen komen uit openbare bronnen, zoals uit de media. En we hebben veel partners in het veld: gemeenten, zorgkantoren en zorgverzekeraars die ons signalen sturen. Een laatste categorie heeft te maken met de vraag of een organisatie nog in staat is zorg te leveren. Denk bijvoorbeeld aan een organisatie die jaar op jaar veel verlies draait. We kijken dus ook naar jaarcijfers, verloop van personeel, telkens wisselende bestuurders en ziekteverzuim. Daar is de kans groot dat de zorg onder druk komt te staan.’ 

Zijn hoge winsten een risicofactor? 

‘Kan, hoeft niet. We zien organisaties die veel winst maken en uitstekende zorg bieden, maar ook organisaties die meer met winst bezig zijn dan met goede zorg verlenen.’ 

Hoe breng je in zo’n breed scala prioriteit aan?

‘We hebben een dashboard zoals het zo mooi heet, op basis daarvan prioriteren we. Soms verschuiven we op basis van de actualiteit onze prioriteiten. Nu krijgen we bijvoorbeeld veel signalen over problemen rondom jeugd-ggz, daar lopen de wachtlijsten door de coronacrisis steeds verder op, terwijl er sprake is van heel ernstige problematiek. Dat is dan reden voor een “thematisch toezichtproject”.’ 

Als u uw oor te luisteren legt bij uw jeugdzorginspecteurs, wat zeggen zij dan tegen u over hun eigen werk in het licht van die capaciteit? 

‘Dat zou je aan hen moeten vragen. Onze inspecteurs zijn zeer gemotiveerd, gedreven en betrokken bij het veld. Tegelijkertijd zijn wij niet de zorgverleners. Wij zijn een radar in het systeem dat de kwaliteit en veiligheid van jeugdzorg versterkt, maar we zijn niet verantwoordelijk voor de directe zorgverlening. Wij gaan ervan uit dat er heel veel goede professionals zijn die dat werk doen.’

FTM ziet vaak het tegenovergestelde: jeugdzorgaanbieders die geen goede zorg leveren, met name in de gesloten jeugdzorg. De inspectierapporten daarover lezen vaak wat omfloerst. Waarom zien we zo weinig tanden?

‘Het is ook weleens aardig dat iemand ons mild vindt. De meesten vinden ons te streng. Het rapport dat wij anderhalf jaar geleden over de jeugdbeschermingsketen uitbrachten, was bijvoorbeeld allesbehalve mild (De Inspectie concludeerde dat de overheid te weinig verantwoordelijkheid neemt in het beschermen van kinderen die onder toezicht van de staat zijn gesteld, red.). Daar blijven we ons ook nu nog in vastbijten, omdat we zien dat er veel meer aan de hand is dan alleen een incident. Maar onze rapporten zijn wel constructief van toon. We willen dat het de volgende keer beter gaat, dus je probeert handelingsperspectieven te schetsen. Eerlijk gezegd heb ik liever dat ze onze aanbevelingen opvolgen, dan dat we boetes en dwangsommen innen.’ 

‘De tent dichtgooien helpt een kind niet’

Maar de IGJ omschrijft af en toe instellingen, en dan met name in de gesloten jeugdzorg, waarbij iedere buitenstaander denkt: dicht die tent. Die bevoegdheid heeft de IGJ, toch maakt de dienst er zelden gebruik van. 

‘Je moet je realiseren dat met “dicht die tent” het kind nog niet geholpen is. Jeugdbescherming, want daar hebben we het hier over, wordt ook wel de intensive care genoemd van de jeugdzorg. Dat is zorg die niet iedereen zomaar kan leveren. Er moet zoveel tegelijkertijd gebeuren. Niet alleen bij het kind zelf, maar juist ook in de omgeving van het kind. Dat maakt het complex en een sluiting levert niet onmiddellijk iets op. Je zag bijvoorbeeld bij de sluiting van De Hoenderloo Groep, hoe moeilijk het was om die kinderen op andere, betere plekken te krijgen. Sluiten is makkelijker gezegd dan gedaan.’

Dossier

Dossier: Jeugdzorg in het rood

De gemeenten zouden jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis?

Volg dit dossier

Maar wat dan wel? 

‘In ons rapport over de jeugdbeschermingsketen concluderen we dat er te veel partijen en te veel overdrachtsmomenten zijn. Dat heeft geleid tot een te complex systeem waarin niet alleen kinderen gemangeld worden, maar ook professionals hun werk niet meer goed kunnen doen. Dat is een gevolg van hoe we het hier geregeld hebben, dus adresseren we het bij de ministers van Justitie en Veiligheid en bij VWS. Maar we laten het daarna niet los, we blijven er wel bij. Dat is niet altijd een dankbare taak, maar wel een heel belangrijke. Je zag die rol bij ons optreden bij het Zeeuwse Intervence, we hebben daar niet afgewacht tot het zou misgaan. Wij zijn het type toezichthouder dat probeert van zich te laten horen op de momenten dat het er echt toe doet.’ 

Nadat de wethouders de stekker uit Intervence hadden getrokken ging de IGJ voor de sluiting liggen, terwijl eerdere gesprekken tussen de Zeeuwse wethouders en minister Sander Dekker van Rechtsbescherming hierover niets hadden opgeleverd. Was dat voor het eerst dat de Inspectie zich zo liet gelden? 

‘Wij zijn geen meningenmachine, de Inspectie moet haar besluiten baseren op feiten. Dat is onze kracht’

‘Dit doen we vaker, al is dat niet altijd zo zichtbaar. Toen de opheffing van Intervence speelde, zaten wij er al met onze neus bovenop, omdat het over de kwetsbaarste kinderen gaat. We vonden oprecht dat het gekozen pad onvoldoende garantie bood voor goede zorg aan deze kinderen, maar dat moet je wel onderbouwen. Wij zijn geen meningenmachine, de Inspectie moet haar besluiten baseren op feiten. Dat is onze kracht.’

Hoe vaak gebeurt het dat de Inspectie een stokje steekt voor de plannen van een zorgaanbieder of gemeenten?

‘De meeste zorgorganisaties die iets heel drastisch van plan zijn, dus bijvoorbeeld de sluiting van De Hoenderloo Groep door Pluryn, vragen zelf of wij mee willen kijken. Dat gaat dan niet hard tegen hard, want zorgaanbieders willen ook graag van tevoren weten hoe ze het tot een goed einde kunnen brengen.’

Korrie Louwes, hoofdinspecteur Jeugd

"Zesduizend aanbieders is een te grote versnippering, dat maakt het ingewikkeld om bij problemen de juiste zorg op het juiste moment te vinden"

Is de controlerende functie van de IGJ nog uitvoerbaar in de kluwen van overheden, wetgeving en aanbieders? 

‘Of het genoeg is, laat ik graag over aan de mensen die moeten beoordelen of wij ons werk goed genoeg doen. Wij zeggen wel: zesduizend aanbieders is een te grote versnippering, dat maakt het ingewikkeld om bij problemen de juiste zorg op het juiste moment te vinden. Wij vinden dat er nagedacht moet worden over scherpere criteria voor wat jeugdzorg is en wat niet, maar dat begint bij de gemeenten. Het is niet aan ons om politici voor te schrijven hoe ze het moeten regelen.’ 

Ondertussen komt de zware jeugdzorg in de knel en floreren de paardencoaches.

‘Paardencoaching, hondentraining, geiten aaien, we komen van alles tegen. Ik heb daar geen inhoudelijk oordeel over, dat is niet aan ons. Wij kijken of er goede zorg wordt verleend en of dit gebeurt binnen de regels en richtlijnen die we met elkaar hebben afgesproken.’ 

Maar deze verdeling van geld heeft ook invloed op de kwaliteit van zorg.  

‘Ja, wij maken ons zorgen over de specialistische, vaak duurdere jeugdhulp. We zien zowel in de jeugdbeschermingsketen als in de gesloten jeugdhulp dat financiële overwegingen soms leidend zijn, niet de kwaliteit. Terwijl het hier gaat om de kwetsbaarste kinderen. Zij zijn nota bene toevertrouwd aan de Nederlandse staat en mogen nooit in de prioriteitstelling omlaag donderen.’ 

‘De kwetsbaarste kinderen mogen nooit in de prioriteitstelling omlaag donderen’

Wat antwoordt de minister of staatssecretaris als u dit tegen hem zegt?

‘Voordat het rapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd over de jeugdbeschermingsketen uitkwam eind 2019, had ik overleg met Sander Dekker van Rechtsbescherming en toen nog minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid. Ze schrokken oprecht, want de toon van het rapport was hard. Hun tweede reactie: dan moeten we nu aan de bak. En dat is ook precies wat ze hebben gedaan. Of het snel genoeg gaat? Dat is een politieke vraag. Als je het mij vraagt is het antwoord nee, want de problemen in de jeugdbeschermingsketen zijn er niet minder op geworden. Tot op de dag van vandaag zijn er nog te veel kinderen die niet de goede zorg krijgen. Dat maakt ook dat we er wel bovenop blijven zitten. Tegelijkertijd zie ik dat er hard is gewerkt.’

Dan is het ook noodzakelijk om te kijken of het jeugdzorggeld wel goed wordt besteed.

‘Het is te makkelijk het alleen als een financiële kwestie te beschouwen. Er is vooral een organisatieprobleem. De jeugdzorg is opgeknipt in kleine stukjes. Daardoor is de keten van professionals die zich met een gezin bezighouden zo lang, dat niemand die nog van begin tot eind kan overzien. Een ander probleem dat je niet zomaar oplost met een zak met geld is het gebrek aan ervaren jeugdbeschermers en jeugdpsychiaters.’

‘Tot op de dag van vandaag zijn er nog te veel kinderen die niet de goede zorg krijgen’

Psychiaters lopen weg bij de grote instellingen omdat ze als zelfstandige beter verdienen, vaak met lichter werk. Dan heb je toch een kip-ei-verhaal?

‘Nou, het is weinig genuanceerd als je zegt dat alle psychiaters weglopen. We zien inderdaad mensen weglopen bij grote organisaties omdat ze bijvoorbeeld genoeg hebben van onregelmatige diensten – terwijl we die organisaties wel nodig hebben, met name aan de hoogcomplexe kant. Tegelijk zie je ook nieuw aanbod ontstaan. Het is en-en.’

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor jeugdzorg, met de gemeenteraad als controlerend orgaan. Snappen raadsleden dit dossier voldoende om het goed te kunnen controleren?

‘Daar is nog een wereld te winnen. Uit ons rapport over Wmo-toezicht 2019 komt naar voren dat gemeenteraden zich onvoldoende lijken te verdiepen in de zorg en het toezicht hierop. Je hoeft het niet allemaal zelf te snappen, je kan het je ook uit laten leggen, bijvoorbeeld door lokale toezichthouders. Maar het staat veel te weinig op de agenda en er is weinig contact met de lokale toezichthouders.’

Is het desinteresse?

‘Dat hebben we niet gevraagd. We hebben gemeenteraden gevraagd: hoe staat het op de agenda, aan welke onderwerpen besteedt u aandacht, heeft u contact met uw toezichthouders? Dat waren al zulke schokkende cijfers, dat we dachten: nog vier vragen erachteraan stellen heeft weinig zin.

Dat klinkt weinig hoopgevend. U zei een tijdje geleden in de Volkskrant wethouders die kinderbeschermingsmaatregelen naast zich neerleggen te willen namen en shamen. Is het daar nog van gekomen? 

‘Ik heb gezegd: kom naar voren als een wethouder een maatregel van de rechter niet uitvoert. Maar toe nu toe heeft niemand zich gemeld. De wethouders meldden zich trouwens wel, die vonden dit een harde uitspraak. Maar melden kan nog steeds.’

Met medewerking van Veerle Schyns.