Minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid (CDA) in Katendrecht op Rotterdam-Zuid.
Jeugdzorg in het rood

Gemeenten zouden de jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

55 Artikelen

Minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid (CDA) in Katendrecht op Rotterdam-Zuid. © ANP/Robin Utrecht

Minister Hugo de Jonge was de afgelopen kabinetsperiode ‘stelselverantwoordelijk’ voor jeugdzorg. Een hoofdpijndossier, waarover hij de Kamer drie jaar lang nauwelijks informeerde en waarin het nieuwe decentrale zorgstelsel ontembaar bleek. Geruisloos en roemloos vertrok De Jonge eind vorig jaar van de portefeuille waarop hij zich als wethouder in Rotterdam juist manifesteerde. De jeugdzorg verkeert in crisis. ‘Denken dat het vanzelf goed komt, daar geloof ik gewoon niet meer in.’

Dit stuk in 1 minuut
  • Hugo de Jonge (CDA) leek in 2017 bij zijn aanstelling als minister van Volksgezondheid een droomkandidaat voor de jeugdzorg. Hij was als wethouder in Rotterdam verantwoordelijk voor de jeugd en maakte de overheveling van taken van Rijk naar gemeenten van dichtbij mee. Een decentralisatie die de jeugdzorg goedkoper, beter en efficiënter zou maken. 
  • In oktober 2020 vertrok De Jonge in stilte van de portefeuille die hem naar Den Haag had gebracht. Follow the Money legde het oor te luisteren bij twintig bronnen en analyseerde ruim drie jaar aan Kamerdebatten met De Jonge. Welke erfenis laat hij achter?
  • Politici, van links tot rechts, zijn kritisch over hoe De Jonge de Kamer informeerde. Feitelijke informatie over het functioneren van het nieuwe stelsel ontbreekt structureel en beloftes om die informatie alsnog aan te leveren, komt hij niet na. Of het nu gaat over het aantal aanbieders van jeugdzorg, over de randvoorwaarden voor het uithuisplaatsen van kinderen, of over de begeleiding van jongvolwassenen met een geschiedenis in de jeugdzorg, de Kamer tast in het duister. 
  • Ondertussen dijde de jeugdzorg uit tot obese proporties: het aantal zorgaanbieders is niet meer te tellen en nog nooit maakten zoveel jongeren er gebruik van. Het geld lekt aan alle kanten weg en kinderen lopen soms zelfs gevaar door de slechte kwaliteit van de zorg.
Lees verder

Meer preventie, minder specialistische zorg, gelukkigere kinderen en uiteindelijk: een vollere schatkist. Dat is hoe de jeugdzorg er binnen enkele jaren uit zou zien, beloofde Den Haag in een Kamerbreed onderzoek in 2010. ‘Trots over de conclusies en trots over de eensgezindheid waarmee ze zijn getrokken,’ schreef Kamerlid Madeleine van Toorenburg (CDA) in Trouw. ‘Niet eerder stonden alle neuzen zo dezelfde kant op.’ 

Van Toorenburg heeft het hier over de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg. Daarin zijn de SP, VVD, PvdA, PVV, GroenLinks, ChristenUnie en het CDA het roerend eens: gemeenten moeten verantwoordelijk worden voor de jeugdzorg. ‘Ik ben ervan overtuigd dat dit de zorg voor een voorspoedige ontwikkeling van kinderen in Nederland ten goede zal komen,’ schrijft voorzitter Pierre Heijnen (PvdA) in zijn aanbiedingsbrief bij het eindrapport. 

In de zomer van 2019, vier jaar na de zogeheten decentralisatie van Rijk naar gemeenten, is er in de Kamer opnieuw consensus: het nieuwe stelsel is allesbehalve lean and mean. De jeugdzorg is veranderd in een gulzig, veelkoppig monster: meer jongeren (bijna 13 procent van de kinderen tot achttien jaar) maken er gebruik van en de kosten stegen van ongeveer 3,6 miljard euro in 2015 naar zo’n 5,5 miljard in 2019

‘Ik geloof dat we in de zorg minder markt nodig hebben, meer samenwerking en meer regie’

Tegelijkertijd neemt het beroep op de duurste, meest specialistische jeugdzorg nauwelijks af en laat de kwaliteit regelmatig te wensen over. ‘We hoopten dat door in te zetten op preventie en lichte zorg de inzet van zware zorg voorkomen zou worden,’ zegt Kamerlid René Peters (CDA), voormalig wethouder Jeugd in Oss, in een Kamerdebat op 13 juni 2019. ‘Wat eraf gaat bij internaten, komt er op andere plekken gewoon weer bij.’ 

Zijn conclusies kunnen in Den Haag inmiddels op bijval rekenen. Zo schreef een andere voormalige wethouder Jeugd eind november 2019 aan de Kamer: ‘De beloften van de Jeugdwet zijn nog onvoldoende ingelost.’ En op 23 juni 2020: ‘Ik geloof dat we in de zorg minder markt nodig hebben, meer samenwerking en meer regie.’ En: ‘Denken dat het vanzelf wel goedkomt, vijf jaar na de decentralisatie, daar geloof ik gewoon niet meer in.’

"De financiële complexiteit van de jeugdzorg is zo onnavolgbaar dat er weinig anders rest dan basaal feitenonderzoek"

Het zijn de woorden van een politicus die de afgelopen jaren in de unieke positie verkeerde om het lek boven water te krijgen: minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid. Hij kreeg als oud-wethouder de zeldzame kans landelijk de regie te voeren op het dossier waarover hij in de gemeentepolitiek ook al ging: de jeugdzorg. 

Dossiertijger

De Jonge heeft in 2017 bij zijn aantreden als minister een geweldig cv: oud-basisschoolleraar en wethouder Zorg, Onderwijs en Jeugd in Rotterdam. Een dossiertijger, die bovendien op de eerste rij zat bij een van de meest ingrijpende stelselwijzigingen die in de zorg zijn doorgevoerd: de decentralisaties. De Jonge was als wethouder voorstander van de overheveling van jeugdzorg naar gemeenten. Maar hij waarschuwde tegelijkertijd al vroeg voor mogelijke excessen van meer marktwerking: te veel concurrentie zou de zorg geen goed doen. 

Vanuit Rotterdam haalde De Jonge het landelijk nieuws met zijn verzet tegen te strikte toepassing van de aanbestedingsregels, die gemeenten verplichten zorgopdrachten (Europees) aan te besteden. Hij vond dat het steeds wisselen van aanbieders de vertrouwensband tussen patiënt en zorgverlener ondermijnde, zo stelde hij in NRC. Gemeenten moesten voor een langere termijn met een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders kunnen werken, bij complexe zorg het liefst in samenwerking met andere gemeenten. 

Toen hij net minister was, verlegde De Jonge zijn frustratie naar het zogeheten ‘open-housemodel’, een inkoopconstructie waarbij een gemeente vooraf schetst onder welke voorwaarden aanbieders kunnen inschrijven maar niet zelf een aanbieder selecteert. ‘Vooral bij grote gemeenten kan dit leiden tot honderden contracten, hetgeen goed contractmanagement lastig maakt en een risico op versnippering met zich meebrengt,’ zo schreef hij in de zomer van 2018 aan de Kamer. 

‘Ik wil niets op de lange baan schuiven, ik kom uit Rotterdam’

‘Ik wil niets op de lange baan schuiven,’ beloofde De Jonge in zijn eerste Kamerdebat. ‘Dat is kennelijk iets Haags, maar ik kom uit Rotterdam.’ Drie jaar daarna is hij met stille trom van de portefeuille vertrokken en heeft hij versnippering noch wildgroei een halt toegeroepen. 

Gemeenten werken nog steeds maar beperkt samen en de hoeveelheid nieuwe zorgaanbieders is letterlijk ontelbaar gebleken, geschat wordt dat er nu rond de zesduizend zijn. 

De Jonge beloofde bij zijn aantreden ‘feitenonderzoeken’ naar onderwerpen waarover bij zijn vertrek nog steeds geen duidelijkheid is. Over de oorzaken van de begrotingstekorten van gemeenten bijvoorbeeld, over het hoe en waarom van de wachtlijsten, en over de redenen waarom een stijgend aantal kinderen jeugdzorg nodig heeft. Kortom, een minister die met verrassend goede papieren teleurstellend weinig bereikte.

Informatieverstopping

Toegegeven, sinds de decentralisatie beschikt het departement niet meer over alle informatie over jeugdzorg. Daardoor is het een ontzettende opgave gebleken om basale informatie te krijgen van deze minister, zegt Lisa Westerveld, woordvoerder Jeugdzorg voor GroenLinks. Martin Wörsdörfer, vertrekkend Kamerlid voor de VVD en portefeuillehouder Jeugdzorg, deelt die mening. Hij en Westerveld werken geregeld samen bij vragen, moties en opiniestukken. ‘Ik ben pas sinds 2019 woordvoerder Jeugd, zegt hij. ‘En oud-belastingadviseur, wat me niet meteen een in het oog springende collega maakt voor linkse partijen.’ Maar als de financiële complexiteit van de jeugdzorg zo onnavolgbaar is dat een scherp debat langs ideologische scheidslijnen nauwelijks zin heeft, rest er weinig anders dan basaal feitenonderzoek. ‘We weten heel erg weinig van onze jeugdzorg,’ zegt Wörsdörfer. Feitelijke vragen blijven vaak onbeantwoord, of krijgen overdreven lange antwoorden van de minister: ‘Zo lang dat je na afloop alweer bijna vergeten bent wat je aanvankelijk gevraagd hebt.’ 

Dat er zelden concrete antwoorden komen, heeft in de loop der jaren gezorgd voor een complete informatieverstopping, zeggen beide Kamerleden. Of het nu gaat over het aantal aanbieders van jeugdzorg, over de randvoorwaarden voor het uithuisplaatsen van kinderen, of over de begeleiding van jongvolwassenen met een geschiedenis in de jeugdzorg, de Kamer tast in het duister. 

Zo vraagt ze al jaren om inzicht in de wachtlijsten, omdat jongeren soms maanden geen hulp krijgen of tussen instellingen zwerven voordat ze de zorg krijgen die nodig is. Bovendien, de decentralisatie zou de wachtlijsten juist fors doen afnemen. Maar drie jaar later weet nog steeds niemand hoe groot ze precies zijn en waarom. Er is de onmacht om de juiste hulp te bieden aan jongeren met een meervoudige problematiek. Maar ook het gebrek aan geld en personeel biedt een verklaring. 

Hoewel de minister in debatten erkent dat wachtlijsten een probleem zijn, weigert hij namens de overheid die wachtlijsten in kaart te brengen. De reden? Een registratiesysteem zou leiden tot een nieuwe papierwinkel en nog meer bureaucratie. De gemeenten moeten dat zelf maar doen, vindt hij. Ze zorgen immers ook zelf voor de contracten met de aanbieders.

Lisa Westerveld: ‘Eigenlijk suggereert de minister steeds dat de Kamer onderdeel is van het probleem als wij informatie over de wachtlijsten opvragen. Maar zonder inzicht in de omvang van het probleem kunnen we ook geen concrete oplossingen aandragen.’ 

Overhead of winstuitkeringen

En dan is er die andere ogenschijnlijk simpele kwestie: hoe besteden de gemeenten hun budgetten? Gemeenten vragen het Rijk immers jaarlijks om extra geld voor jeugdzorg. Maar geenszins is transparant welk deel van de huidige middelen gaat naar zorgverlening, overhead of winstuitkeringen.

Follow the Money doet hiernaar al ruim een jaar – met een team journalisten – onderzoek en nog altijd is er geen antwoord van de minister. Nota bene CDA-partijgenoot René Peters kreeg in de zomer van 2019 de handen van de hele Kamer op elkaar voor een ‘Follow the Money-onderzoek’, waarin ‘heel precies wordt uitgezocht waar het geld naartoe gaat’.


Lisa Westerveld, GroenLinks

"Zonder inzicht in de omvang van het probleem met wachtlijsten kunnen we geen concrete oplossingen aandragen"

De Jonge liet zo’n onderzoek inderdaad uitvoeren, maar als het eindelijk wordt gepubliceerd, blijkt al snel dat de bevindingen niet representatief zijn. ‘Niet goed genoeg,’ concludeerde Peters, waarna de minister een nieuw onderzoek belooft. Maar dan weer niet naar de bestedingen, maar naar de hoeveelheid geld die gemeenten er structureel bij moeten krijgen om van hun tekorten af te zijn. ‘Het is nu 2020 en ondanks dat ik er al sinds 2015 om vraag, weet ik gewoon nog steeds niet waar het geld naartoe gaat,’ zegt Peters vorig jaar zomer in het laatste Kamerdebat met De Jonge. 

De keren dat hij de Kamer wel iets concreets belooft, verloopt de uitvoering zo vaag dat De Jonge de indruk wekt vooral de oppositie een bot te willen toewerpen. Neem het amendement waarmee Lisa Westerveld en Jesse Klaver, beiden van GroenLinks, in september 2019 pleiten voor het oprichten van landelijke expertisecentra. Jaarlijks reserveert het kabinet tot 26 miljoen euro per jaar voor nieuwe instellingen, die op regionaal niveau jongeren met meervoudige problemen moeten opvangen. ‘Meerdere specialismen onder één dak, voor de jongeren met complexe problemen die in het huidige stelsel de weg kwijtraken,’ zegt Westerveld.

Dossier

Dossier: Jeugdzorg in het rood

De gemeenten zouden jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis?

Volg dit dossier

Een klein anderhalf jaar later is de eerste elf miljoen euro toegewezen, maar zijn er nog geen expertisecentra. Wel zijn er acht gemeenten geselecteerd die in hun regio met behulp van adviesgroepen ‘de bestaande structuren versterken en de beschikbaarheid van hulp, kennis en expertise toevoegen,’ zo schreef De Jonge vorig jaar aan de Kamer. Wat dit precies betekent voor de zorg voor de meest kwetsbare jongeren is onduidelijk. 

Werkbezoeken en fotomomenten

De stroperige Haagse De Jonge lijkt in niets op de joviale minister die meerdere keren per maand op werkbezoek wil. ‘Hugo is een buitengewoon charmante man, die zeer begaafd is mensen voor zich te winnen,’ zegt Maaike van der Aar, bestuurder jeugdzorg bij de FNV. Ze kreeg hem enkele keren naar vakbondsmanifestaties, waar al jaren voor een ‘drastische versimpeling’ van de huidige jeugdzorg wordt gepleit. 

Rond de bezoeken van De Jonge hangt een sfeer van aanpakken, zegt Van der Aar. Een Rotterdammer die met het personeel en met de kinderen komt praten. Die graag ‘actieplannen’ presenteert, bijvoorbeeld om het aantal suïcides omlaag te brengen. Of het aantal uithuisplaatsingen. Of de tijd dat kinderen ‘in isolatie’ moeten. 

‘Die plannen van Hugo hebben één ding gemeen: je kunt er nooit tegen zijn,’ zegt Van der Aar. Gaat het over hoe je die plannen verwezenlijkt, hoe je bepaalt wanneer ze een succes zijn en wanneer niet, dan komen ze een stuk minder goed uit de verf. ‘Financiële paragrafen ontbreken eigenlijk altijd.’ 

Het gevaar van werkbezoeken is dat ze de schijn wekken dat De Jonge met zijn poten in de klei staat. Van der Aar ziet een geënsceneerd patroon. ‘De rode loper gaat uit, er worden fotomomenten gepland, het is best een poppenkast’. Daarna moet iedereen snel aan het werk, terwijl het management nog een rondetafelgesprek heeft met de hoogwaardigheidsbekleder. De meest kritische stemmen worden zo niet gehoord. ‘We hebben hem al meerdere keren gezegd dat als hij echt wil weten wat er speelt, hij gewoon eens met een jeugdzorgwerker de kroeg in moet. Maar dat wil hij niet’.


Maaike van der Aar, FNV

"In De Jonge's plannen ontbreken eigenlijk altijd de financiële paragrafen"

Een treffend voorbeeld van zijn twee gezichten geeft De Jonge bij zijn werkbezoek aan De Hoenderloo Groep op 25 maart 2019. Hij bezoekt De Smaragd, de afdeling voor kinderen met complexe psychische en/of psychiatrische problemen. Voor de camera’s van RTL Nieuws presenteert hij met een paar medewerkers later die dag een actieplan. ‘Minder gesloten plaatsingen, korter verblijf, geen separaties en betere suïcidepreventie,’ resumeert De Jonge vier dagen later in zijn ‘Terugblikvlog#50’ op Twitter. Precies zoals ze bij De Smaragd proberen te realiseren. ‘Met die doelen gaan we samen hard aan de slag,’ zegt een opgewonden minister in het filmpje.

Bijna een jaar later is De Hoenderloo Groep geen lichtend voorbeeld meer van waar de complexe jeugdzorg in de toekomst naartoe moet. Moederorganisatie Pluryn maakt in december 2019 bekend de instelling te sluiten. Pluryn zit financieel in zwaar weer en wil ervan af, ook van afdeling De Smaragd. Vooral het overblijvende vastgoed maakt sluiting aanlokkelijk, zo blijkt later uit onderzoek van Follow the Money. 

In een gesprek met bezorgde ouders is in februari 2020 niets meer te bespeuren van het enthousiasme dat de minister bij zijn bezoek aan De Hoenderloo Groep nog een vlog waard vond. ‘Tweehonderd jongeren in de bossen is niet meer van deze tijd,’ zegt hij tegen een aantal van hen in een gesprek op het ministerie. 

Opmerkelijk, want de Tweede Kamer verplichtte de minister een week daarvoor nog via een motie de mogelijkheden van een doorstart te verkennen. Die komt er niet, hoewel De Jonge wel belooft dat alle kinderen tijdig een nieuwe, veilige plek toegewezen krijgen. Maar daar komt uiteindelijk veel te laat pas wat van terecht. ‘Het belang van de kinderen stond niet altijd voorop,’ concludeerde de Kinderombudsman in een rapport over de sluiting van De Hoenderloo Groep. ‘We hebben de kinderen tekortgedaan,’ erkende De Jonge in de Kamer. 

Vlucht naar voren

Waar De Jonge eind 2019 echt niet omheen kan, is een uitzonderlijk kritisch rapport van twee inspectiediensten. In navolging van het rapport van de Commissie-De Winter, eerder die zomer, zijn het nu twee eigen toezichthouders die aan de bel trekken. Ze concluderen dat de meest kwetsbare kinderen niet genoeg bescherming krijgen. De verantwoordelijke zorgaanbieders, de zogeheten gecertificeerde instellingen, zijn ‘onvoldoende toegerust’ om hun kerntaken uit te voeren en kampen met een acuut personeelstekort. Gemeenten bemoeien zich met het werk van de jeugdbeschermers en er bestaan lange wachtlijsten. ‘Er ontstaat een vicieuze cirkel waarvan het de vraag is hoe deze doorbroken kan worden.’ En: ‘Juist voor de kinderen en gezinnen met de meest complexe en zware problematiek is de noodzakelijke hulp niet of niet tijdig beschikbaar.’

"Juist voor kinderen met de meest complexe problematiek is de noodzakelijke hulp niet, of niet tijdig, beschikbaar"

‘De beloften van de Jeugdwet zijn nog onvoldoende ingelost,’ schrijven De Jonge en collega-minister Sander Dekker (VVD) van Rechtsbescherming dan ook in een reactie aan de Kamer. De gemeenten krijgen een stevige kat van De Jonge. Hij stelt dat zij hun geld niet efficiënt besteden en een onnodige bureaucratie hebben opgetuigd. ‘Een flink deel van het geld lekt weg en gaat op aan het coördineren van de zorg,’ zegt hij in een interview met NRC

Hij wil dan ook de wet aanpassen en de gemeenten ‘verplichten samen te werken’ bij de aanbesteding van zware jeugdzorg, bijvoorbeeld bij de inkoop van pleegzorg en gesloten jeugdzorg. Dat gebeurt volgens het kabinet nu te vrijblijvend. Een verplichting moet gezondere tarieven opleveren en minder bureaucratie. 

Zijn vlucht naar voren schiet bij een groot deel van de belangenpartijen in het verkeerde keelgat, zo leert de consultatieronde van de ‘Wet verbetering beschikbare zorg voor jeugdigen’, die 156 reacties oplevert. 

Te slap

De machtigste lobby, die van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), keert zich tegen het wetsvoorstel omdat het Rijk te veel op de stoel van de gemeenten zou gaan zitten. Hier wreekt zich dat De Jonge nooit duidelijk zicht had op de bestedingen door gemeenten, zo blijkt uit de reactie van VNG-directeur Leonard Geluk. Gemeenten kampen met grote financiële gaten, maar bewijs dat ze hun geld verkeerd uitgeven is er niet. Zolang de tekorten bij gemeenten oplopen is het ‘onaanvaardbaar’ dat het Rijk zich steviger met de jeugdzorg van de gemeenten bemoeit, meent hij. ‘Het wetsvoorstel gaat grotendeels voorbij aan wat de rol van het Rijk zou moeten zijn: zorgen dat de financiële en bestuurlijke randvoorwaarden aanwezig zijn zodat gemeenten hun rol binnen de Jeugdwet kunnen vervullen.’

‘We weten veel te weinig van het huidige stelsel om nu al wetsaanpassingen door te voeren’

Vakbond FNV Jeugdzorg en belangenorganisatie Jeugdzorg Nederland, vinden De Jonge’s voorstel om de wet aan te passen dan weer te slap. En in de Kamer leidt het eveneens tot gefronste wenkbrauwen, bij coalitiegenoten nota bene: VVD, D66 en ChristenUnie vinden het wetsvoorstel een brug te ver.

‘Ik verwacht dat het zal sneuvelen in de komende formatieonderhandelingen,’ voorspelt Martin Wörsdörfer. Zijn VVD is van mening dat de effecten van een wetswijziging veel te lang op zich laten wachten. Bovendien is het niet duidelijk of bijvoorbeeld de wachtlijsten worden aangepakt. ‘Wij zien het voorstel als een paardenmiddel dat de nadelen van het vorige stelsel combineert met de onzekerheden van het huidige. We weten veel te weinig van het huidige stelsel om nu al wetsaanpassingen door te voeren.’ 

De Jonge zal de parlementaire verdediging van zijn wetswijziging niet meer zelf kunnen voeren. Door de coronacrisis valt het dossier jeugdzorg de resterende kabinetsperiode onder staatssecretaris Paul Blokhuis (ChristenUnie). Om die reden wil De Jonge geen interview geven voor dit artikel: hij gaat er niet meer over. 

De vraag is of hij er ooit wel over ging. Vlak na zijn aantreden stelde Hugo de Jonge dat voorafgaand aan de decentralisatie ‘iedereen een beetje verantwoordelijk was, waardoor uiteindelijk niemand verantwoordelijk is’. Drie jaar later bevat het 111 pagina’s tellende verkiezingsprogramma van het CDA slechts twee paragrafen over de jeugdzorg. Een belangrijke doelstelling: ‘In situaties waarin meerdere instanties betrokken zijn, wordt één eindverantwoordelijke aangewezen.’