Het recht om mensen neer te schieten vertrouwen we het liefst alleen de staat toe. Toch geeft de overheid het monopolie op geweld de laatste tien jaar steeds verder uit handen aan private bedrijven en huurlingen. Follow the Money zoekt uit wie de militaire taken van het leger overneemt, hoeveel geld zij daarmee verdienen en waarom het toezicht hierop tekort schiet.

    In 2007 is Baghdad niet een stad waar je als westers diplomaat veilig over straat kunt. Ook Irakezen zelf lopen gevaar. Wegen en pleinen worden geteisterd door aanslagen. Sinds de Amerikanen Irak in 2003 zijn binnengevallen, hebben autobommen in de hoofdstad vele honderden mensen het leven gekost. 

    De Amerikaanse diplomaten die op 16 september 2007 rond het middaguur per auto de stad willen doorkruisen, laten zich daarom goed beveiligen. Bescherming die het leger eerder nog zelf aan belangrijke figuren bood, heeft de Amerikaanse overheid inmiddels uitbesteed aan private partijen: contractors. Ambassadeurs en politici in Irak worden beveiligd door Blackwater, een Private Military Company (PMC). Dit bedrijf levert gewapende beveiligers, vaak ex-elitemilitairen die zich nu laten inhuren door wie er op dat moment bereid is te betalen. Ze krijgen de opdracht om iedereen die een mogelijke bedreiging vormt voor hun klanten op afstand te houden, indien noodzakelijk met geweld. 

    Waar het gevaar vandaan komt, is vaak moeilijk te voorzien. Aanvallen kunnen komen van mannen in uniformen van de Irakese politie, of van onopvallende burgerauto’s die met explosieven zijn geladen. 

    De straten van de drukke binnenstad staan vol met auto’s, het verkeer is er chaotisch en er ontstaan regelmatig opstoppingen. Daar gaat het mis

    De beveiligers van Blackwater en de diplomaten rijden die zondag in vier gepantserde wagens met machinegeweren op het dak in konvooi richting het Nisour-plein. De Irakese politie maant de burgers zoals gebruikelijk om aan de kant te gaan en het konvooi snel door te laten om aanvallen te bemoeilijken. Maar ook om omstanders zelf te beschermen: wie te dichtbij komt, is al snel verdacht en loopt kans te worden neergeschoten door de beveiligers. De straten van de drukke binnenstad staan vol auto’s, het verkeer is chaotisch en er ontstaan regelmatig opstoppingen. Daar gaat het mis. 

    Het konvooi maakt plotseling een u-bocht en rijdt in de verkeerde richting een straat met eenrichtingverkeer in. De beveiligers zullen later beweren dat ze genaderd werden door een bomauto, een personenvoertuig dat zich verdacht zou hebben gedragen en niet wilde wijken. Er wordt geschoten. Omstanders zeggen dat het de Blackwaterbeveiligers waren die het vuur openden. Uiteindelijk vallen er zeventien doden, allemaal Irakese burgers, onder hen ook kinderen. Sommigen blijken in hun rug geschoten terwijl ze van het plein probeerden weg te komen in plaats van het konvooi te naderen.

    Heropleving van contractors

    In zijn boek Blackwater: The rise of the world’s most powerful mercenary army zet journalist Jeremy Scahill gedetailleerd uiteen hoe de beveiliging van de Amerikaanse diplomaten op het Nisour-plein op 16 september 2007 uit de hand liep. Niet alleen in Amerika leidt het voorval tot veel ophef. International doet het bloedbad de discussie over de inzet van contractors door overheden oplaaien. Hoe ver kan een staat het monopolie op geweld uit handen geven? En waarom zouden wij dat willen?

    Het inzetten van huurlingen om conflicten te bestrijden is al sinds de klassieke oudheid meer regel dan uitzondering geweest. Na een geleidelijke afname sinds de zeventiende eeuw, is het gebruik van contractors voor internationale operaties sinds eind vorige eeuw aan een nieuwe opleving bezig. 

    Dat betekent dat er in die tijd zo’n 180.000 contractors rondliepen

    Bij de bevrijding van Koeweit in 1991 was de verhouding tussen militairen en ingehuurde private krachten nog 50 op 1. In Irak was dit in 2007 al gegroeid naar ongeveer 1 op 1, blijkt uit een rapport van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken met de titel De inhuur van private militaire bedrijven, een kwestie van verantwoordelijkheid. Dat betekent dat er in die tijd zo’n 180.000 contractors rondliepen. Die verhouding is een jaar later in Afghanistan zelfs gegroeid tot 1 op 2. Er waren op dat moment dus meer contractors dan militairen in het land. 

    Ook in Nederland

    Ook Nederland gaat steeds verder in het uitbesteden van militaire taken, waarbij het gebruik van geweld door private partijen niet is uitgesloten. 

    'De behoefte aan substantiële beveiligingsmaatregelen, al dan niet verleend door particuliere beveiligingsbedrijven, voor diplomatieke vertegenwoordigingen en militairen in conflictgebieden is de afgelopen jaren gegroeid,' zo schrijven minister Van Middelkoop van Defensie en minister Verhagen van Buitenlandse Zaken in 2007 in een brief aan de Kamer. 

    Er is weinig bekend over de bedrijven waarmee Defensie werkt. En dat is zorgelijk

    Die groeiende behoefte zorgt voor verdere privatisering van Defensie. In 2008 huurt Nederland voor de missie in Afghanistan naar schatting één contractor in voor elke drie militairen die in het operatiegebied zijn ingezet, schrijft AIV-lid Hans van Leeuwe in 2008 in de Internationale Spectator. In hetzelfde jaar heeft de regering al zo’n 150 miljoen euro aan private ondersteuning uitgegeven, en de missie is dan nog maar halverwege. Dat bedrag zal daarna verder zijn opgelopen. Op hoeveel de teller vandaag de dag staat, is echter niet duidelijk. 

    Er is namelijk weinig bekend over de bedrijven waarmee Defensie werkt. En dat is zorgelijk. Inzicht in de afspraken die de overheid met contractors maakt, is van cruciaal belang voor goed toezicht op de uitbesteding van militaire taken. Nederland mag dan, ook wat betreft de privatisering van Defensie, bekend staan als het braafste jongetje van de klas, hoe braaf precies is lastig in te schatten zolang belangrijke informatie niet publiek is. 

    Welke taken worden uitbesteed?

    Eerst een overzicht van wat we wel weten. Het zijn niet alleen ex-elitemilitairen zoals Blackwater levert aan wie Defensie werk uitbesteedt. De term ‘contractor’ is een breed begrip. Het slaat op commerciële bedrijven die een breed scala aan militaire taken uitvoeren die het leger voorheen nog zelf vervulde. Van het onderhouden van tanks, de catering van kampen en de toevoer van brandstof, tot de bewapende beveiliging van legerbases en patrouilles aan de frontlinie. De overheid sloot bijvoorbeeld contracten af met 290 gewapende Afghaanse beveiligers die de buitenring van de kampen in Deh Rawod en Tarin Kowt bewaakten en meegingen op patrouilles. Zij hadden permissie om geweld te gebruiken.

    Berichtgeving over incidenten die hebben plaatsgevonden tijdens de inzet van deze Afghaanse beveiligers (ASG) zijn schaars. 'De ASG is betrokken geweest bij incidenten waarbij geweld moest worden toegepast,' schrijven ministers Van Middelkoop en Verhagen in hun antwoord op vragen die Alexander Pechtold (D66) ze in 2007 stelde, drie weken na de schietpartij door Blackwater. 'Veiligheidsincidenten worden volgens de geldende procedures in de lijn gerapporteerd. Op basis van de beschikbare informatie is gebleken dat de betrokken ASG-leden hebben gehandeld conform de geldende geweldsinstructie.'

    Maar de vaste commissie voor Defensie is nog niet tevreden over dat antwoord. In 2008 stuurt ze een vragenlijst naar de Tweede Kamer. Daarin vraagt de commissie onder andere om meer duidelijkheid over het optreden van de Afghaanse contractors. 


    Charlotte Waaijers

    "Alles kan worden uitbesteed aan contractors: van het onderhouden van tanks, de catering van kampen en de toevoer van brandstof, tot de bewapende beveiliging van legerbases en patrouilles aan de frontlinie"

    Minister Van Middelkoop antwoordt dat ‘bij de genoemde incidenten’ geen slachtoffers zijn gevallen, maar ook dat contractors zoals ASG niet onder het Nederlands Wetboek van Militair Strafrecht vallen. 'Hierdoor gelden niet dezelfde procedures voor geweldsincidenten als voor Nederlandse militairen.' Dat betekent dat de Koninklijke Marechaussee geen onderzoek heeft gedaan naar het geweld. 
     
    Daarmee lijkt de kous voor de Nederlandse overheid af. Maar het Europees Parlement oordeelt daar anders over. In een rapport uit 2011 haalt het departement voor extern beleid de manier waarop de incidenten zijn behandeld zelfs aan als voorbeeld van hoe contractors door gaten in de internationale wetgeving aan rechtsvervolging ontglippen: 

    'Usually armed forces and national courts have to believe private security guards accused of excessive use of force that they have acted merely in self defence. One example from the Netherlands suggests that, although a series of violent incidents by Afghan Security Guards (ASG), a company contracted by the Dutch forces in Afghanistan, had been reported to the Dutch authorities "in accordance with existing procedures", the conclusion was that ASG had "acted in accordance with the existing rules of engagement", which are based on the right of self-defence.'

    Het uitbesteden van uitbesteding

    Op welke schaal Nederland met contractors werkt die daadwerkelijk geweld mogen gebruiken, noem ze beveiligers of huurlingen, is lastig te zeggen. Veel van de contracten die de Nederlandse overheid met bedrijven en beveiligers afsluit zijn namelijk niet in te zien. En veel van de missies waarbij Nederland betrokken is, worden in samenwerking met andere landen uitgevoerd, in Europees of in NAVO verband. Dat een cateringbedrijf Nederlandse soldaten van voedsel voorziet, wil dus niet per se zeggen dat het een contract heeft afgesloten met de Nederlandse overheid. 

    Bovendien is het onderscheid tussen partijen die wel en die geen geweld mogen gebruiken niet helder. Zo maakte Nederland voor de brandstoftoevoer naar kampen in Afghanistan gebruik van de diensten van Shell, op zichzelf geen contractor die geweld mag gebruiken. Maar Shell was vervolgens zelf verantwoordelijk voor het beschermen van het transport. 

    En dat transport is gevaarlijk, bevestigt Joop Voetelink, militair jurist en hoofddocent bij de Faculteit Militaire Wetenschappen in Breda. De chauffeurs die goederen zoals brandstof vervoeren moeten vaak door gevaarlijk gebied rijden en zijn zelf regelmatig slachtoffer van aanvallen door struikrovers of leden van de Taliban. 

    Voetelink: 'De ladingen worden deels over de weg aangevoerd. In jingle trucks, zoals dat heet. En die worden overvallen. Daar komen best wel veel mensen bij om.'

    Exacte cijfers van het aantal slachtoffers dat hierbij valt, zijn er niet. Wel zijn er schattingen die er bijvoorbeeld op wijzen dat er meer contractors in dienst voor het Amerikaanse leger zijn gestorven in Irak en Afghanistan dan militairen.  

    Omdat de Nederlandse overheid het niet meer als haar taak beschouwd om deze chauffeurs die essentiële goederen als brandstof of voedsel vervoeren te beschermen, regelen zij hun eigen gewapende beveiliging. En dat gaat niet altijd langs officiele wegen, volgens Voetelink. 'Men zorgt bijvoorbeeld dat er een neefje meerijdt, of familie. Met wapens. Wij zien dat niet.

    Omdat de Nederlandse overheid het niet meer als haar taak beschouwd om chauffeurs die essentiële goederen als brandstof vervoeren te beschermen, regelen zij hun eigen gewapende beveiliging

    De contracten die met een bedrijf als Shell of een cateraar zijn afgesloten, zijn niet openbaar. De afspraken die de overheid met deze bedrijven maakt over het uitbesteden van gewapende beveiliging dus ook niet. 'Ik vermoed dat er contracten zijn van: u zorgt dat op dat moment dat ter beschikking staat. Punt,' aldus Voetelink. Hoe de beveiliging geregeld is, blijft volgens hem zo in het midden. 'Op dat moment heb je een stuk dat in de schemerzone zit. Dat is de verantwoordelijkheid van de contractor. Dat contracteer je dan niet. Dat zijn die enorme aantallen vervoersbedrijfjes, gewoon zelfstandige chauffeurs vaak, die heen en weer rijden. En die dus aangevallen worden en dan familie of stamgenoten vragen, goh rij mee, bescherm mij.'

    Miljonair

    Voor een beeld van de markt voor bevoorrading die door de oorlog in Afghanistan is ontstaan, lees dit portret van een Afghaan die er miljonair mee is geworden in The New Yorker. 

    Lees verder Inklappen

    Het advies

    Omdat de privatisering van het leger voor Nederland in 2007 een relatief nieuw fenomeen is, vraagt minister Van Middelkoop de Adviesraad Internationale Vraagstukken datzelfde jaar om er een advies over uit te brengen. De raad moet met antwoorden komen op fundamentele vragen als ‘Welke diensten kunnen in beginsel wel of juist niet worden gecontracteerd en welke randvoorwaarden moet de Nederlandse regering hierbij in acht nemen?’ En ook: ‘In hoeverre kan en moet de Nederlandse regering de juridische en politieke verantwoordelijkheid aanvaarden voor het handelen van private dienstverleners en de gevolgen hiervan en zou Nederland specifieke wetgeving op dit gebied moeten ontwikkelen?’

    Om een goed advies te kunnen geven over hoe Nederland op een verantwoorde manier militaire taken kan uitbesteden, probeert de AIV inzicht te krijgen in wat voor bedrijven het zijn waarmee Defensie werkt, en op welke schaal dat gebeurt. 

    Maar het onderzoek naar de uitbesteding aan contractors door Defensie valt niet mee – ook niet voor raad van de AIV, onder wie zich oud-ministers en de voormalig directeur van het Clingendael Instituut bevinden. Het ministerie van Defensie heeft de leden daarvoor weliswaar inzage gegeven in een vertrouwelijk overzicht van civiele dienstverlening in Afghanistan, de inventarisatie levert niet meer dan de volgende tabellen op:

    Met deze verzameling vraagtekens is het voor de raad lastig om een degelijk advies uit te brengen. 'De AIV beveelt dan ook als eerste aan dat de regering een dergelijk overzicht aanvult, openbaar maakt en gedurende de operatie steeds actualiseert,' zo schrijven de leden in het uiteindelijke rapport. Dat openbare overzicht lijkt er tot op de dag van vandaag niet te zijn.

    Bedrijfsgeheim en de mazen van de wet

    Het is niet alleen de bescherming van de staatsveiligheid die ervoor zorgt dat informatie in een black box verdwijnt. Ook bedrijfsbelangen dwarsbomen transparantie. 

    'Ter bescherming van operationele gegevens en uit oogpunt van concurrentiegevoeligheid, hecht ik eraan geen nadere informatie te verschaffen over de contracten die zijn afgesloten met civiele dienstverleners,' zal minister Van Middelkoop later in een reactie op vragen naar aanleiding van het advies zeggen. 

    Die geheimzinnigheid is opvallend, vind Alfred van Staden, professor internationale betrekkingen en oud-directeur van het Clingendael Instituut. In het wetenschappelijk tijdschrift Security and Human Rights schrijft hij in 2008: 'The use of private contractors in peace support operations may involve a large variety of services. However, there is a conspicuous lack of information and transparency in general regarding the number of PMC personnel employed, the tasks they perform and the sums of money that are at stake.'

    De AIV raadt de regering aan om een zo volledig mogelijk overzicht van de Nederlandse civiele inhuur in operatiegebieden openbaar te maken

    Dit gebrek aan informatie staat goed toezicht op de uitbesteding door Defensie in de weg. De AIV stelt zich op dit punt dan ook uiterst kritisch op in haar advies, en raadt de regering aan om een zo volledig mogelijk overzicht van de Nederlandse civiele inhuur in operatiegebieden openbaar te maken: 'Ondanks de op zichzelf begrijpelijke bezorgdheid van PMC’s over de vertrouwelijkheid van een contract, is de AIV daarbij de mening toegedaan dat het belang van transparantie en regulering hier de private belangen van bedrijven overstijgt.'

    Naast het gebrekkige overzicht van de bedrijven die Defensie inhuurt, maakt de AIV zich zorgen over de mogelijkheid tot rechtsvervolging wanneer het ingehuurde personeel onrechtmatig geweld gebruikt en er slachtoffers vallen. Niet onterecht, zoals in 2011 zal blijken uit het eerder genoemde rapport van het Europees Parlement. Er is sprake van een ‘accountability gap’.  

    En nu?

    Inmiddels zijn er boekenkasten volgeschreven over de privatisering van Defensie. Talloze juristen hebben zich over de problemen die contractors met zich meebrengen gebogen. In nieuwe zogenoemde Status of Forces Agreements (SOFA’s) wordt geprobeerd de onaantastbaarheid van private militaire bedrijven in te binden. 

    Journalistieke aandacht voor de privatisering van militair werk is er vooral in Amerika, waar het ministerie van Defensie inmiddels voor vele honderden miljarden euro’s aan contracten private militaire bedrijven heeft afgesloten. 

    Dat is misschien ook een verklaring waarom het in Nederland zo stil is in de pers. In vergelijking met Washington valt de schaal waarop Den Haag contracten afsluit, voor zover we weten, mee. Voor de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties leunt het Nederlandse leger bovendien op de logistieke ondersteuning van bevriende naties en de NAVO.

    Daar tegenover staat dat het beroep op Defensie komende tijd alleen maar zal toenemen, zoals minister Hennis-Plasschaert afgelopen Prinsjesdag zei. De veiligheidssituatie aan de grenzen van Europa en het NAVO-verdragsgebied is verslechterd, waardoor de noodzaak tot snel ingrijpen door lidstaten toeneemt. De Europese Unie en de NAVO vragen de komende tijd daarom ook van Nederland een grotere bijdrage aan operaties. Zo zal Nederland deelnemen aan de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF), een nieuwe flitsmacht van de NAVO die dit jaar operationeel moet worden. Wat voor wissel dit op onze strijdkracht gaat trekken, en welke gevolgen dit heeft voor de uitbesteding van taken aan contractors, is nog niet duidelijk. 

    Ondertussen is de aandacht voor de privatisering van Defensie in Den Haag zacht gezegd mager. Acht jaar nadat de AIV haar advies uitbracht, is er nog steeds niets gedaan om de mazen in de regelgeving voor contractors te dichten, blijkt uit een evaluatie van het effect van de adviezen van de AIV door Kwink Groep in 2015:

    'In hoeverre het advies op de lange termijn geleid heeft tot een grotere terughoudendheid van de inzet van civiele dienstverleners voor militaire taken is in deze studie moeilijk vast te stellen. De regering heeft geen maatregelen getroffen ten aanzien van de door de AIV geconstateerde accountability gap. Wel staan deze onderwerpen nog altijd op de politieke agenda.' 

    'Unknown unknowns'

    Er zijn van die dingen waarvan we niet weten dat we ze niet weten, zei de voormalige Amerikaanse minister van Defensie Donald Rumsfeld al. Wat hij er precies over zei, is te horen in de video hieronder.

    Journalisten vragen Rumsfeld in 2002 of er bewijs is dat er nieuwe massavernietigingswapens gevonden zijn in Irak. Dit is zijn antwoord.

    Het wordt tijd dat de ‘unknown unknowns’ – de zaken 'waarvan we niet weten dat we ze niet weten', in de woorden van Donald Rumsfeld – van de militaire industrie tenminste ‘known unknowns’ worden – dingen waarvan we weten dat we niets weten. We moeten weten wat er in de black box van Defensie zit. Want, zoals Pam Hess, een van de journalisten die door Rumsfeld bij de persconferentie met een kluitje in het riet werden gestuurd, zegt: 'Without getting a peek at it ourselves, we were not in a strong position to challenge [it] factually — which is ultimately our only real power …'

    Meer onderzoek naar huurlingen

    In mijn onderzoek voor Follow the Money ga ik komende maanden uitzoeken wat voor private partijen het zijn die de Nederlandse overheid gebruikt voor het uitvoeren van militaire taken, op welke schaal dat gebeurt, en wie daar toezicht op houdt. Ik interview daarvoor huurlingen, bedrijven, militair juristen en volg de geldstromen. Een goed geïnformeerd publiek debat over de uitbesteding van het monopolie op geweld door de staat is namelijk van fundamenteel belang voor een democratie. 


    ** Voor toelichting op dit artikel is tijdens het schrijven contact opgenomen met de AIV. De organisatie laat weten geen vragen te kunnen beantwoorden over het advies dat ze heeft uitgebracht. Instituut Clingendael, dat zich onder meer richt op internationale beveiligingsvraagstukken en meerdere keren publiceerde over de inzet van private contractors, laat weten geen experts in huis te hebben die toelichting kunnen geven op het onderwerp. Het ministerie van Defensie was niet beschikbaar om te reageren. Shell zegt geen uitspraken te willen doen over contracten met derden. ​

    Update 24 maart 2016

    Jeremy Scahill en Matthew Cole onthulden vandaag op The Intercept dat de Amerikaanse autoriteiten een onderzoek zijn gestart naar Blackwater oprichter Erik Prince. Hij wordt verdacht van banden met de Chinese inlichtingendienst, het witwassen van geld en het bemiddelen van huurlingendiensten voor buitelandse overheden.

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Charlotte Waaijers

    Volg Charlotte Waaijers
    Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
    Annuleren
    Dit artikel zit in het dossier

    De huurlingen van defensie

    Gevolgd door 142 leden

    Follow the Money doet onderzoek naar de privatisering van defensie door de Nederlandse overheid. Welke private partijen worde...

    Volg dossier