Olena Sotnyk is het ideale uithangbord voor wat het nieuwe Oekraïne moet worden. Jong, intelligent en, vooral, optimistisch. En Europees gezind natuurlijk, getuige haar lidmaatschap van de zogeheten euro-optimisten groep in het Oekraïens Parlement. Sotnyk is lid van Samopomich, een nieuwe partij die is ontstaan vanuit de Maidanprotesten en die tot afgelopen februari onderdeel was van de regeringscoalitie. De bestaande problemen in het land, de onvrede van de bevolking over de dalende levensstandaard en verslechterde sociale voorzieningen zijn volgens haar vooral een kwestie van gebrekkige communicatie. ‘Niemand is naar de mensen toegegaan om duidelijk te maken dat ondanks dat het leven nu erg zwaar is, zij in de toekomst zullen profiteren. Als je dit zou doen, dan snappen mensen simpelweg dat ze moeten wachten.’

'Het probleem met het IMF is dat ze totaal geen visie hebben'

Haar optimisme ten spijt is Sotnyk uitgesproken kritisch over de rol die het Internationaal Monetair Fonds (IMF) speelt in Oekraïne. In dit geval ligt dat niet aan gebrekkige communicatie: ‘Het probleem met het IMF is dat ze totaal geen visie hebben. Hun ondoordachte hervormingen zijn slechts gericht op de kortetermijnproblemen. Ze kijken nooit naar hoe Oekraïne er over twintig jaar uit zou moeten zien, terwijl we dat juist zo hard nodig hebben. Hun hervormingen staan daarom haaks op de belangen van de gewone Oekraïner.’

Het fonds is al jarenlang actief in Oekraïne, maar heeft haar rol vergroot na de gebeurtenissen die Oekraïne de afgelopen twee jaar zo diep hebben geraakt. Het IMF is op dit moment de grootste drijvende kracht achter de hervormingen die Oekraïne doorvoert. Haar partij kon dan ook niet instemmen met de begroting voor 2016, die de regering onder leiding van Jatsenjoek, op het allerlaatste moment en onder grote druk van het IMF, tijdens de kerstnacht afhamerde.

Het IMF in Oekraïne

Sotnyk mag dan haar kritiek bewaren voor het IMF, maar de maatregelen die de EU verwacht en die uitvoerig beschreven staan in het associatieakkoord, verschillen niet zo heel veel van de eisen van het IMF. De EU heeft, samen met de VS, een doorslaggevende stem in het IMF en heeft zo ook grote invloed op de hervormingen die het Fonds probeert door te voeren. Daarnaast liet de Europese Commissie haar financiële bijdrage (grotendeels een lening) afhangen van het sluiten van een leenovereenkomst tussen de Oekraïense regering en het IMF.

In februari 2015 maakte het IMF bekend dat het verspreid over vier jaar 17,5 miljard dollar aan Oekraïne zal lenen. Deze lening is onderdeel van een financieringspakket van in totaal 40 miljard dollar. Geld dat Oekraïne nodig heeft om een faillissement te voorkomen. Voor een deel komt dit bedrag voor rekening van de EU en de VS en verschillende financiële instellingen. Private investeerders leveren zo’n 13 miljard dollar om het financieringstekort van Oekraïne te verkleinen. De grootste bijdrage komt echter van het IMF, dat mede om deze reden de hervormingsdans in Oekraïne leidt. Het gewenste resultaat is om Oekraïne 'financiële en macro-economische stabiliteit' te brengen.

De EU heeft, samen met de VS, een doorslaggevende stem in het IMF

Aan de lening van het IMF zijn strenge voorwaarden verbonden. Het standaardpakket aan maatregelen waar het IMF sinds de jaren tachtig berucht om is, wordt ook toegepast in Oekraïne. Radicale bezuinigingen op de overheidsuitgaven, waaronder sociale voorzieningen en de gezondheidszorg, vergezeld van verregaande liberalisering van handel en markten die het land openstellen voor buitenlands kapitaal.

Om de druk hoog te houden wordt het IMF geld in delen uitgekeerd. Is het fonds ontevreden over de voortgang van Oekraïne –zoals op dit moment het geval is – dan wordt de uitkering van de lening uitgesteld.

Drie belangrijke eisen die het IMF heeft gesteld aan Oekraïne voor het uitkeren van het derde deel van de lening gaan over

(1) het houdbaar maken van de overheidsschulden van Oekraïne,

(2) het halen van de begrotingsdoelstellingen en 

(3) voortgang op het gebied van anti-corruptie.

Een nadere blik op deze drie onderwerpen zet grote vraagtekens bij de rol van het fonds in Oekraïne. De Oekraïense regering moet hengelen naar het IMF-geld, terwijl het beleid van het fonds meer kwaad dan goed doet.

Eis 1: Schuldendeal 

De 40 miljard aan nieuwe leningen, gekoppeld aan een instortende economie hebben er toe geleid dat de Oekraïense staatschuld als percentage van het bnp in twee jaar tijd is gestegen van 40,7 procent in 2013 naar 94,4 procent eind 2015, een onhoudbare situatie. Het IMF drong er daarom bij Oekraïne op aan om te onderhandelen met de private schuldeisers van het land over een ‘haircut’: een schuldverlichting van 20 procent. Een succesvolle uitkomst zou moeten leiden tot een op de lange termijn houdbare schuld, en de financiële steun van private partijen in de toekomst moeten verzekeren.

Oekraïne moet van het IMF met private schuldeisers onderhandelen over een ‘haircut’: een schuldverlichting van 20 procent

In de lente van 2015 wordt hier een begin mee gemaakt. Er wordt een ad-hoc comité gevormd dat alle private schuldeisers van Oekraïne vertegenwoordigt. Dit comité bestaat uit vier grote investeringsfondsen: T. Rowe Price, TCW Group, BTG Pactual Europe en Franklin Templeton Investments. Gezamenlijk bezitten zij voor 8,9 miljard aan Oekraïense staatsobligaties, bijna de helft van de totale private schuldenlast van het land. De doelstelling van de Oekraïense regering is in eerste instantie om 40 procent korting af te dwingen.

Franklin Templeton Investments

De grootste van deze fondsen is het Amerikaanse Franklin Templeton Investments dat onder leiding staat van Michael Hasenstab. Hasenstab is bekend en berucht geworden vanwege zijn strategie om tegen bodemprijzen staatsobligaties op te kopen van landen die in diepe financiële problemen zitten. Vervolgens wacht hij totdat internationale donoren zoals het IMF, deze landen te hulp schieten. Hierdoor stijgen zijn obligaties weer in waarde en kunnen ze met winst worden verkocht. Deze strategie heeft Templeton eerder succesvol toegepast in onder andere Ierland en Ghana.

Templeton beheert 1,5 keer zoveel geld in haar portfolio als het totale BNP van Oekraïne

Het heeft Hasenstabs investeringsmaatschappij geen windeieren gelegd. Templeton beheert op dit moment 1,5 keer zoveel geld in haar portfolio als het totale BNP van Oekraïne. Eind 2012 bezat Hasenstab's bedrijf meer dan 8 miljard dollar aan Oekraïense staatobligaties. In februari 2014, met de Maidanrevolutie in volle gang, breidt hij zijn positie op de Oekraïense obligatiemarkt nog verder uit.

Deze keer pakt de gok van Hasenstab minder goed uit. Zijn obligaties dalen na het begin van de oorlog in Oekraïne nog verder in waarde. In een interview uit juli 2014, met het conflict dus in volle gang, maakt Hasenstab duidelijk zich desondanks geen zorgen te maken: ‘Wij kijken naar de lange termijn en zien massale internationale steun vanuit het IMF, de VS, en de Wereldbank. De liquiditeitsproblemen worden zo opgelost (lees: een faillissement is voorkomen) en de structurele hervormingen verbeteren de lange termijn vooruitzichten.’ Hasenstab weet maar al te goed dat het IMF Oekraïne nooit failliet zal laten gaan terwijl er een gewapend conflict is met Rusland. De (geo-)politieke gevolgen van een faillisement zouden te groot zijn.

Hasenstab weet maar al te goed dat het IMF Oekraïne nooit failliet zal laten gaan terwijl er een gewapend conflict is met Rusland

Hasenstab ligt lange tijd dwars in de onderhandelingen. Hij is niet overtuigd van de noodzaak om tot een schuldenverlichting te komen. Maar na vijf moeizame maanden van onderhandelen wordt er na de zomer van 2015 toch een deal gesloten tussen de Oekraïense overheid en de schuldeisers. Het resultaat is dat Oekraïne 20 procent verlichting krijgt op 18 miljard aan private schulden – een korting van 2,9 miljard dollar. Daarnaast is er vier jaar uitstel van betaling afgedwongen. In ruil hiervoor betaalt Oekraïne een hogere rente van 7,75 procent (een half procent meer dan voorheen) en heeft het de investeerders de zogeheten Value Recovery Instruments (VRI) cadeau gedaan.  

Internationale investeerder wint

Deze VRI’s zijn behoorlijk verontrustend. Ze houden in dat internationale investeerders een aandeel krijgen in de eventuele economische groei van het Oekraïne in de toekomst. Als het BNP van Oekraïne, in de periode van 2021-2040 tussen de drie en vier procent stijgt zal het land 15 procent van de waarde van deze groei moeten afstaan aan haar schuldeisers. En wanneer het BNP met 4 procent of meer toeneemt, dan loopt dit percentage zelfs op tot 40 procent van deze groei. Tot 2025 is er een limiet van een procent van het BNP op de hoogte van deze uitbetalingen, daarna is er geen grens meer op de hoogte van het bedrag.

De VRI's zijn een pijnlijke twist op de vaak gehoorde IMF-belofte dat de door hen opgelegde hervormingen in eerste instantie pijnlijk zijn, maar zich later uitbetalen. De hervormingen zijn op het moment inderdaad zeer pijnlijk. Maar terwijl Oekraïense burgers nu deze lasten dragen, zijn de eventuele opbrengsten voor de komende twee decennia al voor een fors deel overgeheveld naar westerse investeringsfondsen.

Zowel het IMF als de Oekraïense minister van financiën, de van oorsprong Amerikaanse Natalie Jaresko, lieten weten zeer tevreden zijn met de uitkomst van de onderhandelingen. Maar al snel volgde de kritiek. De deal wordt vooral gezien als een overwinning voor de internationale investeerders. En ook binnen de financiële wereld zelf vraagt men zich hardop af of de Oekraïense schulden nu op de lange termijn wel houdbaar zijn. Het land heeft slechts uitstel gekregen op een klein deel van haar totale staatsschuld van 72 miljard. Ook staat de korting van 20 procent in schril contrast met de 54 procent korting die Griekenland heeft gekregen. Een land dat in tegenstelling tot Oekraïne niet in staat van oorlog is.

Eis 2: Bezuinigingen

Ondanks de afspraak die Oekraïne heeft gemaakt met haar private schuldeisers wilde het IMF nog niet overgaan tot het uitkeren van het derde deel van haar noodlening. Hiervoor moest eerst worden voldaan aan de tweede eis van het IMF aan Oekraïne: De goedkeuring van de begroting voor 2016 door het Oekraïense parlement.

De wankele regeringscoalitie onder leiding van Poroshenko was het in eerste instantie niet gelukt de steun van het parlement te krijgen voor haar plannen voor 2016. Om het parlement te overtuigen werd internationaal de druk hoog opgevoerd. De ambassadeurs van de G7 schreven aan de vooravond van de laatste stemronde dat het goedkeuren van de begroting 'essentieel is voor de voortzetting van de financiële ondersteuning door de internationale partners van Oekraïne'. Het IMF volgde met de opmerking dat als de begroting voor 2016 zou afwijken van haar programma de geldkraan dichtgedraaid zou worden. Deze dreigementen hadden het gewenste resultaat. Na een 20 uur durende marathon sessie keurde het parlement in de vroege uurtjes van kerstnacht de begroting goed.

De begroting voor 2016 is een voortzetting van het beleid dat sinds 2014 is ingezet. Een beleid dat bestaat uit bezuinigingen op sociale voorzieningen en het vriendelijker maken van het ondernemersklimaat in Oekraïne. In het voorjaar van 2014 kreeg de bevolking al een voorproefje van de gevolgen van het IMF pakket: tien procent van de ambtenaren werd ontslagen, de pensioenen gingen omlaag en de kinderbijslag werd afgeschaft. Het minimumloon werd voor twee jaar bevroren, tot september 2015 – toen het slechts lichtjes steeg, ondanks de gigantische inflatie. Dit laatste is trouwens direct te herleiden aan het IMF besluit om de wisselkoers van Hryvna vrij te laten zweven.

Als we de overheidsuitgaven van 2013 met die van het jaar van 2015 vergelijken is direct te zien waarom premier Jatsenjoek bij zijn aantreden voorspelde dat hij de minst populaire premier ooit in Oekraïne zou worden. De hervormingen van de afgelopen twee jaar zijn samengegaan met een sterke daling in sociale uitgaven. De bedragen die worden besteed aan onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid zijn, gecorrigeerd voor de inflatie, stuk voor stuk met tientallen procenten gedaald. Uitgaven hieraan zijn zelfs sterker gedaald dan het totale budget van het land. Het enige waar de regering van Poroshenko en Jatsenjoek meer geld aan uitgeeft zijn administratieve kosten, defensie en het terugbetalen van leningen.

'Ease of doing business'

Het belangrijkste onderdeel van de begroting voor 2016 zijn hervormingen van het belastingsysteem. Het IMF staat erop dat Oekraïne haar inkomsten uit belastingen vergroot. De regering heeft daarom maatregelen genomen om de accijnzen op de consumptie van sigaretten en alcohol met tientallen procenten te verhogen. Ook de inkomstenbelasting voor de lagere inkomens stijgt van 15 naar 18 procent.

Aan de andere kant worden belastingen juist verlaagd. Zo daalt de inkomstenbelasting van Oekraïners die meer dan tien keer het minimumloon (ongeveer 50 euro per maand) verdienen van 20 procent naar 18 procent. De importbelasting wordt afgeschaft, de sociale bijdragen van het bedrijfsleven, waar onder andere de pensioenen van worden betaald, wordt gehalveerd en de belastingen op het winnen van grondstoffen zoals (schalie-)gas gaan omlaag.

Dit moet het ondernemersklimaat verbeteren. Oekraïne steeg met dank aan de belastingverlagingen naar plaats 83 op ‘ease of doing business’-ranglijst van de Wereldbank. Zo’n beetje de enige economische indicator waarop Oekraïne de afgelopen twee jaar is gestegen. De andere gedachte achter het verlagen van de belastingtarieven is om Oekraïners die nu geen belasting betalen met de lagere tarieven te verleiden om dat nu wel te gaan doen. Zo zou het verlagen van de belastingdruk op Oekraïense bedrijven er voor moeten zorgen dat er meer mensen legaal in dienst komen. Een twijfelachtige redenering, waar zelfs het IMF vraagtekens bij heeft gezet. Desondanks keurde het Fonds de begroting voor 2016 goed.

Eis 3: Corruptie aanpakken

Na het afsluiten van de deal met de private schuldeisers van Oekraïne en het goedkeuren van de begroting voor 2016 leek de weg vrij voor uitkering van het derde deel van de IMF-lening. De Oekraïense regering had althans goede hoop, maar dat bleek ten onrechte.

In februari 2016 trad plotseling de minister van economische zaken, de uit Letland afkomstige Aivaras Abromavicius, af. Deze door het IMF geprezen hervormer trad naar eigen zeggen af omdat hij onder druk werd gezet door parlementslid Kononenko, lid van president Poroshenko’s partij, om bepaalde mensen te benoemen op belangrijke posities in de energie- en defensiesector. In reactie schreef IMF-directeur Christine Lagarde dat het moeilijk was om te bezien hoe het IMF-programma zonder een hernieuwde inzet op het gebied van anti-corruptie door kon gaan.

Het is geen geheim dat corruptie een groot probleem is in Oekraïne en dat het oplossen van dit probleem nog een lange weg heeft te gaan. Het IMF en de Europese Unie kijken echter alleen naar Oekraïne zelf als het gaat om het aanpakken van corruptie. Dit is om meerdere redenen problematisch.

Volgens de ontwikkelingseconoom Ha-Joon Chang, in Nederland bekend vanwege het boek 23 dingen die ze je niet vertellen over het kapitalisme is er een belangrijke nuancering nodig in ons denken over corruptie. Chang documenteerde namelijk dat vrijwel elk land enorm corrupt is tijdens zijn ontwikkelingsfase. Zo behoorden volgens Chang bijvoorbeeld de Verenigde Staten en Groot Britannië in de 19e eeuw – toen beide landen hun grootste economische groei doormaakten en mondiale grootmachten werden – tot de meest corrupte landen ter wereld. Een belangrijke reden hiervoor is simpelweg dat het moeilijk is om corruptie te bestrijden met weinig economische middelen, middelen die ook in Oekraïne zonder twijfel ontbreken.

De rol van buitenlandse belastingparadijsen

Chang wijst er op dat corruptie vooral schadelijk is voor de economische groei als steekpenningen en dergelijke niet worden geïnvesteerd in de lokale economie, maar naar het buitenland verdwijnen. Dit is precies waar het mis gaat in Oekraïne. En verscheidene Europese landen spelen hier een belangrijke rol in.

Gelegaliseerde vormen van belastingontduiking worden gefaciliteerd door Nederland en Cyprus, allebei lidstaten van de EU

Gelegaliseerde vormen van belastingontduiking worden gefaciliteerd door Nederland en Cyprus, allebei lidstaten van de EU; door Zwitserland, een lidstaat van de gemeenschappelijke Europese markt; en door Belize en de Britse Maagdeneilanden. Deze landen kennen ofwel een aanzienlijk lager belastingtarief dan Oekraïne, of, in het geval van Nederland, faciliteren de belastingvrije in- en uitstroom van inkomsten naar andere landen die geen belastingverdrag met Oekraïne hebben. Als gevolg daarvan hebben de Oekraïense oligarchen brievenbusfirma's opgezet in deze staten – en beleggen ze van daaruit in eigen land, om gebruik te kunnen maken van de gunstige belastingregimes.

In Oekraïne zien we daarom het merkwaardige fenomeen dat in 2014 ongeveer de helft van de directe buitenlandse investeringen in Oekraïne (die ongeveer 50 procent van het Oekraïense BNP omvatten) uit het kleine Nederland, Cyprus, Zwitserland, Belize en de Britse Maagdeneilanden afkomstig waren. De Oekraïense econoom Alexander Liakhovitsj heeft berekend dat, als je alleen al naar de handel in granen en oliezaden kijkt vanaf 2012 tot september 2015, ongeveer 1,5 tot 1,7 miljard dollar aan staatsinkomsten verloren is gegaan door belastingconstructies als deze.

Hypocrisie alom

Ironisch genoeg stuurde de Nederlandse ambassade in Kiev op hetzelfde moment dat de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken de kampementen op het Maidan-plein bezocht, uitnodigingen rond voor een gratis ‘evenement [dat] Oekraïense bedrijven bijeenbrengt en een praktische update biedt voor een efficiënte belastinghuishouding, met gebruikmaking van Nederlandse firma's.’ In 2012 betrof ruim 95 procent van de Nederlandse directe buitenlandse investeringen in Oekraïne 'Speciale Financiële Instellingen.' Met andere woorden: brievenbusmaatschappijen om belasting te ontduiken.

Dat het IMF alsnog blijft hameren op het gebrek aan voortgang op het gebied van anti-corruptie is niet alleen hypocriet (zie Chang), het staat ook van het bestrijden van dit probleem in Oekraïne in de weg. Het IMF kan beter zijn pijlen richten op de legale vormen van corruptie: de grootschalige belastingontduiking met dank aan Europese regeringen. Dat levert al snel veel geld op en kan de Oekraïense bevolking verdere pijnlijke maatregelen besparen.