Jeugdzorg in het rood

Gemeenten zouden de jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

60 Artikelen

Beeld © Reinout Dijkstra

Achttien maanden onderzoek bewijst: datagedreven jeugdzorg kan wél

Alleen met vastberadenheid is het mogelijk om duidelijkheid te scheppen in een complex veld als de jeugdzorg. Dat bewijst het Follow the Money-onderzoek ‘Jeugdzorg in het rood’. Overal in het land haakten gemeenteraadsleden in op onze publicaties. Langzaam maar zeker komt zo het miljardenschip jeugdzorg de mist uit. ‘Hoe kan het dat die kennis niet al lang beschikbaar is?’

‘Geldstromen in jeugdzorg voor het eerst inzichtelijk na groot data-onderzoek door Follow the Money’, kopten we op zaterdag 18 september. Achter die kop schuilt achttien maanden werk van zes journalisten, die sinds januari 2020 antwoord op één vraag najagen: waar gaan al die miljarden in de jeugdzorg naar toe? 

‘Deelt u de mening dat dit weliswaar lovenswaardig journalistiek werk is, maar dat het eigenlijk van de zotte is dat gemeenten hieraan naar eigen goeddunken wel of niet meewerken en dat deze informatie niet bij de nationale politiek beschikbaar is?’ SP-Tweede Kamerlid Peter Kwint vliegt er hard in, met zijn vragen aan staatssecretaris van Volksgezondheid Paul Blokhuis.

Blokhuis’ antwoord laat zich uittekenen: nee, hij zal deze mening niet delen, want sinds de decentralisatie zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Een van de gevolgen is dat er geen landelijk overzicht is van de uitgaven. Het Rijk pompt er steeds meer belastinggeld in zonder exact te meten, en dus te weten, wat gemeenten hiermee doen. Precies dat was dé reden voor Follow the Money om te pogen die gemeentelijke geldstromen in kaart te krijgen. Wat doen gemeenten met het geld dat zij van het Rijk krijgen, en wat doen de zorgaanbieders die het ontvangen er vervolgens mee? Met als resultaat ons dossier ‘Jeugdzorg in het rood’.

Sinds de decentralisatie zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg

Dat is gedeeltelijk gelukt. Inmiddels bevat onze database niet alleen de uitgaven van zeventig gemeenten aan jeugdzorg in de jaren 2015 tot 2019, maar ook gegevens van 1458 jeugdzorgaanbieders én de veertien gecertificeerde instellingen over diezelfde jaren. Daarmee is deze database de grootste over jeugdzorg in het land.

Vraagbaak

De vraag die Kwint aan de staatssecretaris stelde, is ook in vele vormen aan Follow the Money gesteld: waarom doen jullie dit? Wat is jullie belang hierbij? Waarom laten we dit over aan de journalistiek? Hoe kan het dat die kennis niet al lang beschikbaar is? En – deze vraag amuseerde ons het meest – betaalt het ministerie van Volksgezondheid jullie om dit te doen? Antwoord: nee.

De omvang van ons jeugdzorg-onderzoek had een onbedoeld bijeffect: Follow the Money werd een vraagbaak voor ambtenaren, jeugdzorgmedewerkers, politici en ouders. Ons onderzoek dient niet alleen een journalistiek doel, maar ook een publiek belang: het gaat om kwetsbare kinderen. Ook, en misschien juist wel daarom stelden we onze kennis graag en gratis beschikbaar. 

Zo zaten we op 20 januari 2021 in een Zoom-sessie getiteld ‘Leerkring kostenbeheersing jeugd’, georganiseerd door de Vereniging Projectmanagement Nederlandse Gemeenten, met tientallen projectmanagers in het sociaal domein. Mensen die bij machte zijn om het tij te keren, want dit zijn de gemeenteambtenaren die over de inkoop van jeugdzorg gaan.

‘Kun je als gemeente nog wel iets als een bedrijf dat ons jeugdzorg levert zichzelf hoge winsten uitkeert?’

Zodra we aan onze uitleg over jaarrekeningcontrole begonnen, buitelden de vragen over elkaar heen.

 ‘Kun je als gemeente nog wel iets als een bedrijf dat ons jeugdzorg levert zichzelf hoge winsten uitkeert?’ Antwoord: niet als je daarover van tevoren geen afspraken hebt gemaakt.

 ‘Wij hebben geregeld discussie met aanbieders dat zij niet uitkomen met de tarieven?’ Antwoord: check de jaarrekeningen om te controleren of het klopt wat zorgaanbieders beweren.

 ‘Is dit niet de verantwoordelijkheid van de accountant?’ Antwoord: nee, jaarrekeningcontrole zou in elke gemeente bij de normale werkzaamheden moeten horen.

Aanhaken

Grip krijgen op stijgende jeugdzorgkosten lukt veel gemeenten niet. Op hun beurt krijgen gemeenteraadsleden nauwelijks en slechts met grote moeite zicht op hoe hun gemeente de kosten in de hand probeert te houden. De Pavlov-reactie: naar Den Haag, om meer geld vragen. Follow the Money is het afgelopen jaar regelmatig benaderd door raadsleden uit het hele land, die met onze bevindingen in de hand vragen stelden aan hun college van burgemeester en wethouders. 

Bij aanvang van het onderzoek wilden raadsleden vooral weten: doet mijn gemeente mee? Nee, hoorde CDA-raadslid Jan Dijkstra in Wageningen. Hij vroeg zijn college waarom niet. ‘We zijn het met u eens dat het onderzoek helpt bij een oplossingsrichting van de financiering van de jeugdzorg,’ antwoordden burgemeester en wethouders schriftelijk. ‘Wij staan zeer positief tegenover het onderzoek van Follow the Money. Helaas waren wij niet in de mogelijkheid om binnen de gestelde termijn de gewenste gegevens voor dit onderzoek aan te leveren. We willen onderdelen van de uitvraag van Follow the Money echter ook gaan gebruiken voor onze eigen kwartaalrapportages en inzichten.’

In deze provincie had slechts één gemeente meegedaan

Andere raadsleden grepen ons onderzoek aan om opnieuw aandacht te vragen voor de karige informatievoorziening aan gemeenteraden. In februari 2021 maakten burgemeester en wethouders bekend dat Amstelveen uit het inkoopverband met Amsterdam-Amstelland zou stappen, om voortaan zelf de inkoop van jeugdzorg ter hand te nemen. Zorgelijk, vond SP-raadslid Wil Roode, helemaal na onze artikelen over het open-house-inkoopmodel

Momenteel is haar gemeente bezig met een eigen aanbestedingsronde. Roode wilde weten welke eisen Amstelveen stelt aan gecontracteerde zorgaanbieders. Die informatie geeft het college niet: ‘Inkopen en aanbesteden is de verantwoordelijkheid van het college. [...] Het level playing field bij de aanbesteding staat in de weg aan verspreiding van de inkoopdocumenten op de door u verzochte wijze. Na publicatie op TenderNed zijn alle documenten openbaar, dus ook voor raadsleden.’ 

In Drenthe werd ons jeugdzorgonderzoek in april 2021 zelfs in de Provinciale Staten besproken. In deze provincie had slechts één gemeente meegedaan. De rest zei nee: het zou ze te veel tijd kosten. De Provinciale Staten besprak de vraag: als gemeenten niet genoeg mensen hebben om hieraan mee te werken, kan de provincie dan bijspringen door geld beschikbaar te stellen voor extra mankracht? 

Nee, antwoordde gedeputeerde Henk Jumelet (CDA). ‘De portefeuillehouders hebben gezamenlijk afgesproken hier geen energie in te steken. Ze zeggen er ook bij dat gemeenten al aan heel veel onderzoeken meedoen, onder andere door de Rijksoverheid. En daarnaast kunnen journalisten de gevraagde informatie terugvinden in allerlei andere openbare bronnen.’

Prijsopgave

Het Noordhollandse Zaanstad stelde in de zomer van 2020 cliëntenstops in bij 13 van de 36 jeugdzorginstellingen, in een poging de kosten in te dammen. In dat jaar had Zaanstad al ruim 34 miljoen euro meer uitgegeven aan jeugdzorg dan de gemeente had begroot. De Rekenkamer Metropool Amsterdam onderzocht op verzoek van de gemeenteraad de oorzaken. Conclusie: Zaanstad beschikte niet over betrouwbare gegevens, hield data slecht bij en had daardoor geen idee hoeveel kinderen jeugdzorg ontvangen. 

Des te meer reden om aan het onderzoek van Follow the Money mee te doen, dacht Juliëtte Esmée Rot, fractievoorzitter van Democratisch Zaanstad. Nadat een agenda-initiatief en een motie waarin Rot verzocht om deelname aan het onderzoek zonder resultaat bleven, vroeg ze haar college in april 2021 wanneer het over de brug zou komen met de beloofde medewerking. Wat ze kreeg, was een prijsopgave: het zou de gemeente Zaanstad 48.620 euro kosten om aan ons verzoek te voldoen. 

Externe inhuur was nodig om data uit de systemen compatibel te maken, de gemeente moest aanvullende vragen uitzetten bij de aanbieders en gecertificeerde instellingen, en ook het ambtenarenapparaat zou een grote inspanning moeten verrichten. Dat betekende keuzes maken, en die medaille viel niet de kant van Follow the Money op. Want: ‘We kunnen niet stoppen met de lopende trajecten zoals de inkoop specialistische hulp, ontwikkeling Stichting Jeugdteam en de aanbevelingen vanuit het Rekenkameronderzoek,’ aldus het Zaans college. ‘Daarnaast is er momenteel geen geld beschikbaar om dergelijke externe inhuur te plegen.’

‘In Zaanstad is het credo: eerst zorg verlenen, dan kijken naar de kosten’

Gevolg: Rot en haar collega-raadsleden hebben nog altijd geen actueel overzicht. ‘In Zaanstad is het credo: eerst zorg verlenen, dan kijken naar de kosten. Duidelijkheid over waarom de kosten aan jeugdzorg stijgen, terwijl het aantal aanvragen daalt, is er daarmee niet. Op dit moment zou ik echt niet weten waar al dat geld aan opgaat.’

Rot zoekt de oorzaak in de Zaanse ‘wet van de schuivende panelen’: ‘In deze gemeente dicht men het ene gat met het andere. Zo van: dit jaar hebben we deze kosten niet, dus gebruiken we het geld ergens anders voor. Mijn vermoeden is dat jeugdzorg zo over verschillende posten verdeeld is.’  

Vandaar dat Rot namens Democratisch Zaanstad gewoon doorvraagt. Ze kreeg van de wethouder al meermaals een tik op de vingers. ‘Ze belde over een ander onderwerp dan jeugdzorg met de mededeling: hoeveel vragen kun je stellen? Of ik krijg het verwijt dat raadsleden te veel detailvragen stellen en meer op hoofdlijnen moeten zitten. Maar als ik het niet begrijp, vraag ik door.’ 

Rot heeft haar eigen college zelfs al via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) tot antwoorden proberen te dwingen, op een ander onderwerp dan jeugdzorg, maar toch. ‘Tot aan de rechtbank aan toe. Dat is hier blijkbaar nodig.’ 

In Dalfsen hanteert de gemeenteraad een ander zwaar instrument. Daar kreeg CDA-wethouder Jan Uitslag eind september een motie van treurnis voor zijn kiezen, zo versloeg De Stentor, omdat hij de gemeenteraad niet juist en tijdig informeerde over een onderzoek naar winsten van ‘zorgcowboys’ bij jeugdzorgorganisaties.

Het balletje kwam in de Overijsselse gemeente door Follow the Money aan het rollen: we schreven vanaf september 2020 over onze pogingen om data te verzamelen. Dalfsen zat niet tussen de plusminus 150 gemeenten die we destijds hadden benaderd. Toch wilde de plaatselijke PvdA inzage in de uitgaven.

Hoewel burgemeester en wethouders het Regionaal Serviceteam Jeugd IJsselland vroeg om eigen onderzoek uit te voeren, was het enige resultaat na maanden aandringen door de gemeenteraad een memo met ‘aanvullende informatie’. Het rapport bestaat simpelweg niet, zei de wethouder. ‘De informatie die we aan u hebben doorgegeven, is alles wat er is,’ tekende De Stentor op in het verslag van de raadsvergadering. ‘Zo kunnen we onze controlerende taak niet uitvoeren,’ concludeerde PvdA-raadslid José Eilert.

Dossier

Jeugdzorg in het rood

De gemeenten zouden jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis?

Volg dit dossier

Wel data, geen analyse 

Zelfs met een nauwkeurig overzicht blijft controle op de rechtmatigheid van deze uitgaven uitermate lastig. Daar kwam ook Elske Beintema (GroenLinks) achter, die in het Friese Opsterland de vinger achter de jeugdzorgkosten probeert te krijgen. Inmiddels zegt haar gemeente wel in de gaten te hebben waarheen het geld gaat. Waarom dat zo is, is niet helder: de gemeente zoekt al meer dan een jaar naar een data-analist die licht kan schijnen op oorzaken en trends in de uitgaven. 

Dat houdt in dat veel vragen over het inkoopsysteem, mogelijke fraude, zorgcowboys, de baten van een preventief beleid en de mogelijkheden voor besparing in dorre grond vallen. ‘Informatie die er niet is, kun je niet geven, is de teneur van de antwoorden,’ zegt Beintema. ‘Vorig jaar benadrukte onze eigen rekenkamercommissie nog dat sturen op kosten zonder een analyse over trends en oorzaken eigenlijk geen doen is. Maar we zijn inmiddels een jaar verder, en we wachten nog steeds op die data-analyse. We missen de knoppen om aan te draaien.’ Ze benadrukt dat de wethouder en zijn ambtenaren van goede wil zijn. ‘En toch, als we antwoorden krijgen als “We kunnen toch niet uitgaan van wantrouwen”, dan denk ik: kom op zeg, daar gaat het niet om.’

‘We missen de knoppen om aan te draaien’

Want inderdaad: gemeenten hebben een aandeel in de stijgende jeugdzorgkosten. Dat bleek eens te meer in Beintema’s provincie Friesland, waar de stuurgroep Taskforce Jeugd in de tweede helft van 2018 adviesbureau KPMG de opdracht gaf de oorzaken van de enorme kostenstijging te onderzoeken. KPMG concludeerde in het eindrapport dat de Friese gemeenten, vooral dankzij te hoge tarieven, 8,5 miljoen euro te veel hadden betaald aan zorgaanbieders. Inmiddels is daar 4,5 miljoen van terug. ‘Slechts 4,5 miljoen,’ constateert Beintema. ‘De rest is allemaal over de balk gesmeten.’

Collectief onderzoek: 19 journalisten, 11 redacties, dik 50 publicaties

Niet alleen Follow the Money had vragen over de jeugdzorg: hoe kan er zoveel meer geld naar jeugdzorg gaan, terwijl wachtlijsten groeien, instellingen de deuren sluiten en ouders met hun kinderen van kastje naar muur worden gestuurd? 

Follow the Money verzamelde data bij gemeenten en stelde zelf meerjarige financiële analyses samen van 1472 jeugdzorgaanbieders. Deze databank stelden we beschikbaar aan negentien journalisten van elf redacties. Samen zochten we in drie reeksen publicaties uit wat deze cijfers zeggen over de rol van geld in het jeugdzorgstelsel. Deze artikelen staan verzameld op Jeugdzorg in het Rood.

Lees verder Inklappen

Mankracht

‘Met hoeveel mensen doen jullie dit onderzoek wel niet?’ Die vraag kregen we ook van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies, waar we in september op hun jaarcongres onze onderzoeksmethode en bevindingen presenteerden. Ons jeugdzorgteam bestaat uit zes journalisten, van wie er twee voltijds met de financiële dataverzameling bezig waren. Waar de een in de jaarrekeningen dook, zorgde de ander dat we deze gegevens met elkaar konden vergelijken. De rest hield zich bezig met de analyse: wat zeggen deze cijfers over de rol van geld in het stelsel?

Tijdens het voorgesprek voor dat jaarcongres sprak directeur Manon Fokke daar haar verbazing over uit. ‘Gezien de resultaten dacht ik dat jullie met veel meer zouden zijn.’ Zelf deed ze als PvdA-gemeenteraadslid in Maastricht onderzoek naar de jeugdzorguitgaven, waarbij ze flink moest doorbijten om alle informatie boven tafel te krijgen. ‘Dat kost niet per se heel veel mankracht, maar vooral veel doorzettingsvermogen.’

Vastberadenheid om de onderste steen boven tafel te krijgen, geeft de doorslag tot het doorgronden van de tekorten

De gemeente Hardinxveld-Giessendam weet inmiddels ook dat vastberadenheid om de onderste steen boven tafel te krijgen, de doorslag geeft tot het doorgronden van de tekorten. In de zomer van 2018 gaf wethouder Trudy Baggerman de opdracht om ‘gewoon’ alle facturen jeugdzorg op tafel te gooien. ‘Die hebben we stuk voor stuk doorgevlooid,’ vertelde Baggerman tijdens een door Follow the Money georganiseerd debat over de staat van de jeugdzorg in Pakhuis de Zwijger op woensdag 22 september. De data die de gemeente zo verzamelen, is de basis voor de volgende stap: hoe maakt Hardinxveld-Giessendam de overgang naar alleen betalen voor hulp die helpt? Met andere woorden: welke zorg is echt nodig, wat kan de gemeente lokaal bieden om zwaardere zorg te voorkomen, en hoe zet de gemeente kwaliteit voorop zodat zij de middelen overhoudt voor degenen die zware zorg echt nodig hebben?

Gemeenteraadslid Elske Beintema zat thuis te kijken naar dat debat. Haar gemeente Opsterland bevindt zich in dezelfde fase: uitvissen hoe de brede opvatting over jeugdhulp zich verhoudt tot de stijgende kosten. Ze had gehoopt op het ei van Columbus. ‘Zeker toen ik wethouder Duindam hoorde zeggen dat meer geld niet zal helpen. Oh, nu komt het, dacht ik. Maar niemand heeft dé oplossing.’ 

Eigenlijk, vindt Beintema, is jeugdzorg te complex voor gemeenteraden. ‘Zeker met zo weinig informatie. We doen ons best, maar we zijn en blijven leken.’

Miljardenschip

Tijdens ons debat over de staat van de jeugdzorg bleek eens te meer dat de sleutel tot het ontwarren van deze Gordiaanse knoop ligt in transparantie: dat zullen alle gemeenteraadsleden beamen. Zonder data geen informatie, zonder doorwrochte analyse geen effectief beleid. Dat constateren ook onze panelleden, die aan de bar in Pakhuis de Zwijger besloten in de pen te kruipen voor een opiniestuk dat leest als een manifest voor hoe jeugdzorg beter kan. Hoog op hun agenda: maak data-analyse en feiten leidend, verpak deze in één gemeenschappelijke (financiële) administratie en verplicht transparantie.

Maak data-analyse en feiten leidend, verpak deze in één gemeenschappelijke (financiële) administratie en verplicht transparantie

Dat lijkt ons een goed idee. Wat ontzettend opviel, is in hoeveel bochten gemeenten zich wringen om maar niet te verantwoorden waarom zij hun administratie niet of slecht op orde hebben. Want hoe kunnen raadsleden zonder informatie hun controlerende taak uitvoeren? Zo blijft jeugdzorg een stuurloos miljardenschip in de mist. 

Wat het Follow the Money-onderzoek onmiskenbaar aantoont is dat het wél kan, deze gegevens verzamelen en daar vervolgens chocola van maken, zelfs met een kleine club (vastberaden) mensen. Enige data is altijd nog veel en veel beter dan helemaal geen of nauwelijks gegevens. Eén blik op het dossier ‘Jeugdzorg in het rood’ laat zien hoeveel we konden verhelderen en onthullen met gegevens uit zeventig gemeenten, veertien gecertificeerde instellingen en 1458 zorgaanbieders. 

Daarom vast een aanbod aan de Tweede Kamer: mocht er een parlementaire enquête komen naar de decentralisatie van de jeugdzorg, dan delen we alles wat we weten. Met inzicht komt overzicht, en op den duur uitzicht op een betere jeugdzorg. Zelfs voor een miljardenschip in de mist.