‘Ja, we willen woningen. Ja, we moeten ook de plekken benutten die we hebben. Ja, we kunnen ons niet beperken tot de binnenstedelijke transformaties of toevoegingen. We zullen ook aan de randen van gemeenten moeten toevoegen.’ Minister Hugo de Jonge spreekt begin mei van dit jaar voor een gezelschap regionale gezagsdragers op het dek van een schip dat in de Oude Rijn ligt. Terwijl hij de tekst uitspreekt, richt hij zijn ogen op een maquette van de Gnephoek, een landelijk gebied aan de rand van Alphen aan den Rijn, waar hij als zoon van een predikant ooit opgroeide. Dit gebied maakt kans om later dit jaar door De Jonge te worden aangewezen als ‘grootschalige woningbouwlocatie’ en daarmee Rijksgeld binnen te halen. 

De Jonge heeft haast. Het tekort aan woningen is de afgelopen jaren zo hoog opgelopen dat het kabinet voor het eerst sinds 2010 weer een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft aangesteld. Tot en met 2030 moeten 900.000 nieuwe woningen gebouwd worden. De minister wil de woningbouwproductie nog binnen deze kabinetsperiode opschroeven naar 100.000 nieuwe woningen per jaar. De afgelopen jaren bleef die nog rond de 70.000 hangen. 

De Jonge lijkt wel oren te hebben naar bouwen aan de rand van de stad. Dat constateert Bart van Breukelen, oud-voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) en bestuursvoorzitter van bouwer en ontwikkelaar TBI. ‘Je ziet dat Hugo de Jonge die discussie begint aan te roeren over bouwen aan de rand van steden.’ 

De minister belooft dat hij voor het eind van het jaar in samenspraak met de regio’s grootschalige woningbouwlocaties aan zal wijzen. Grote projectontwikkelaars hopen dat ze hun grondposities, die ze soms al twintig jaar in bezit hebben, door de woningcrisis kunnen verzilveren. Omdat Nederland al jaren kampt met een gebrek aan bouwlocaties, lijkt De Jonge niet om de grote projectontwikkelaars heen te kunnen.

Monopoly

De Gnephoekpolder in Alphen aan den Rijn is een van in totaal negen ‘grootschalige woningbouwgebieden’ die de branchevereniging van projectontwikkelaars NEPROM onlangs aan minister Hugo de Jonge heeft voorgedragen. Er kunnen 8000 tot 10.000 woningen gebouwd worden, rekende NEPROM uit. De landbouwgrond aan de noordkant van de Oude Rijn is al ruim vijftien jaar in het bezit van grote projectontwikkelaars. BPD, AM (samen met verzekeraar ASR), Van Omme & de Groot en VolkerWessels hebben samen met de gemeente Alphen aan de Rijn alle grond in de Gnephoekpolder handen.

Als Nederland het bordspel Monopoly zou zijn, zijn de straatkaarten in het land al grotendeels verdeeld. Wie een gewilde locatie bezit en daar huisjes op weet te krijgen, kan er goed op verdienen. Maar in tegenstelling tot bij het bordspel, zijn in de echte wereld niet de Coolsingel in Rotterdam, of de Amsterdamse Kalverstraat de meest lucratieve plekjes, maar juist de velden en polders net buiten de stad: Rijnenburg (Utrecht), de Gnephoekpolder (Alphen aan den Rijn), de Zuidplaspolder (bij Rotterdam) of de Haarlemmermeer. 

‘Het is aannemelijk dat de beperkte concurrentie bijdraagt aan marktfalen’

Nog een verschil met Monopoly: daar weet iedere speler precies wie welke locaties bezit. In Nederland is dat veel lastiger te achterhalen. De grote bouwbedrijven en projectontwikkelaars houden hun speelkaarten op de borst. Ze laten liever niet zien welke grond ze bezitten, wat ze aankopen of juist weer van de hand doen.

Niet transparant genoeg

Volgens de Autoriteit Consument & Markt (ACM) is de grondmarkt niet transparant genoeg en functioneert deze slecht. Grote bedrijven zouden lokaal te machtig zijn en daarmee een te grote stem hebben in waar grootschalig gebouwd kan worden. ‘Het is aannemelijk dat de beperkte concurrentie op de grond- en woningbouwmarkt bijdraagt aan marktfalen,’ stelt de toezichthouder.  

Grote projectontwikkelaars hebben om verschillende redenen geen trek in vragen over hun grondposities en de werking van de grondmarkt. De allergrootste, BPD, heeft ‘geen tijd’. ‘Behoorlijk concurrentiegevoelig’, zegt AM. Bouwend ontwikkelaar Heijmans spreekt over ‘bedrijfsgeheimen’. 

De ACM wil nog dit jaar met een onderzoek naar buiten komen dat meer inzicht moet geven in de marktmacht van grote grondpartijen.

Vooruitlopend hierop deden Cobouw en Follow the Money hun eigen onderzoek. Alle percelen van de 23 grootste projectontwikkelaars werden bij het Kadaster opgevraagd en geanalyseerd. Deze partijen hebben gezamenlijk minstens 6.000 hectare grond in handen. Een gebied ter grootte van Amersfoort dat goed is voor de bouw van zo’n 150.000 woningen.

Onderstaande grafiek laat zien wie de grootste spelers in de grondmarkt zijn en waar en hoeveel grond zij bezitten. De 'concurrentiegevoelige' informatie is hiermee voor iedereen inzichtelijk.

De ranglijst van grootste ontwikkelaars wordt aangevoerd door BPD, een onderdeel van Rabobank. Bijna een derde van alle grondposities op onze lijst is van deze ‘gebiedsontwikkelaar’. BPD heeft daarnaast nog meer grondposities, via ontwikkel-bv’s in gezamenlijk bezit met andere ontwikkelaars. Het bedrijf uit Amsterdam bezit grond in bijna de helft van alle Nederlandse gemeenten. BPD was tot 2000 nog in handen van de gemeenten en komt voort uit Bouwfonds, bekend van de roemruchte bouwfraudezaak. 

Rotij, de nummer twee, is een verzamelnaam voor bedrijven van de Twentse ondernemer Gerrit Tijhuis. Een deel van zijn grond is sinds 2020 mede in handen van BPD. Tijhuis heeft een bouwbedrijf, Roosdom Tijhuis. 

In de lijst staan veel zogeheten ontwikkelende bouwers die regionaal actief zijn, zoals Van Wanrooij, Ballast Nedam, Heijmans en de KlokGroep. Ontwikkelende beleggers zitten er ook tussen, zoals Amvest. 

Bouwspagaat

Wat opvalt, is dat veel van de grondposities van deze 23 bedrijven – 86 procent – buiten de bebouwde kom liggen. Niet toevallig pleiten grote ontwikkelaars, verenigd in NEPROM, regelmatig voor het bouwen in buitenstedelijk gebied. Dit terwijl overheden voornamelijk de ruimte binnen stedelijke gebieden willen benutten voor woningbouw.

‘Met die buitenstedelijke grond is het makkelijker geld verdienen’

De ‘bouwspagaat’ noemt Edwin Buitelaar dit. Buitelaar is onderzoeker ruimtelijke ordening bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Utrecht. Overheden hebben een sterke voorkeur voor binnenstedelijk bouwen, maar de grote ontwikkelaars uit de ranglijst hebben vooral grond buiten de stad in de aanbieding. 

Met die buitenstedelijke grond is het makkelijker geld verdienen, zegt Buitelaar. ‘Buitenstedelijk bouwen levert een grotere waardesprong op. Voor landbouwgrond betaal je bijvoorbeeld zes euro de vierkante meter, terwijl in de bestaande stad een paar tientjes tot honderd euro gebruikelijker is. Per meter heb je meer opbrengst in het landelijk gebied in vergelijking met de bestaande stad.’

Dat NEPROM buitenstedelijke locaties opzichtig bij minister Hugo de Jonge in de etalage zet, verdient niet bij alle ontwikkelaars goedkeuring. Bob Jansen, directeur-grootaandeelhouder van Lingotto, dat alleen woningen in de stad ontwikkelt: ‘Als ik NEPROM hoor praten over de grootschalige woningbouw aan de rand van de stad, dan denk ik: namens wie praten jullie? Niet namens mij.’

‘We staan voor de keuze: hoe gaan we Nederland invullen? Wij zijn sterk van mening dat mooie wijken in de stad nodig zijn. We hebben geen belangen in de stad of buiten de stad, dus we zijn onbevooroordeeld,’ zegt Jansen. Dat kun je van veel NEPROM-leden volgens hem niet zeggen.

Als minister Hugo de Jonge zich laat overtuigen door NEPROM en aanstuurt op grootschalige woningbouw in bijvoorbeeld de Rijnenburgpolder in Utrecht zou dat volgens Jansen een misstap zijn. ‘In de bestaande stad is nog zoveel werk te doen. Laten we die eerst opknappen.’

Dominante projectontwikkelaars

In diverse gemeenten zijn de grote spelers ten opzichte van kleinere ontwikkelaars extreem dominant. Dat blijkt uit data over het grondbezit van andere bouwbedrijven en projectontwikkelaars. Hoewel de data niet perfect zijn, blijken de grote ontwikkelaars in bijvoorbeeld Amstelveen en Houten bijna 90 procent van de grondposities in die gemeenten in handen te hebben. In Utrecht en Almere is dat, ook naar schatting, ruim 80 procent.

Erwin van der Krabben, hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de Nijmeegse Radboud Universiteit en een van de onderzoekers namens de ACM, licht het gevaar van te grote marktmacht op de grondmarkt toe. ‘Als projectontwikkelaars lokaal te machtig worden, kunnen ze net zo lang op hun grondposities zitten totdat het rendement van het ontwikkelen van woningen hen aanstaat en maximale winst oplevert.’ 

Het komt regelmatig voor dat woningbouwplannen, na goedkeuring, abnormaal lang niet van de grond komen. ‘Naar schatting geldt dit voor ongeveer een kwart van de totale harde plancapaciteit,’ constateert Van der Krabben. Voor gewilde percelen blijft de grondwaarde ondertussen stijgen. Of ontwikkelaars bewust vertragen om prijzen op te drijven – een ander aspect dat kartelwaakhond ACM onderzoekt – is lastig te achterhalen.

Dat er sprake zou zijn van bewuste prijsopdrijving bij onbebouwde plots kunnen weinigen die wij spreken zich voorstellen. ‘Als een ontwikkelaar niet bouwt, is er meestal wat anders aan de hand,’ zegt Martin Bosch, die namens het ministerie van Binnenlandse Zaken bij verschillende gemeenten een verbindende schakel is tussen projectontwikkelaars, woningcorporaties en de gemeente. In het verleden was hij directeur stadsontwikkeling in Alkmaar. ‘De grond is bijvoorbeeld niet schoon, stikstofberekeningen voldoen niet, de business case is een probleem of er zijn bezwaren van omwonenden.’

Gemeenten zijn zelf ook geen snelheidsduivels, volgens Bosch. Uit verkennend onderzoek van het Kadaster blijkt bovendien dat marktpartijen niet langzamer (en ook niet sneller) zijn met het ontwikkelen van woningen dan gemeenten. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is ongeveer de helft van de zogeheten ‘stalled sites’, bouwlocaties die lang onbebouwd blijven, in eigendom van gemeenten.

Een mogelijke verklaring voor de soms trage woningbouw zou gezocht kunnen worden in planning. ‘Stabiliteit is belangrijk voor bouwende ontwikkelaars,’ zegt Willem Korthals Altes, hoogleraar grondbeleid aan de TU Delft. ‘Wachten met ontwikkelen is financieel gezien vaak voordeliger. Een bouwbedrijf wil stabiel rollen en niet plotseling meer mensen inhuren en die later weer ontslaan.’

Lange adem

Een groot deel van de grondposities waar grote marktpartijen op inzetten, zijn kavels die bij aankoop nog niet bestemd zijn voor woningbouw, maar waarvoor er in de toekomst misschien wel plannen komen. Nu de woningbouwproductie de komende jaren flink opgeschroefd moet worden om de woningcrisis te bestrijden, hebben de eigenaren van deze kavels goede kaarten in handen. 

‘Tussen 2005 en 2008 wilde iedereen grond kopen. Anders hoorde je er niet bij’

Gemeenten en corporaties die woningen willen bouwen, kunnen niet meer om de ontwikkelaars heen. Voor een deel komt dit doordat gemeenten na de financiële crisis zelf flinke stappen terug moesten doen op de grondmarkt. Corporaties mogen sinds de nieuwe Woningwet (2015) grond niet langer dan vijf jaar aanhouden. In 2014 hadden de bijna driehonderd Nederlandse corporaties gezamenlijk 7.200 hectare in bezit, waarvan 5300 zonder bouwbestemming, blijkt uit cijfers van toezichthouder Autoriteit Woningcorporaties. Drie jaar later was daar nog maar 2500 hectare van over, waarvan 1800 zonder bouwbestemming.

Gemeenten hadden eind 2018 36 procent minder grondposities vergeleken met het piekjaar 2012, blijkt uit onderzoek van Deloitte. Ze zijn kopschuw geworden door de financiële crisis, waarin ze flinke verliezen moesten nemen op grondposities. Veel gemeenten hebben sindsdien hun actieve grondbeleid afgezworen en voeren nu een ‘faciliterend grondbeleid’: ze kopen geen grond meer aan en laten de ontwikkeling van bestemde grond over aan private eigenaren. Dat betekent meer bewegingsruimte voor de markt.

Ook marktpartijen die in de crisis veel geld verloren zijn sindsdien voorzichtiger. ‘Tussen 2005 en 2008 wilde iedereen grond kopen. Anders hoorde je er niet bij,’ vertelde Ton van de Klok, directeur-eigenaar van KlokGroep (met 182 hectare in 42 verschillende gemeenten de nummer 12 op onze lijst) een paar jaar geleden aan Cobouw. ‘Ook wij hebben in die waan volop meegedaan. Achteraf heb ik wel eens gekscherend gezegd: als ze me toen ontoerekeningsvatbaar hadden kunnen verklaren, had dat ons veel opgeleverd, want het heeft vele miljoenen gekost.’

Veel grond die projectontwikkelaars voor de crisis kochten, ligt nog steeds te wachten op een bouwbestemming. In Rijnenburg (Utrecht), Houten en Purmerend-Oost hebben ontwikkelaars al ruim twintig jaar percelen in bezit. Landelijke grond in de periferie van steden, waar volgens ingewijden de marktpartijen met een lange adem het meest speculeren op doorverkopen met winst en mogelijke gebiedsontwikkeling in de toekomst. Voor Rijnenburg zit er sinds deze maand schot in: het nieuwe college van de gemeente Utrecht wil dat er na 2035 gebouwd gaat worden.

Nu gemeenten en corporaties minder grond bezitten, zal de woningbouw sterker moeten leunen op de markt. ‘Dat betekent dat privaat uitgedaagd gaat worden om meer te investeren,’ zei BPD-bestuursvoorzitter Walter de Boer vorig jaar tegen Cobouw. BPD wil die uitdaging aangaan. Financieel komt de ontwikkelaar in elk geval goed beslagen ten ijs. Het bedrijf, onderdeel van Rabobank, maakte in 2020 een netto winst van 162 miljoen euro op een omzet van 1,4 miljard euro. 

BPD is niet het enige bedrijf dat profiteert van de krapte op de woningmarkt. Uit eerder onderzoek van Cobouw naar de verkoop van nieuwbouwwoningen bleek dat de grootste projectontwikkelaars steeds dominanter worden op de woningbouwmarkt.

Kleine gemeenten vaak overgeleverd aan één grondpartij

Het woningbouwvraagstuk is een ‘ruimtelijke puzzel’, zegt minister De Jonge. Die puzzel is vooral lastig omdat het niet de minister, maar de gemeenten zijn die de bestemmingsplannen – en daarmee de woningbouw – in samenspraak met de provincies moeten vormgeven.

Het globale beeld van sterk geconcentreerde marktmacht bij enkele grote spelers wordt pas echt goed zichtbaar als je op gemeentelijk niveau kijkt. In de gemeente Schagen bijvoorbeeld, hebben we uitsluitend percelen van BPD kunnen vinden. In heel Nederland zijn er 71 gemeenten waarin maar één grote ontwikkelaar alle grondposities in eigendom heeft. Meestal gaat het om kleinere gemeenten. In grote gemeenten als Amsterdam en Utrecht is de concurrentie groter. In Amsterdam loeren negen grote projectontwikkelaars op kansen. In Utrecht twaalf. 

Gemeenten lijken soms op de hand te zijn van de grootste ontwikkelaars, ondervindt de middelgrote ontwikkelaar Timpaan in de gemeente Haarlemmermeer. De gemeente kiest daar voor de ontwikkeling van het project Turfspoor, een gebied waar grote bedrijven als BPD, Verwelius, AM en nog tien partijen – waaronder Timpaan – grond hebben. ‘De kracht die zij op tafel kunnen leggen, maakt dat zo’n locatie sneller op de juiste lijstjes komt te staan,’ zegt Timpaan-directeur Ingeborg de Jong.

Zelf had ze het logischer gevonden als de gemeente eerst werk zou maken van een project in het nabijgelegen Beinsdorp, waar Timpaan samen met woningcorporatie Ymere grond bezit. ‘Het project waar de gemeente nu voor heeft gekozen, is veel ingewikkelder. Met ruim tien grondeigenaren is het veel moeilijker om tot afspraken te komen.’

Ontwikkelaars bepalen

Projectontwikkelaars en bouwers hebben baat bij schaarste, concludeerde de parlementaire commissie Huizenprijzen al in 2013. Die commissie werd destijds ingesteld na de extreme prijsstijgingen van woningen in de jaren voor de kredietcrisis. Een andere conclusie luidde: ‘Van concurrentie was weinig sprake en vertraging was soms zelfs lonend [...] De verwevenheid van bouw- en grondmarkt heeft de concurrentie verminderd.’

In vrijwel tien jaar tijd lijkt er weinig te zijn veranderd. Nog altijd zijn het de grote ontwikkelaars die bepalen waar en wanneer er gebouwd wordt. Zal het helpen als de eigendomsrechten van percelen voor iedereen inzichtelijk zijn? ‘Misschien op korte termijn, maar op lange termijn zal het weinig effect hebben,’ verwacht hoogleraar Korthals Altes. ‘Projectontwikkelaars zullen nieuwe manieren bedenken om hun belangen te verhullen.’ 

Drie dagen nadat hij het dek van het schip heeft verlaten in Alphen aan den Rijn bekent minister Hugo de Jonge in Kamervragen kleur. ‘Om het woningtekort in te kunnen lopen moet in heel Nederland gebouwd worden, zowel binnen- als buitenstedelijk.’ 35 tot 40 procent van de huidige woningbouwplannen ligt buiten bebouwd gebied. ‘Bouwen in het weiland is geen taboe.’

Morgen (21 juni) verschijnt bij Follow the Money een artikel over de lobby voor de bebouwing van de Gnephoekpolder, in samenwerking met Investico.