In woud van belangen delft woningbouw het onderspit

Bouwen, bouwen, bouwen: dat mantra klinkt Henny van den Heiligenberg bekend in de oren. De directeur-bestuurder runt woningcorporatie Provides, met 3700 woningen te IJsselstein. Provides houdt kantoor in het gigantische gemeentehuis van IJsselstein.  

In deze Utrechtse gemeente staan circa achtduizend mensen ingeschreven als woningzoekende, zegt Van den Heiligenberg. Achthonderd daarvan zoeken actief. Gemiddeld duurt het twaalf jaar om een sociale woning te bemachtigen. Niet in de laatste plaats omdat het aantal verhuizingen binnen de sociale sector enorm is teruggelopen. Ooit stond dat op bijna 10 procent van de voorraad (circa 370) per jaar, maar ondertussen is het gekelderd tot 180 per jaar. Van den Heiligenberg: ‘De zaak stagneert dus. Mensen blijven zitten waar ze zitten.’ 

De eis van de provincie Utrecht is dat IJsselstein alleen mag bouwen binnen de zogeheten rode contouren, de rode lijn op de gemeentekaart die de grens van de bebouwde ruimte aangeeft. Dat is een landelijke afspraak, maar de ene provincie hanteert die strenger dan de andere. Bouwen op een weiland of akker is in Utrecht in ieder geval taboe. Dat is problematisch. Van den Heiligenberg: ‘Er is binnen IJsselstein nog ruimte voor zeshonderd tot achthonderd woningen. Daarvan zal 30 procent sociaal zijn. Volgens de gemeentelijke woonvisie moeten er in 2030 zeker 2500 woningen extra zijn.’ 

Provincie blokkeert bouwplannen

Provides zag het einde van die binnenstedelijke ruimte al langer aankomen. Dertien jaar geleden kocht Provides 30 hectare boerenland. Hoewel de corporatie daar ook toen niet zomaar op kon bouwen, dacht Provides daar in de toekomst wel bouwplannen te kunnen verwezenlijken. Dat was buiten de provincie gerekend: die houdt de gemeente (en dus ook Provides) aan het bouwen binnen de bebouwde kom. Provides trekt nu samen met de gemeente op om de provincie te overtuigen van de noodzaak van bouwen buiten de stad. Van den Heiligenberg: ‘We hebben het gevoel dat er een beetje beweging in zit bij de provincie.’ 

Ooit zal IJsselstein weer moeten groeien

In feite blokkeert de provincie Utrecht nu de Woonvisie van de gemeente IJsselstein. Van den Heiligenberg begrijpt dat de provincie huiverig is om precedenten te scheppen, waar andere gemeenten zich op kunnen beroepen. ‘Maar ooit zal IJsselstein weer moeten groeien.’

Niet alleen de provincie is huiverig voor nieuwbouw buiten IJsselstein, maar ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Het ministerie stelt dat de capaciteit van de Leidsche Rijntunnel te beperkt is om de extra vervoersstroom van zo’n nieuwe wijk aan te kunnen. Ook zo’n gegeven kan weer leiden tot een tijdrovende procedure. 

Groeiend tekort aan woningen

De strijd tussen Provides en de provincie Utrecht is een van de vele voorbeelden van hoe de woningbouw stagneert door een gebrek aan goedgekeurde locaties. In tijden van groeiende woningnood is dat slecht nieuws. Zo schatte Peter Boelhouwer, hoogleraar Housing Systems aan de Technische Universiteit van Delft, recent de totale behoefte aan nieuwe woningen in alle segmenten in Nederland op 300.000. Dat tekort groeit, terwijl het aantal afgegeven bouwvergunningen alleen maar terugloopt. Zo’n vergunning wordt pas verstrekt als alle procedures zijn doorlopen. 

In het eerste kwartaal van dit jaar kwam volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek landelijk het aantal bouwvergunningen voor woningen uit op 12.500. Dat was 8 procent lager dan een jaar eerder. In het tweede kwartaal werden er 12.800 vergunningen afgegeven, 14 procent lager dan in het overeenkomstige kwartaal van 2018. Na het afgeven van een vergunning moet de bouw binnen een half jaar beginnen en na zo'n twee jaar wordt de woning opgeleverd. Met die vergunningen kun je dus een stukje in de toekomst kijken. 

Er worden allerlei oorzaken aangevoerd voor die stagnerende woningbouw, zoals de verhuurdersheffing die corporaties moeten afdragen aan de staat. Ook het gebrek aan bouwvakkers is inmiddels een vaak genoemd argument. Gezien het geringe aantal bouwvergunningen ligt de eerste oorzaak echter een laag dieper: zonder bouwgrond is er ook geen behoefte aan kapitaal of bouwvakkers. 

De corporaties moeten in 2021 op 34.000 nieuwe woningen per jaar staan. In 2018 bouwden ze er 17.000

De gevolgen zijn ingrijpend. De corporaties moeten volgens hun eigen plannen uit 2017, in 2021 op 34.000 nieuwe woningen per jaar staan. Ze stonden in 2018 nog maar op 17.000 en de afgegeven bouwvergunningen bieden geen enkel zicht op verbetering. Blijkens het teruglopende aantal bouwvergunningen wordt het gebrek aan locaties steeds meer het manco.

In de miljoenennota is een miljard euro gereserveerd om de gemeenten te prikkelen tot bouwen. Vier jaar lang wordt iedere jaar 250 miljoen euro beschikbaar gesteld aan bouwende gemeenten. Hoewel een pot geld allicht helpt processen glad te strijken dan wel te versnellen, lijkt geld in veel gevallen helemaal geen rol te spelen.

Risicoregelreflex

Er is een strijd gaande tussen aan de ene kant belangen van bedrijven, natuurbeschermers, infrastructuurplanners en al wonende burgers en aan de andere kant de woningbouw. Die laatste lijkt aan de verliezende hand. Edwin Buitelaar, hoogleraar Land and Real Estate aan de Universiteit van Utrecht en verbonden aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), spreekt van een risicoregelreflex: ‘Iedere keer als iets fout gaat of dreigt te gaan, wordt dat risico bestreden met een regel. Het gevolg is een opeenstapeling van regels waarop men zich kan beroepen.’

Het beschermen van de natuur, in de meeste brede zin van het woord, is zo’n zwaarwegend belang. De recente normen over stikstofuitstoot zouden zomaar de hele bouwsector langdurig plat kunnen leggen. Kleinere belangen die belemmerend kunnen werken, zijn er ook. Denk aan verhalen over beschermde vleermuizen of roeken, die last kunnen krijgen van een nieuwe wijk. Zo’n populatie kan leiden tot langdurige onderzoekstrajecten of zelfs tot het schrappen van het hele project.  

Ieder op hun eigen manier staan alle partijen aan de goede kant, maar hun belangen zijn vaak onverenigbaar. Procedures en onderzoekstrajecten proberen daar toch een mouw aan te passen, waardoor veel bouwprojecten eindeloos worden uitgesteld.  

Voormalig defensieterrein 

In het geval van Provides geeft de provincie geen toestemming voor bouwen buiten de bebouwde kom. Maar in Zaanstad loopt een ontwikkelaar met land binnen de rode contouren weer tegen andere problemen aan. 

Daar heeft de Raad van State vorig jaar een beoogd bouwproject op het Hembrug-terrein bij Zaandam afgeblazen. ABC Planontwikkeling kocht het voormalige defensieterrein voor 41 miljoen euro van het Rijksvastgoedbedrijf. Van de 45 hectare is 10 hectare bosgrond, die bij de gemeente blijft. Het was de bedoeling om op de resterende grond duizend woningen te bouwen, waarvan 20 procent sociaal, in combinatie met een corporatie. 

De Raad van State vond dat de gemeente ten onrechte de zogeheten Zeehavennorm had gehanteerd, een pieknorm voor geluidshinder van 60 decibel, vijf punten hoger dan regulier. Die geldt alleen voor een kleine uitbreiding van een woonwijk, zeker niet voor een hele nieuwe wijk. De Raad van State heeft het project op die technische grond afgekeurd. 

De zaak was aangespannen door ondernemers in de directe omgeving van het terrein en door het havenbedrijf. Die hebben helemaal geen zin in woningbouw in hun omgeving. Die zijn bang dat de toekomstige bewoners gaan klagen over geluidshinder en geuroverlast. Het lijkt een impasse: de gemeente Zaandam heeft grote behoefte aan nieuwe woningen, maar door een van de weinige binnenstedelijke terreinen waarop snel gebouwd kan worden, is een streep gehaald. 

Andere belangen wegen zwaar

Voor Patrick Schlick, algemeen directeur van ABC, is de kous hiermee nog niet af. ‘De gemeente heeft een fout gemaakt met die norm. Nu moeten we allemaal ons huiswerk opnieuw doen.’ Schlick wist overigens dat een negatief advies tot de mogelijkheden behoorde. ‘Dat risico was ingecalculeerd in de grondprijs. Ik ben er overigens absoluut van overtuigd dat we in de toekomst alsnog woningen gaan bouwen op het terrein.’ 

Wel stelt Schlick vast dat andere belangen in Nederland zo zwaar wegen, dat het steeds moeilijker wordt om binnenstedelijke geschikte bouwlocaties te vinden: ‘Je hebt de belangen van het bedrijfsleven, de milieuaspecten en de gevolgen voor het wegennet. Dat moet procedureel allemaal helemaal kloppen voordat er iets kan gebeuren. Ik zie niet hoe dat miljard dat de regering heeft gereserveerd, om gemeenten te belonen die met bouwgrond komen, iets kan veranderen. Het zit meestal niet in geld, maar in de procedures. Natuurlijk zou je met geld een dwarsliggende ondernemer kunnen helpen zijn bedrijf te verplaatsen, maar daar zullen overheden huiverig voor zijn. Je gebruikt maatschappelijk geld normaal gesproken niet om ondernemers de helpende hand toe te steken.’

Minister zette streep door het plan 

Waar het in Zaanstad om een bestaande norm ging, kan het ook fout lopen doordat een overheid speculeert op toekomstige overlast. In Amstelveen Noord ligt de verouderde kantorenwijk Kronenburg, die grenst aan het studentencomplex Uilenstede, een gigantische studentenwijk met 3500 woningen. Het plan was Kronenburg tegen de grond te gooien en Uilenstede met 2500 studentenwoningen uit te breiden: logisch. Weliswaar ligt Kronenburg onder een aanvliegroute van de Buitenveldertbaan, maar dat geldt ook voor Uilenstede en daar waren eigenlijk geen klachten. Bovendien waren de plannen in nauw overleg met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat tot stand gekomen. 

Maar daar had Cora van Nieuwenhuizen, de huidige verantwoordelijke minister, geen boodschap aan: ze zette een streep door het plan. Volgens het Luchthavenindelingbesluit mochten er maximaal 25 woningen op het Kronenburg-terrein staan. Het tekort aan studentenwoningen is echter zo nijpend, dat Amstelveen het terrein niet zomaar onbebouwd kán laten. Volgens de Onderzoeksraad voor de Veiligheid mag er alleen rond Schiphol worden gebouwd als de bebouwing buiten de zogeheten veiligheidszone komt te staan. Die veiligheidszone is een formule die alle risico’s die kleven aan wonen bij een luchthaven weegt. Als de plannen om het aantal vluchten te laten groeien doorgang vinden, komt een deel van Kronenburg aan de verkeerde kant van de veiligheidszone te liggen. De gemeente kijkt nu onder meer of het mogelijk is om met nieuwbouw net buiten die zone te blijven.  

Dan maar een studentenhotel 

Blijft de grond binnen de veiligheidszone dan braak liggen? Dat is niet de bedoeling, gezien het studentenhotel dat er ondertussen al is gebouwd. Voor studentenhotels, eigenlijk tijdelijke huurkamers, gelden andere normen. Mensen mogen in zo’n studentenhotel ook maar maximaal een half jaar aan één stuk zitten. 

Amstelveen is overduidelijk niet van plan om zich Kronenburg door de neus te laten boren. In mei nam de gemeenteraad een nieuwe gebiedsvisie aan, waarin staat dat er in het Kronenburg-gebied een mix van wonen voor studenten en werken komt. Het plan is weer dat er 2500 woningen komen. De gemeente laat weten regelmatig te overleggen op het ministerie en is optimistisch over de uitkomst.

Voor de crisis werd 30 procent binnenstedelijk gebouwd. Dat gaat nu richting de 70 procent

Een extra meevallertje voor Amstelveen is dat het zogeheten Luchthavenindelingbesluit recent is aangepast. Volgens een woordvoerder van de gemeente geeft dat Amstelveen meer afwegingsruimte. Op mijn vraag of dat betekent dat Amstelveen het eerdere negatieve besluit van de minister kan negeren, zegt de woordvoerder: ‘Dat heb ik niet gezegd.’ 

Schaken op een binnenstedelijk bord

De eindconclusie is dat bouwlocaties bemachtigen tegenwoordig een schaakspel is. De bouwopgave moet binnenstedelijk worden opgelost en dat betekent dat een ontwikkelaar in een mijnenveld van procedures belandt. Het beleid om binnen de rode contouren te blijven is ook steeds strenger geworden. Boelhouwer: ‘Voor de crisis werd 30 procent binnenstedelijk gebouwd. Dat gaat nu richting de 70 procent. Voor die locaties waren voor de crisis ook subsidies beschikbaar, nu niet meer.’

Om iedere vierkante meter grond binnen de stad wordt nu gevochten. Tijdrovende procedures stapelen zich op, uitspraken van de rechter of de Raad van State zijn in toenemende mate nodig. Zo hoort het te gaan in een rechtsstaat. Maar de behoefte aan woningen wordt voortdurend groter.