‘Weinig tot niets’, schrijft een Asser ambtenaar in een interne mail, nadat hij heeft gelezen wat er is gedaan met de bezwaren tegen gaswinning onder de stad. Het is 3 januari 2019, twee maanden eerder kreeg de NAM van Economische Zaken een vergunning om de gasvelden onder Assen en omstreken leeg te halen. 

De gemeente wees het winningsplan van de NAM na uitvoerige bestudering af: ‘Better safe than sorry.’ Maar nu blijkt dat het ministerie de gemeentelijke afwijzing naast zich neer heeft gelegd.

Sinds 2017 hebben lokale besturen inspraak in de beoordeling van (gas)winningsplannen. Om herhaling te voorkomen van wat in Groningen gebeurde – aardbevingen, de moeizame schadeafhandeling en het wantrouwen dat is ontstaan – bepleitte de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) in 2015 om veiligheid en risico-afwegingen een centrale plaats te geven in nieuwe winningsplannen. 

Door lokale overheden een formele rol te geven, zo was het idee, zou het ‘burgerperspectief’ op gaswinning ook een plek krijgen in de besluitvorming.

Niet-bindende adviesrol

De Tweede Kamer neemt medio 2016 een motie aan waardoor de aanbevelingen van de Onderzoeksraad worden opgenomen in de nieuwe Mijnbouwwet. Vanaf dat moment hebben lokale overheden een officiële, maar niet-bindende, adviesrol in mijnbouwbesluiten. Het Winningsplan Westerveld van de NAM is een van de eerste waarbij het burgerperspectief moet worden betrokken bij de vergunningverlening.

Bewoners maken zich zorgen – de wijk Marsdijk ligt boven het gasveld

Wanneer de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) eind 2016 haar plan indient, veroorzaakt het flink wat onrust in de provincie. De bevingen als gevolg van gaswinning in Groningen – en in Drenthe zelf – liggen vers in het geheugen. De omwonenden van de elf gasvelden in Westerveld maken zich zorgen over de risico’s en schade aan hun huizen. 

In het bijzonder in Marsdijk in Assen-Noord is er veel over te doen. De wijk ligt voor een deel direct boven het gasveld ‘Vries’. Een groep bewoners (Stop Gaswinning Marsdijk NU) stelt een petitie op die binnen enkele dagen door meer dan 2.000 Marsdijkers in buurthuis De Dissel wordt ondertekend.

De gemeente Assen gaat onder de titel ‘Kopgroep Drenthe’ samen met de omliggende gemeenten Tynaarlo en Aa en Hunze, de provincie en enkele waterschappen maandenlang aan het werk om de plannen van de NAM te beoordelen. Uit Wob-documenten blijkt dat men hoopt dat een gezamenlijk advies genoeg gewicht in de schaal zal leggen om het ministerie ertoe te bewegen de NAM geen vergunning te geven.

Als het advies van de Kopgroep in januari 2017 klaar is, bevat het een lange lijst aan bezwaren tegen gaswinning uit Westerveld. ‘Mooi stuk werk’, schrijft een meelezende ambtenaar, ‘we laten aan de gemeenteraad en de inwoners zien dat we het uiterst serieus hebben opgepakt.’ 

De kopgroep is in het bijzonder kritisch op de manier waarop de NAM in haar Winningsplan ingaat op de risico’s van aardbevingen en op de afhandeling van eventuele schade die hierdoor ontstaat. 

De groep verzoekt het ministerie dezelfde schadeafhandeling te hanteren als die van toepassing is op de Groningers: via een ‘omgekeerde bewijslast’. Dan is het niet aan burgers om te bewijzen dat gaswinning de schade aan hun huis heeft veroorzaakt, maar aan de beklaagde om aan te tonen dat dit niet zo is.

Scheuren in muren

Waar het Winningsplan rept over het risico op aardbevingen haalt de NAM onderzoeken aan van het KNMI en TNO. Die concludeerden dat een beving door gaswinning in het ernstigste geval kan leiden tot lichte, niet-constructieve schade aan meerdere gebouwen en tot matige schade (lees, scheuren in muren en tot constructieve schade in het uiterste geval) aan enkele gebouwen. 

Over de gasvelden Eleveld en Vries – waar in het recente verleden nog bevingen zijn geregistreerd – schrijft de NAM dat er ‘een kleine kans op schade bestaat (…) boven of rondom deze voorkomens’.

Bij deze conclusie van de NAM verwijst de Kopgroep naar de toezichthouder Technische Commissie Bodembeweging (TCBB). Die oordeelde dat gaswinning uit Westerveld ‘in het ergste geval’ een beving kan veroorzaken met een kracht van 3,9 op de schaal van Richter. 

‘In het winningsplan Westerveld wordt volledig voorbijgegaan aan het burgerperspectief’

De groep brengt de beruchte beving in Huizinge in 2012 in herinnering, die met een kracht van 3,6 de problemen van de Groningers op de nationale radar deed belanden. Ze wijst erop dat boven de velden Eleveld en Vries veel meer mensen wonen dan in Huizinge. De gasputten van Vries liggen weliswaar een kilometer buiten de stadsgrens van Assen, maar het gasveld zelf ligt deels onder de wijk Marsdijk, waar ruim 12.000 mensen wonen. 

De Kopgroep noteert: ‘Wij vermoeden op basis van deze aspecten dat in Assen meer schade kan ontstaan dan de door NAM geformuleerde “lichte schade aan meerdere, tot matige schade aan enkele gebouwen”.’ 

En concluderend: ‘In het winningsplan Westerveld wordt volledig voorbijgegaan aan het burgerperspectief, ofwel de maatschappelijke impact en acceptatie van gaswinning.’ Bovendien ontbreekt ‘een aantal essentiële onderdelen’ en gaat het plan gepaard ‘met onzekerheden die betrekking hebben op een veilige gaswinning’. 

Het hoofdadvies van de Kopgroep Drenthe aan de minister luidt: ‘niet in te stemmen met het Winningsplan Westerveld 2016 zoals het nu voorligt.’ 

Voor de zekerheid krijgt de minister het verzoek er ten minste voor te zorgen dat de onderzoeken van de NAM worden gevalideerd door een onafhankelijke partij, en dat er een limiet komt aan de duur van gaswinning uit Westerveld. 

Schaderegeling ‘op voorhand’

De Kopgroep vraagt de minister ook om op voorhand te zorgen voor een goede schaderegeling en om een risicobeheersysteem, dat in werking kan treden als er onverhoopt een beving plaatsvindt. ‘Better safe than sorry’, aldus de groep in haar advies. 

In mei 2017 reageert het ministerie met een voorlopig instemmingsbesluit voor het winningsplan van de NAM. Assen en de andere partijen in de Kopgroep zijn geen stap verder gekomen. In hun advies ‘ziet de minister geen aanleiding om de instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk te weigeren of om hieraan voorschriften of beperkingen te verbinden’.

De groep vraagt de minister voor de zekerheid vooraf al om een goede schaderegeling

De Kopgroep formuleert als belanghebbende partij een ‘zienswijze’ op het voorlopige besluit – inhoudelijk nagenoeg gelijk aan haar eerdere advies, maar scherper van toon. In Assen wordt de zienswijze op verzoek van de gemeenteraad gedeeld met de inwoners, die deze massaal ondertekenen en opsturen naar het ministerie van Economische Zaken.

Begin 2018 begint het in Assen te dagen dat het winningsplan van de NAM naar alle waarschijnlijkheid definitief goedgekeurd zal worden.

De ‘beleidsspecialist’ van de gemeente beschrijft na afloop van een bijeenkomst met een afgevaardigde van het ministerie aan Marco Out, de burgemeester van Assen, het dilemma van Economische Zaken: ‘Zij willen NAM wel vergunning verlenen. Op basis van toetsingscriteria [in de Mijnbouwwet, red.] kunnen zij vergunning eigenlijk niet weigeren. EZK weet ook dat de lokale overheid hiertegen in beroep zal gaan en vrijwel zeker gelijk gaat krijgen bij de rechter op veel onderdelen omdat het winningsplan onvolledig is.’

Ondanks het risico door de rechter te worden teruggefloten, blijft het ministerie doof voor de bezwaren van Assen. Ook al organiseert het departement twee weken later nog wel een bijeenkomst met de gemeente. 

Technisch verhaal

Na het bestuderen van de agenda voor die avond oordeelt de Asser beleidsspecialist dat het erop lijkt dat het ministerie hen in een ‘fuik’ laat zwemmen: ‘Er wordt begonnen met het belang van aardgas als transitiebrandstof. Er komt waarschijnlijk een technisch verhaal waar geen speld tussen te krijgen is. Je kunt waarschijnlijk niet anders dan concluderen dat winning uit kleine velden nodig blijft.’

De ambtenaar vindt dat lokale overheden als Assen ten onrechte het probleem van de energietransitie op hun bord krijgen

De ambtenaar vindt dat lokale overheden als Assen ten onrechte het probleem van de energietransitie op hun bord krijgen. ‘We hebben [de transitie] behoorlijk voor ons uitgeschoven en zelfs de gasproductie in Nederland flink opgeschroefd. Nu er problemen ontstaan wordt aan de gemeentebestuurders ondersteuning en solidariteit gevraagd. Echter even terug in de tijd. De OvV heeft de Tweede Kamer geadviseerd om het  burgerperspectief beter mee te nemen in de besluitvorming over gaswinning. Vervolgens hebben wij netjes invulling gegeven aan de adviesrol en nu worden we door EZK onder druk gezet om ook een rol te nemen in de landelijke politieke afwegingen t.a.v. gaswinning.’

In november 2018 gebeurt wat de Drenten aldoor vreesden. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat keurt het Winningsplan van de NAM definitief goed. 

De teleurstelling op het gemeentehuis is groot. ‘Ik heb het besluit bestudeerd en ik constateer dat het definitieve besluit dat nu door de minister is genomen nagenoeg gelijk is aan

het ontwerp besluit van anderhalf jaar geleden,’ schrijft een ambtenaar aan de Kopgroep. Hij laat merken niet van plan te zijn zich bij het besluit neer te willen leggen: ‘Ik wens jullie een blij en gezond 2019…. met een klinkende overwinning op EZK :-).’

Advocaat

Assen komt direct in actie. De gemeente huurt een advocaat in en bespreekt met hem de mogelijkheid van een beroep bij de Raad van State. De advocaat ziet echter niet veel kansen op een succesvolle afloop, is terug te lezen in de documenten: ‘De ontbrekende zaken waar gemeenten duidelijkheid over willen (goede schaderegeling, goede nulmeting en registratie bevingen en schade, vlotte schadeafhandeling) zijn volgens de advocaat geen toetsingsgronden voor de Raad van State vanuit de Mijnbouwwet.’

Toch stelt Assen een beroep in. De advocaat ziet namelijk op ‘minder majeure’ onderwerpen wél kans het ministerie terug te sturen naar de tekentafel. 

Eind 2020 doet de Raad van State een uitspraak waardoor dit inderdaad gebeurt. De Raad draagt het ministerie op om beter te onderbouwen hoe de bevolkingsdichtheid de risicoanalyse beïnvloedt. 

Ook moet Economische Zaken aandacht besteden aan preventie van schade en aan een degelijk risicobeheerssysteem (wat doet de NAM in geval van beving?). Het huidige is niet meer dan een communicatieplan. Het instemmingsbesluit zelf wordt niet teruggedraaid.

De NAM gaat intussen verder met het winnen van gas – alsof er geen zorgen bestaan bij omwonenden en alsof de gemeenten, waterschappen en provincie geen bezwaar hebben gemaakt. 

Volgens het datacenter van Nlog, het Nederlandse Olie- en Gasportaal, heeft de NAM sinds het indienen van haar winningsplan in juni 2016 bijna twee derde van de voorraad al aan de velden onttrokken. Van de 1,2 miljard kubieke meter gas die de NAM zegt tot 2029 te kunnen winnen, was eind 2020 al 735 miljoen kubieke meter omhooggehaald.

Navraag bij het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) leert dat de NAM hiermee, strikt juridisch gezien, niets verkeerd doet. Ze maakt gebruik van de overgebleven ruimte in de oude vergunning uit 2011. 

Het door Assen ingestelde beroep bij de Raad van State is ook geen sta-in-de-weg, aldus het Staatstoezicht: Het instellen van beroep schort de werking van een besluit niet op. ‘Als een belanghebbende anders wil, kan hij een voorlopige voorziening aanvragen bij diezelfde rechter om de werking van het besluit te schorsen (waarmee dus het winnen van gas gestopt zou moeten worden).’

De NAM laat weten geen uitspraak te willen doen over winning uit Westerveld tussen 2016 en nu, omdat de beroepszaak nog onder behandeling is. Wel wil het bedrijf kwijt voorstander te zijn van het burgerperspectief in plannen voor gaswinning en de adviserende rol daarin van gemeentelijke en regionale overheden. De NAM wijst erop dat het uiteindelijk aan de minister is ‘om de adviezen (binnen de wettelijke kaders) af te wegen’. 

Kortom, het is aan de politiek.

De vraag is ook of de wettelijke kaders – lees: de Mijnbouwwet – wel toereikend zijn. In de loop van het consultatieproces volgt het ministerie de letter van de wet maar gaat de NAM door met het winnen van gas, worden de zorgen van de inwoners genegeerd en de bezwaren en adviezen van de Drentse gemeenten aan de kant geschoven.

Omdat Den Haag het wil

‘Als je als jurist naar de Mijnbouwwet kijkt, weet je van tevoren: de gaswinning gaat gewoon door’, zegt Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dat gemeenten en burgers teleurgesteld zijn met het resultaat ligt volgens hem vooral aan de te hoge verwachtingen waarmee ze aan hun adviesrol beginnen. 

Bröring: ‘Burgerperspectief, draagvlak, het is voor een deel mooipraterij van bestuurders. Mensen zullen het misschien niet leuk vinden om te horen, maar je blijft te maken hebben met de Mijnbouwwet en het woord ‘draagvlak’ staat daar niet in.’ 

Burgerperspectief, draagvlak – het is voor een deel mooipraterij van bestuurders 

Stelt de adviserende functie van burgers en lagere overheden dan helemaal niets voor? ‘Per saldo helpt die wel, omdat ze ertoe leidt dat de minister toch scherper op zaken als veiligheid moet letten. Daar zal bij andere procedures op worden geanticipeerd. Ook heeft de Raad van State de minister opgedragen het instemmingsbesluit voor Westerveld op sommige punten te verbeteren.’

Economische Zaken wil de conclusie van de gemeente Assen over haar adviesrol – een façade – ‘echt bestrijden’, laat het ministerie per mail weten. ‘De zienswijzen die zijn ingediend hebben mede geleid tot de instelling van de Commissie Mijnbouwschade en we hebben daardoor extra informatieavonden georganiseerd.’ 

Volgens het ministerie gaan adviezen van lokale overheden vaak over andere zaken dan waarvoor hun adviesrol is bedoeld. Ze zoomen bijvoorbeeld in op het nut en de noodzaak van gaswinning. ‘Dat zijn elementen die EZK niet in de afweging kan betrekken: de wet geeft daar geen ruimte voor.’ 

Volgens Jewan de Goede, die als advocaat al jarenlang optreedt in schadevergoedingszaken voor Groningers, biedt de huidige Mijnbouwwet echter ‘uitstekende mogelijkheden’ om een winningsplan af te wijzen op basis van bezwaren zoals die door de Kopgroep zijn ingediend. 

‘Prettig voor de beeldvorming’

De Goede wijst op artikel 36 van de Mijnbouwwet, die afwijzing toestaat ‘om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.’

Maar dat de minister kán afwijzen als er een kans is op schade door de gaswinning, betekent niet dat hij dat ook moet doen. Het is volgens De Goede de belangenafweging van de bewindspersoon die ertoe leidt dat omwonenden van gasvelden aan het kortste eind trekken. 

‘Het is heel simpel. Als een minister een bezwaar of advies niet opvolgt dan is dat omdat de minister het algemene belang van de leveringszekerheid zwaarder weegt. Niet omdat de Mijnbouwwet dat voorschrijft.’

De Goede noemt de adviesrol voor lokale overheden ‘prettig voor de beeldvorming’, maar ook onder de oude Mijnbouwwet was er informeel contact met overheden die hun bedenkingen kenbaar maakten. ‘Het is niet meer dan een formalisering van een al bestaande praktijk. En nog altijd zonder garantie dat [de inbreng van lokale overheden] mee wordt genomen in de besluitvorming.’

Wat de pot schaft

Christian Zuidema, adjunct-hoogleraar Ruimtelijke Planning aan de Rijksuniversiteit Groningen, bekeek op verzoek van het Shell Papers-team de Wob-documenten van de gemeente Assen. Hij gebruikt een metafoor voor de adviesrol die lokale overheden is toebedeeld: ‘Als ik al zeker weet dat ik vanavond zalm op tafel wil zetten bij het eten, dan moet ik niet aan mijn vrouw vragen: wat wil je eten?’ 

Als gas winnen noodzakelijk is om leveringszekerheid te garanderen, moet je gemeenten niet uitnodigen om hun mening te geven. Het gaat volgens Zuidema uiteindelijk om de vraag of er ruimte is om de adviezen serieus te nemen: ‘Als die er niet is, vraag het dan ook niet.’

De voorwaarden die Assen benoemt waaronder ze wél kan instemmen met het winningsplan van de NAM, vindt Zuidema ‘heel normale’ eisen. ‘Ik zie veel liever dat de Mijnbouwwet dat soort dingen regelt dan een adviesrecht.’

Ook Rob Rietveld, directeur van het Nederlands Platform voor Burgerparticipatie en Overheidsbeleid (NPBO), bestempelt de adviserende functie van lokale overheden als die van Assen als tandeloos: ‘De gemeente heeft niets om mee te bijten. Het advies is eigenlijk niet meer dan een zienswijze. Ik las het en dacht: nul procent kans dat hier iets mee gebeurt.’

Rietveld: ‘In Groningen is het misgegaan op het gebied van maatschappelijke onrust. Nu gebeurt er niets aan de maatschappelijke onrust die door dit plan ontstaat. Leren we dan niks?

Hij raadt lokale overheden aan om burgerparticipatie formeler en uitgebreider te organiseren, in lijn met de recente oproep om burgerfora van de Commissie-Brenninkmeijer. ‘Alle krachten die je hebt, moet je mobiliseren. Anders word je als lokale overheid sowieso aan de kant geschoven.’ 

De adviesrol beoogt vertrouwen terug te winnen, maar zoals ze is toegepast bij het Winningsplan Westerveld leidt dat tot het tegenovergestelde resultaat. Harriët van Es, gemeenteraadslid in Assen (PvdA), heeft het gevoel dat het ‘trucje’ juist bijdraagt aan de ontstane onrust. ‘Er wordt veel van de inwoners gevraagd, maar als ze zelf iets terugvragen wordt er niet geluisterd. Ik kan me goed voorstellen dat mensen daar moedeloos van worden.’

Lege velden

De Raad van State moet nog uitspraak doen in de beroepszaak tegen het winningsplan. Mogelijk leidt die tot aanvullende eisen aan het ministerie van Economische Zaken, wat betekent dat de procedure nog langer gaat duren.

In Groningen ging het mis met maatschappelijke onrust, in Drenthe gebeurt niets met de onrust – leren we dan niks?

Maar wat de Raad ook besluit, bewoners van Assen leggen zich er niet zomaar bij neer. Gerrit Eerland, één van de initiatiefnemers van Stop Gaswinning Marsdijk Nu: ‘Ik zei eerder: ik stop ermee, maar nu denk ik dat we naar het Europese Hof moeten gaan. Om de toets te krijgen dat het inwonersbelang gelijk wordt gewogen als het belang van het land bij gaswinning en het bedrijf bij winst maken.’

De gasopbrengst uit de elf velden van het Westerveld loopt inmiddels terug. In de eerste vier maanden van 2021 is er slechts 30 miljoen kubieke meter gewonnen, tegen ruim 230 miljoen op het hoogtepunt van de productie. Er begint zich een race af te tekenen waarbij het de vraag is wat als eerste aan de orde is: een volledig afgeronde vergunningsprocedure of lege gasvelden. 

Onze Shell Papers-publicaties komen tot stand in samenwerking met Platform Authentieke Journalistiek, RTV Noord en RTV Drenthe – en dankzij honderden tipgevers via ons Shell Papers-dashboard.